中国特色科技评价体系建设研究

方 衍,田德录

（科学技术部科技评估中心，北京 100038）

中国特色科技评价体系建设研究

方 衍,田德录

（科学技术部科技评估中心，北京 100038）

科技评价已经成为科技管理实践和学术理论研究的热点问题，积极探索建立科学合理、具有中国特色的科技评价体系得到了国家和社会各方的关注。本研究基于对我国科技评价工作现状的系统调查，分析了当前我国科技评价工作面临的机遇与挑战，总结了我国以政府为主导的科技评价活动的由来与发展及其管理运行模式，梳理了当前科技评价工作中存在的主要问题及其表现，以此为基础，阐释了对构建“中国特色”科技评价体系的理解，提出了我国科技评价体系建设中宏观层面的制度化保障体系、中观层面的多元化组织体系和微观层面的规范化操作体系三层体系架构，进而对多元化组织体系中政府、科学共同体和社会三大主体参与评价的功能定位进行了论述，并对我国科技评价体系的建设提出了相关建议。

科技评价体系；中国特色

Abstract:Based on the systematic investigation on the status quo of China’s science and technology evaluation system,this paper analyzes the opportunities and challenges of the current science and technology evaluation,sums up the origin,development and management models of China’s government leading technology evaluation activities,and researches the main problems and its performances in the current science and technology evaluation.This paper explains the meaning of building science and technology evaluation system with “Chinese characteristics” and proposes the three-tier framework for building China’s scientific and technological evaluation system,which includes the macro-level institutional support system,the middle-level multi-organizations system and the micro-level standardized operating system.Then this paper discusses the function orientation of three main bodies（government,science community and society） among the multi-organizations system involved in the evaluation,and puts forward some suggestions on the construction of China’s science and technology evaluation system.

Key words:science and evaluation system,Chinese characteristics

2008年胡锦涛总书记《在纪念中国科协成立50周年大会上的讲话》中提出，“要把进行科技评价、举荐创新人才作为科协所属学会的重要职能，积极探索科学合理、具有中国特色的科技评价体系，用对科技工作者科研能力和科研成果的社会承认来引导和激励科技工作者，更加充分地激发广大科技工作者的聪明才智”［1］。总书记这一要求，表明了中央对加快我国科技评价体系建设重要性和紧迫性的高度重视。

目前我国大量的科技评价活动主要围绕着公共资源的配置，发生在政府部门和有关的公共管理领域。自20世纪90年代开展的科技评价活动，为我国推动科技事业持续健康发展，优化科技资源配置，提高科技管理水平，促进决策科学化和民主化，发挥了重要保障作用［2］。新时期，科技资源和其他创新要素投入持续增长，社会各界对科技创新产出及其对经济社会发展贡献高度关注。因此，继续加强科技评价，创新体制机制，转变管理方式，促进科技自身又好又快发展，是贯彻落实科学发展观的重要举措和内在要求，也是建设中国特色科技评价体系的重要内容。

1 我国科技评价工作现状

1.1 科技评价活动的产生与发展动力

从1994年开始，原国家科委率先提出用“第三只眼睛”对科技计划进行评估，评价的类型从科技成果鉴定转变到以政府资助的公共研发活动中的科技计划和项目等为主要对象，服务于政府内部管理决策的需要，其目的是提高政府公共研发活动的效率和质量。除政府部门外，中国科学院和国家自然科学基金会也开展了与自身管理相关的科技评价活动，包括科研机构绩效评价，科技竞争力评价、基金项目选择与质量评价等。地方科技管理部门也围绕着公共财政资源的配置，也相应开展了科技评价活动。

开展科技评价除了来自于政府部门管理上的需要外，还受到我国政府行政管理体制改革中引入“政府绩效评估”理念的影响，使得科技评价工作得到新的推动，并成为政府绩效评估的一个重要组成部分。政府绩效评估作为一种有效的公共管理模式和手段，对加强政府责任、提高政府效率发挥着重要作用，在西方国家政府部门已经得到普遍推广和运用，制度建设和理论方法研究方面都得到了很好的发展。以美国为例，其1993年颁布的《政府绩效与结果法案》（简称GPRA），是各国政府绩效改革浪潮中具有里程碑意义的代表性立法。该法案要求联邦机构制定为美国人民提供优质高效服务的战略规划和绩效评估计划，建立包括投入、资源、产出、结果、效率/成本和生产力等六大类指标的绩效评估体系，要求所有的联邦机构都要进行绩效评估，并向民众报告绩效评估的结果［3］。

在借鉴国外政府绩效评估做法和经验的基础上，结合中国实际，我国政府正在稳步推进绩效评估。党的十六大多次中央全会上提出，要转变政府职能，形成运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。在《关于深化行政管理体制改革的意见》中，又进一步明确了要 “推行政府绩效管理和行政问责制度”；“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”［4］。这些新的政策方针和发展理念，不仅从理论上，而且从实践上推动了我国科技评价的发展。

1.2 我国科技评价的管理体制与运行机制

我国科技评价顺应了政府职能从投资型逐步向公共服务型转变潮流，成为了完善政府职能，改进管理方式、提高行政效率的重要手段，为政府决策的科学化和民主化奠定了重要基础。新一轮科技评价管理机制变化的特点是，政府力图从“既是运动员又是裁判员”的角色摆脱出来，而委托“第三方”进行独立评估，以显示科技评价的客观性与公正性，提高政府评价的公信力。

政府对科技评估的组织管理从组建评估机构开始，经过了建机构、带队伍、立规章、出标准等几个阶段，试图从原来的直接管理向间接管理方式转变，推动科技评价向着规范化和专业化发展。从1998年到2004年，科技部发布了一系列与科技评估相关的文件，其中，2003年科技部等五部门联合发布的《关于改进科学技术评价工作的决定》，明确了科技评价要实行“目标导向、分类实施、客观公正、注重实效”的原则，旨在克服当前“在一定程度上暴露出的评价制度不健全、评价体系不完善、评价方法不规范等问题”。2004年，科技部又发布了 《科学技术评价办法》，进一步明确了评价的目的、原则、分类方法、评价准则和监督机制，针对科技活动中计划、项目、机构、人员和成果如何评价的问题进行了系统性的规范。

毋庸置疑，政府部门是科技评价发展的主要推动力，促进了评价工作向着专业化和规范化发展。整体而言，政府部门出台的文件还缺乏刚性束，执行效力不如预期，单靠一种机制或几个政府部门的文件推动科技评价体系建设，有些“失灵”，需要找出问题，另辟蹊径。

2 存在的问题

本研究专门对我国科技评价体系的现状开展了系统调查，调查对象包括全国31个省区的3500名来自高校、科研院所和企业的科技工作者、全国50家科技评价专业机构、中国科协所属106家全国学会（含协会、研究会），还通过文献调研系统总结了国外政府和科技社团开展科技评价的情况［5］。基于调查结果分析，归纳我国科技评价存在的主要问题及表现如下。

（1）行政管理对科技评价活动施加影响仍然较大。主要表现为，政府评价活动大都是对下不对上，评价什么、何时评价、如何评价、怎样使用评价结果等，都取决于行政管理部门的重视程度，缺少对评价的规划安排；高校和科研机构内部的学术评审都有本单位行政部门介入，行政职位越高话语权越大；很多部门文件规定，遴选专家要由“主管部门”确定，容易引起不信任和不公平。科技人员反映，在资源分配、学术评价、科学争论等方面存在“对权力的崇拜与屈从”；评价活动“行政性大于学术性，官大真理多”；“行政干预过重，政府在很大程度上取代科学共同体的内部管理，成为科研活动资源分配及其成果评价的最终仲裁人”。

（2）科学共同体在科技评价中发挥作用不够。在政府组织的科技评价活动中，科学共同体中的专家大多以个人身份参加评价活动，未能充分发挥共同体在“内部交流比较充分”、“多元一致性”（专业看法一致、途径多元）以及开放性（与外部组织的交换和互动）的优势。此外，受自身管理体制和运行机制因素的制约，科学共同体在组织科技评价方面还缺乏主动性，作用发挥不够。内部因素主要包括：“科技评价制度化和规范化的缺失造成制度供给不足”、“缺少专业化管理人才，组织能力不足，开展科技评价的主动性不够”等；外部因素主要包括：“有关行政部门不愿转移科技评价职能”、“学会法律地位不明确，国家对学会的管理体制没有理顺”、“有关部门对学会开展科技评价的能力缺乏信心”等。

（3）科技评价缺乏社会的参与和监督。企业开展的科技评价还只是服务于企业自身的科技项目投资、技术改造等，很少有机会参与对政府公共研发的评价活动。媒体在传播科技信息、通达国策民意、反映利益诉求发挥了越来越重要的作用，但在监督公共支出方面的作用还不够。公众通过网络和社区活动已经有一些参与，但参与的范围小、渠道少、监督作用十分有限。

（4）科技人才评价存在价值导向上的误区。一是把一项用于大型科研机构或者科研人员长期业绩的指标——SCI论文数量，作为科技人员个人短期最重要的成果业绩标准，缺乏科学合理性；二是考核科技人员过分注重项目和发表论文的刊物级别、项目规模和经费大小，而忽视了科研成果的质量和成果转化对社会的贡献；三是重海归、轻本土，重学历、轻能力，造成一部分兢兢业业、踏实肯干的科技人员丧失积极性等。这样一种简单量化的考核结果又直接和科技人员的职务升迁、职称评定以及表彰奖励等挂钩，用作项目评审、科技资源分配的重要依据。这在很大程度成为科研人员急功近利甚至产生科研不端行为的诱因，带来学术价值的贬值和社会承认标准的导向偏离。

（5）学术领域的评价存在过度现象。一是名目繁，有各种利益牵动下的评奖、评估、评比、评定、考核、验收、鉴定等；二是投入大，研究机构、高等院校与企业花费大量人力、财力、物力进行申报，评价单位组织专家，召开会议，公示结果，奖励表彰等；三是挂钩多，评价结果不仅与科技人员的升职、涨工资、提职称、推荐院士、分住房等各种荣誉、待遇挂起钩来，还与行政“业绩”、“政绩”有密不可分的关系。调查表明，“评价过度”主要集中在学术领域，尤其是对“论文/专著”的评价。学术地位（职称、学历、学衔）越高，反映“过度”的比例越高；高等院校中科技人员对院士评选和职称评审“评价过度”反映较为强烈。学术评价“过度”现象，反映了科研中的急功近利和与利益过度挂钩，也反映了公共资源分配中的“过度竞争”。另外，一些“科研老板”承担的课题和占有的资源多，又不愿意接受监督和评价，对此应全面分析，避免“偏听偏信”。

（6）科技评价的组织体系不完善，制度化保障不足。一是缺少多元化的组织主体，现有政府单一评价主体的格局，不能全面反映其他社会组织和公众的利益诉求，难以对公共资源有效监督。而科学共同体及其他社会组织缺乏评价公信力，影响了科学共同体和其他社会组织开展评价的积极性。二是新修订的“科技进步法”所提出的“国家建立和完善有利于自主创新的科学技术评价制度”还难以落实；在人大层面，面向公共决策的科技评价审议制度尚未建立；仅由几家政府部门组织开展的科技评价活动，体系不健全，运行机制脆弱。

3 思考与建议［6-10］

3.1 对科技评价体系建设“中国特色”的认识

（1）中国特色科技评价体系建设是一个实践性、开放性的命题。目前，科技评价的实践已经走在了理论的前面，需求走在了制度前面，需要在实践的基础上加以总结，使科技评价的体系建设适应中国的国情，即“尊重历史、正视国情、实践先行、不断探索”。

（2）中国特色科技评价体系建设是一个渐进式的发展过程。科技评价发展与中国“渐进式”改革是一个同步的过程，也是一个从理论到实践的不断地循环上升过程。没有理论做指导，中国特色科技评价体系建设就失去了方向；没有实践作为基础，中国特色科技评价体系建设就成了一句空话。

（3）中国特色科技评价体系建设是对中国价值观扬弃的过程。评估的组织者首先需要学习和思考在当前中国的现实环境下如何开展评估活动，并且在实践中对中国特色价值观取其精华、去其糟粕，使其不断调整适应中国社会向前发展的价值观。

（4）中国特色科技评体系建设要坚持“有所为、有所不为”方针。选择的科技评价活动不能追求“毕其功于一役”，而是要选准目标、合理分工、保证质量、共享使用。增强评价的诊断、改进、监督和问责功能。

3.2 中国特色科技评价体系建设的基本构架

（1）中国特色科技评价体系建设的基本构架。

中国特色的科技评价体系建设，包括宏观、中观和微观三个层面：宏观层面是制度化的保障体系；中观层面是多元化的组织体系；微观层面是规范化的操作体系（见图1）。科技评价体系建设的三个层面需要分步实施，逐一解决。微观层面已经有理论和实践基础，可继续完善；宏观层面问题复杂，需要大的配套环境；所以，报告从中观层面的多元化组织体系切入，根据经济学与科学社会学中的理论、十七大二中全会提出的《关于深化行政管理体制改革的意见》的精神，以及有关政策依据，提出了思考与建议。

图1中国特色科技评价体系三层结构示意图

（2）多元化组织体系的功能定位。

科技评价多元化组织体系是指，由政府、科学共同体、企业、媒体和公众，按照不同目标需求、针对不同对象分类、采取不同的评价标准来组织或参与评价活动。这些主体有各自的功能优势和不同的利益诉求，在评价中发挥不同作用，其价值判断可以相互补充，相互印证，从而保证了评价的科学性、客观性和公正性。

政府科技评价功能定位。一是对公共资源配置下的科技规划、计划、政策、重大项目的管理过程和绩效结果组织、授权或委托其他组织开展评价；二是组织研究和发布科技评价的方针指南，推动建立科技评价的行业协会，指导行业协会建立科技评价的分类规范标准，对评价机构进行认定、考核和监督；三是要有制度上的安排，避免行政干预，保证评价的客观独立性。

科学共同体科技评价功能定位。除继续发挥在成果鉴定、职称评定、院士遴选、人才举荐、科技奖励评价等方面的作用外，还应考虑在“大科学”时代体现评价的功能多重性、主体多元化和目标多样性特点，从科学的内在价值向社会价值延伸，把科研成果对社会经济的贡献作用纳入评价的范畴。

社会科技评价功能定位。一是企业要参与公共研发评价，同时发挥市场优势，加强在科技成果转化评价中的作用。二是媒体要与其他科技评价的组织相互配合，发挥通达公共信息、引导社会关注、公开评价结果、搞好舆论监督优势，使公众的知情权、参与权、表达权、监督权得到更好发挥。三是公众除了以个人身份参与相关科技评价活动外，还可以通过民意代表（如人大、市民代表或企业职工代表）等方式参与科技评价。

3.3 加强中国特色科技评价体系建设的有关建议

（1）贯彻落实《科学技术进步法》有关科技评价制度的内容。

一是在贯彻落实《科学技术进步法》中，为保证法律的执行，由国务院颁布与该法衔接配套的、有关科技评价的实施条例。二是在立法层面，如能在今后《预算法》的修订中，从强化预算分配和监督职能的角度，提出围绕公共资源优化配置进行评价的法律规则或规范，将有利于加强《科学技术进步法》的法律地位和执行力。三是强化执法力度，可在全国人大下设立评价与咨询审议机构，定期评价法律法规的执行情况。

（2）把握好对科技评价的价值导向，避免过度和滥用。

一是从认识上要克服当前科技评价实践中片面追求“打分排名”、“评比评优”、“政绩工程”的导向，淡化评价中急功近利的色彩，充分发挥其 “发现问题”、“诊断问题”和“改进问题”的功能。二是要从组织上优化科技评价的环境，为开展科技评价奠定良好的管理制度和组织文化氛围。从政府部门决策、执行和监督评估功能分置的要求出发，建议在政府部门内部建立独立评估局，为实现评估功能提供组织化的基础。三是在对科技人员能力及其学术成果的评价，要减少评价的频次，取消过多的利益挂钩，让科研人员从过度利益竞争中解脱出来。此外，评价中要克服简单量化的方式，注重学术成果的质量。

（3）加强科技评价的公开透明，提高社会的参与程度。

在科技评价工作中，应严格贯彻公开原则，除依法应保密的以外，应该一律公开。一是规定公开的主要内容，比如，有谁作为评价对象、采取哪些评价程序和标准、评价的周期多长、评价的阶段性报告和最终结果及其公开的时限等。二是规定公开的范围、对象及方式。三是发挥互联网功能特点，作为加强科技评价公开性的重要载体，定期发布科技评价相关信息，让社会公众和媒体了解评价的过程信息和评价的结果，促进实现“阳光评价、规范运作”。

（4）充分发挥科学共同体在科技评价中的作用。

一是加强社团立法工作，在法律框架内确立学会的法律主体地位。国家立法机构应尽早将 “社团法”纳入国家立法计划，推动我国社团法的研究工作。二是促进完善学会开展科技评价的政策体系。加快政府职能转移配套政策和实施规范的制定，通过政府购买公共服务等方式扶持全国学会开展科技评价工作。三是加强全国学会科技评价的规范化和制度化建设，组织开展科技评价培训，建立和完善同行评议制度。四是增强全国学会开展科技评价活动的责任感和主动性，除了承接政府职能转移和在学术领域开展评价活动外，还可主动介入社会普遍关注的重大民生科技发展问题的评价，为决策和管理部门提供参考。

［1］胡锦涛.在纪念中国科协成立50周年大会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2008.

［2］ 陈兆莹.我国科技评估进入黄金发展期［J］.中国新技术新产品，2007，（8）.

［3］ 田德录.我国政府科技计划绩效评估理论与实践［J］.中国科技论坛，2010，（4）.

［4］关于深化行政管理体制改革的意见［M］.北京：人民出版社，2008.

［5］中国科协课题组.我国科技评价现状调研报告（内部报告）［R］，2009.

［6］中国科协课题组.政府科技评价专题研究报告（内部报告）［R］，2009.

［7］中国科协课题组.科学共同体评价专题研究报告（内部报告）［R］，2009.

［8］中国科协课题组.社会科技评价专题研究报告（内部报告）［R］，2009.

［9］中国科协课题组.中国特色科技评价体系建设研究总报告（内部报告）［R］，2009.

［10］中国科学技术协会.中国科协全国学会发展报告（2009）［M］.北京：中国科学技术出版社，2009.

（责任编辑 张九庆）

Science and Technology Evaluation System with Chinese Characteristics

Fang Yan，Tian Delu
（National Center for Science and Technology Evalution,Beijing 100038,China）

F062.3

A

本研究部分内容是中国科协委托课题的研究成果之一。

2010-03-11

方衍（1953-），男，天津人，硕士，研究员；研究方向：科技政策、科技评估。