地方政府融资风险防范研究与对策

中国人民银行太原中心支行 李坚强

地方政府融资风险防范研究与对策

中国人民银行太原中心支行 李坚强

本文通过市场经济条件下财政风险产生的背景分析，在这个基础上又探讨了我国地方政府融资风险的形成原因，提出了防范与化解地方融资风险的政策措施。指出在财政收入方面要发展地方经济，建立合理的预算制度，建立债务风险预警系统和债务偿还机制。

财政危机 预算制度 融资

近些年随我国社会经济的不断发展，尤其在向社会主义市场经济转轨这样一个特殊时期，旧经济体制仍未退出社会经济领域，新的经济体制仍待健全。新旧体制在转化过程中，必然要出现一些不稳定的因素。政府融资风险是其中一个。防范地方政府融资风险的制度还很滞后。

目前由于受到法律的制约，地方政府要解决财政资金短缺只能向银行借款，银行是有效的融资载体。地方政府为解决当地公共设施项目建设资金的短缺，过度向银行借贷。地方政府融资平台发展过快。原因剖析有很多因素。

首先，现有体制的原因。近年来，GDP成为我国官方衡量经济发展水平的重要经济指标，地方政府官员在政绩“GDP”导向的影响下，即使地方财政捉襟见肘，多年来投资冲动仍有增无减。

其次，银行规模论推波助澜。由于商业银行本身存在规模效应，行业话语权、业务议价能力、盈利能力与其规模大小及行业内排名关系密切，因此，商业银行从上到下对扩大规模极为重视，规模排名只能上升不能下降，绩效考核与规模挂钩，在绩效考核为纲的情况下，其扩规模导向作用明显。政府融资平台贷款对政府而言能迅速通过银行融资投入项目建设，效果立竿见影，对银行而言扩规模效果显著，这是贷款投放初期地方政府和商业银行都受益的双赢局面。此外，发展政府融资平台贷款，支持政府投资项目建设可以彰显银行的社会责任，有利于维护与当地政府的关系，便于银行其他业务在当地顺利开展。因此，在全力“保增长”的大环境下，商业银行热衷于发展政府融资平台贷款。

最后，政府惯性思维的影响。地方政府的这种思维惯性依然部分地存在着，主要表现在：一是部分政府官员认为银行的资金可以一直使用，只要能还息就行，根本不考虑还本；二是有人认为，银行的资金就是国家的资金，地方政府拿来投资是拿国家的钱办国家的事，地方政府还不起贷款会由中央财政来解决；三是地方政府贷款有存在将贷款推给下届政府偿还的现象。

政府融资平台贷款的主要风险及问题

第一，银行对借款人无法做到真正了解。一是政府融资平台债务结构分散、隐蔽性强、透明度差。近两年，银行较早投向政府融资平台的贷款中有部分打包贷款，贷款投向融资平台后汇入资金池，既没有指明贷款的企业名称，也没有确定明确支持的项目，银行不清楚贷款的真正投向和流向。

二是地方政府通过多个融资平台获取信贷资金，形成“多头融资，多头授信”的格局，商业银行不能准确掌握政府融资平台的实际负债情况，无法有效评估其偿债能力和信用风险。

三是部分地方政府融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，部分高管人员由政府官员担任，缺乏必要的经营管理经验和风险防范常识，甚至会存在不计项目经营效益单纯追求政绩的倾向。

第二，贷款缺乏第一还款来源。地方政府融资平台投资投向单一，大多用于公益性项目，主要投向城市基础设施建设和公共事业等非经营性项目或准经营性项目，项目本身无现金流或产生的现金流不足以偿还银行贷款，项目普遍没有自偿性或自偿性不足，银行信贷资产风险凸显。

第三，贷款第二还款来源不充足。地方政府融资平台贷款存在合法担保的普遍不足，风险敞口完全依赖地方政府的信用，主要依靠政府补贴和土地出让收益，地方财政及土地出让收入的下降必将影响到政府融资平台贷款的偿还。目前许多地方政府融资平台负债规模已经超过了地方财政的收入总额，大多数地方的融资规模已经脱离了财政的实际承受能力。

对待政府融资平台贷款应“疏”“堵”结合

对待政府融资平台应“疏”“堵”结合，“堵”的最终目的是为了“疏”，通过严格要求政府融资平台贷款管理，督促地方政府规范名下融资平台的各项管理，促进平台企业透明化经营，支持其在规范中不断发展。

商业银行应该针对政府融资平台的特点，建立一套完善的风险评价和管理制度，明确风险底线和授信标准。

结合地方政府的财政实力、资产负债结构、信用等级、项目情况等因素，设计差别化的信贷政策和准入要求。根据地方政府级别、负债率、一般预算收入、财政资金自给率、政府偿债率等指标，建立地方政府偿债边界模型，科学计算政府融资平台的偿债能力。

重点关注项目的第一还款来源，对于自身无经营收入，完全依赖财政资金还款的政府融资平台严禁办理新增授信。严格项目资本金要求，加强对项目资本金到位真实性的审查。规范贷款担保方式，要求借款人提供合格足额的抵（质）押物。

商业银行间加强合作

以上措施的最终目的是要求商业银行真正实现商业化运作，做好社会资金的归集和管理工作，充分保证资金的安全性、流动性和收益性。同时，督促地方政府将分散的经济资源归集起来，构建布局更加合理、运营规范、拥有较好经济效益、具备长远发展能力的政府融资平台，将地方融资平台做大做强，充分利用市场化手段融入更多的资金，更好地实现政府融资平台建立的初衷和目的，实现政府投资的政策意图和战略目标。

[1]邹国勇．BOT中政府保证作用探索[J]．对外经济实务．1 9 9 8，(10)

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[3]何富海 浅谈BOT项目投资[N]．经济师 2010

（责任编辑：董晓磊）