转型社会的公共安全治理----从公民社会的维度分析

朱武雄

(厦门大学公共事务学院,福建厦门 361005)

转型社会是社会在现代化进程中所处的特定历史阶段。这个时期,由于国家治理能力相对不足,某些特定条件下无力保障公共安全,于是公民社会在公共安全治理中负起重要责任。我国公民社会在公共安全治理中扮演的角色与其他转型社会有相似之处,但也形成自身特点;积累了经验,也存在不足。

一、转型社会及其面临的公共安全挑战

转型社会通常指社会由传统向现代过渡期间所处的阶段。在这个阶段,社会体制、社会结构发生激烈变化,农耕社会为工业社会取代,社会由封闭走向开放,人的个性得以解放,社会逐渐由同质变为异质。

1.转型社会的特点

Fred W. Riggs通过对泰国、菲律宾的研究发现,转型社会有三个特征:异质性、形式主义和重叠性。我国台湾学者金耀基进一步解释道:所谓“异质性”就是心态意识与物理环境的广泛混合现象,即在经济上,自足的经济制度与市场制度并存;在政治上,威权主义观念与民主观念并存;在文化上,自由主义西化派与保守派(以新儒家思想为主流)并存;在社会上,传统的家庭制度与现代的社会组织并存。所谓“形式主义”就是“应然”与“实然”的脱节,表现为制度制定与制度实践的背离。所谓“重叠性”指传统社会与现代社会的各种特征在转型社会中重叠并存[1]。Helga A. Welsh通过对中东欧转型社会的研究,发现社会转型时期有以下特征:第一,转型是在相当急迫的时间约束下,处理某些至关重要的问题。第二,转型过程和结果都具有极大的不确定性。第三,转型期间,迅速扩大的政治参与者和他们的政治沟通需求,改变了先前的威权主义结构。第四,转型是以精英为中心的,大众动员只是短暂的。第五,转型包括商讨和谈判[2]。

纵观上述三位学者的观点,不难发现,转型社会的特征有三个:第一,多元性。转型社会是一个多元的社会,转型的过程和结果都充满了多样性和不确定性。Riggs与金耀基所认为的“异质性”、“重叠性”和Welsh描述的转型时期过程和结果的不确定性,可以归入这个特征。第二,国家能力受限。社会转型必然使原来的国家结构、制度受到破坏,国家治理能力受限。这就导致了Riggs和金耀基所说的转型社会的“形式主义”以及Welsh所认为的威权主义结构的改变。第三,参与性。转型社会中由于国家能力受到限制,公民政治参与活跃,民主价值得以张扬,即Welsh所认为的政治参与的扩大、大众动员的展开,以及商讨和谈判活动的进行。

2.传统安全、非传统安全与公共安全

传统安全主要指国家安全,即以政治安全和军事安全为核心内容的安全问题,如国家统治的合法性、统治秩序的稳定性、国家领土的完整性、核心价值的不受侵犯性等等。Mohammed Ayoob认为,安全/不安全与内外部的弱点相关,这种弱点即威胁、摧毁或削弱国家结构(包括领土、制度和统治政权)的潜在可能[3]。Walter Lippman认为一个国家在这种程度上是安全的,即,当它想避免战争时,它能够避免,而不至于去牺牲它的核心价值或使之处于危险之中;并且当这种价值受到挑战时,它能够通过一场胜利的战争来维护它们[4]。他们所讲的就是国家安全。

冷战之后,因政治对抗和军事斗争而产生的国家安全问题逐渐被淡化,非国家安全问题日渐突出,于是国际社会为了应对世界上出现的新的安全挑战,便提出了新的安全概念----非传统安全。非传统安全是相对传统安全而言的,主要指国家安全以外的安全问题。那么,什么是公共安全?人们并没有统一的看法,但学界通常把公共安全划归非传统安全范畴。随着冷战的结束和社会的发展,人们意识到公共安全的重要性绝对不亚于政治安全和军事安全。区别于传统安全的是,公共安全不再主要由国家主导,而更多渗透于公民社会之中,通过公民民主参与方式实现社会的自我治理。公共安全更多出现在公民日常生活中,对个体自由的尊重成了公共安全的重要内涵。如Peter Hough就谈道,如果人们(他们的部长或个人),认为一个问题在某些方面威胁到他们的生活,并且对此作出政治回应,那么这个问题便被认为是安全问题[5]。Ken Booth认为,解放是人们(作为个体或组织)从阻止他们进行自由选择的肉体或人为强制中获得自由。安全和解放是一个硬币的两面,是解放而不是权力或命令创造出真正的安全。从理论上讲,解放就是安全[6]。

概而言之,公共安全区别于传统安全的核心在于它把人的价值突显出来,着重从人本的方向去思考安全问题。公共安全的实质是关涉公民生命、公民权利、公共财产和公共秩序等问题的安全范畴。公共安全区别于国家安全。国家安全属传统意义上的与政治安全问题(如国防问题、主权问题等等)高度相关的安全范畴,而公共安全则更关*低政治安全问题(如环境污染、能源危机、犯罪问题等等)。公共安全也不同于个人安全,二者虽然都关*公民生命和公民权利,但是关*的侧重点不同;公共安全侧重于关*与公民相关的公共领域的安全问题,而个人安全则纯粹只关*公民私人领域的安全问题。显然,国家安全、公共安全和个人安全,分别对应的是国家、公共领域和私人领域这三个层面,三者是有区别的。

3.转型社会面临的公共安全挑战

转型社会的特点,虽然有利于壮大公民社会,但却给公共安全带来诸多挑战。首先,转型社会的多元性特征虽然客观上有利于社会的民主转型,但它内含的多样性、不确定性却是产生各种矛盾的根源。不同文化、不同价值追求使整个社会都沉陷在浮躁的冲突心态之中。在这种社会心态影响下,社会容忍度降低,多重矛盾并存,各种犯罪问题开始突显。匈牙利在20世纪80年代末社会转型时期,其国内犯罪激增,1988年到1989年人均总犯罪率增加了22%,1989年到1990年增加了54%。波兰在1989年到1990年转型期间,侵害社会主义财产的人均犯罪率翻了一番[7]。其次,转型社会脆弱的国家治理能力,使公共安全的保障无从谈起:Sandra T. Barnes在分析非洲政治转型时谈道,由于转型带来的内战、军事政变等重创了政府当局和国家的功能[8],政府根本无法保障社会的公共安全,如对公共安全存在极大威胁的艾滋病。在20世纪80至90年代第三波民主化浪潮中,非洲是民主转型的主要阵地之一,但是在1989年上半年,撒哈拉沙漠以南的非洲地区,300万至400万人感染了HIV病毒,约50个成年人就有1个受到感染,其中妇女占世界HIV携带者总人数的80%。到1992年,该地区的妇女和儿童HIV携带者分别达到400万和100万人,近60万妇女和60万儿童得了艾滋病[9]。最后,转型社会带来的公民广泛参与政治,包括大规模的大众动员,虽然有利于民主价值的传播,但在国家能力尚未健全的情况下,则可能引发社会动乱,危害公共安全。

二、公民社会在公共安全治理中的价值

公共安全治理的理论基础是治理理论。治理和善治不仅仅是已经完成社会转型的国家思考的问题,也是转型国家所必须面对的问题。公民社会在转型社会中扮演着重要角色,对转型期公共安全治理具有重要价值。

1.治理与公民社会

通常意义上,治理是一个国家与公民通过合作、协商,建立伙伴关系,实现对公共事务管理的互动过程。全球治理委员会把“治理”界定为,各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个协调各种利益冲突和采取协作行动的持续过程[10]。Jon Pierre & B.Guy Peters认为,在国家治理当中,社会至少充当以下两种角色:①社会在治理过程当中扮演国家的补充者,或偶尔的竞争者的角色;②社会也充当政策执行者的角色。社会在国家治理当中充当的角色有利于减少政府行政费用,使政策执行少受干扰,防止社会成员反对政策,还能够使政府作出更好的决策[11]。在国家转型过程中,社会实际上拥有一种“治理能力”(governability)。这里的“社会”是治理范畴内的“社会”,即公民社会。当然,Jon Pierre & B.Guy Peters的观点略显保守,公民社会在治理中的作用显然比他们所描述的要大。

对公民社会,Larry Diamond有一个精辟的论述:“公民社会是开放的、自愿的、自发的、有组织的社会生活领域。它从国家那里获得自治,至少部分是自立的,并由一个法律秩序或一套共同规则限制。”[12]Robert Fine认为公民社会包含:①对国家否定的观念;②人们反对国家的民主观念;③反对威权主义、强迫绝对主义的自由多元主义和宽容的观念;④不受国家限制的私有财产的资产阶级观念;⑤反对种族社会的文明国家观念[13]。公民社会是不同于国家的公共安全治理主体,它在国家治理中拥有独立的治理能力,充当着极其重要的角色。

2.公民社会在公共安全治理中的作用

单从治理理论上讲,应对转型社会公共安全所面临挑战的关键,不在国家,而在公民社会。之所以这样说,是因为国家在公共安全治理中充当的是暴力机器,它维护公共安全的动力主要来自两个方面:其一,只有确保社会秩序稳定,公民生命不受威胁,公共财产不遭掠夺,它的统治秩序才不会被破坏;其二,只有维护社会公共安全,它才能获得公民的认可,才具有统治的合法性。显然,国家只能从自身利益出发来维护公共安全,即便真想维护公共安全,也很难察觉与之相距甚远的公共安全威胁。而公民社会则不同,公共安全与公民的日常生活密切相关,关系其切身利益,因此,它对公共安全的维护会不遗余力。

另外,公民社会对公共安全治理的价值还体现在以下两个方面:

第一,防止国家对人的安全(human security)的侵害。人的安全是公共安全的重要内容,是与国家安全中心论(state-centric security)相对的概念。人的安全观认为,劣质的国家治理(poor governance)或国家能力的缺乏(poor state capacity),会使人处于不安全之中[14]。由于国家在转型时期治理能力较弱,而公民社会的治理能力则不断增强,为了与公民社会争夺各种资源,国家可能在自身利益最大化动机的驱使下损害公共安全。譬如厦门的“PX项目”事件[*]厦门PX项目是个化工项目,位于厦门市海沧区。由于有环境污染的危险,该项目遭到厦门市民反对。2007年3月,105名全国政协委员建议该项目迁址,6月1日,数千名厦门市民以“散步”形式上街游行,表达反对在厦门建设PX化工项目的意愿。2007年12月16日,福建省政府决定迁建PX项目。,政府在政绩等自身利益的驱使下,就忽视了“PX项目”潜在的公共安全威胁。Larry Diamond从短信、网络技术的角度分析了厦门 “PX项目”事件,认为技术在草根组织迅速成长的过程中扮演着关键性的角色,它帮助厦门的公民组织最终迫使政府改变了自己的决策[15]。显然,公民社会在防止国家对人的安全威胁方面具有特殊价值。

第二,维护公民社会自身安全。转型时期,国家的治理能力相对较弱,无力承担较传统社会成倍增加的公共安全责任,此时公民社会就成了维护公共安全的主力军。转型社会面临的公共安全挑战是复杂多样的,包括犯罪、环境污染、生产安全、卫生安全等等。公民社会在应对此类挑战时,有着得天独厚的优势。首先,它距公共安全的威胁最近,对威胁十分敏感,并且反应迅速。如韩国在上世纪80年代社会转型时期,公民社会组织通过反对环境污染,保护环境,使政府变“绿”。1988年韩国国民大会(National Assembly)表决在朝鲜半岛建立核电站的第11、12号决议时,遭到了环境运动组织的极力反对;虽然最终法案还是通过了,但这却成为韩国反核运动历史的转折点[16]。其次,它能够应对各类威胁的长期挑战。艾滋病对人类公共卫生安全是一个长期的威胁,在非洲社会转型时期,不论是来自欧美发达国家的国际非政府组织,还是当地的非政府组织,都对艾滋病的防治作出了巨大的贡献。最后,它是危害产生之后维护社会稳定,重建公共安全秩序的主力军。如各种自然地质灾害造成的公共安全问题。转型社会的国家能力本来就弱,一旦遇到自然灾害,整个社会通常都处在混乱之中,公民社会往往成为维护社会稳定,重建公共安全秩序的主力军。

三、我国公共安全治理的经验、不足与改进

当前,我国正处在社会转型时期,各种矛盾交织呈现,沿海和内陆地区不断增长的收入差距,出现的暴发户群体等问题混合在一起[17]。虽然面临这么多困难,但随着改革开放的不断深入,我国公民社会不断壮大,在公共安全治理当中发挥着重要作用,积累了自己特有的经验。

我国公民社会在公共安全治理中积累的经验主要有:①把社区(community)作为公共安全治理的主要依靠力量。社区是公民社会的基本组织单位,在我国公共安全治理中具有基础性的作用,主要体现在日常生活中对公共安全问题的预防与治理,如预防各类犯罪等。应对各种重大危机也有赖社区的参与。②利用网络、手机等现代技术和媒体组织影响政府,从而达到实现公共安全治理的目的。当前我国公民社会还比较弱小,国家与公民社会之间沟通渠道还不通畅,网络、手机、媒体等各种间接的、非正式的沟通方式,在某些时候会起到意想不到的效果。如厦门的“PX项目”事件,三鹿奶粉事件,“开胸验肺”事件等就是典型的例子。③利用各类非营利组织实施公共安全治理。我国非营利组织目前虽然正处于起步阶段,但却在公共安全治理中扮演重要角色,如目前各地存在的“反扒联盟”志愿者组织、各类法律顾问团、环境保护组织、维护公共交通安全组织等等。

我国公民社会正处于起步阶段,它在公共安全治理中还存在不足,主要表现为:①公民社会组织缺乏管理经验,影响公共安全治理效果。公民社会要在公共安全治理中发挥作用,首先必须保证自身组织良好。但从目前情况看,我国公民社会组织要么志愿精神不足,要么缺乏必要的激励机制和绩效管理经验,耗尽了组织成员的志愿精神,严重影响公共安全治理的效果。②存在极端倾向。极端倾向是我国公民社会面临的另一个困境。公民社会在参与公共安全治理的过程中,常常因为动员过度,而使其成员缺乏宽容、容忍精神,造成他们的极端倾向。③缺乏独立性。我国公民社会还过于依赖政府和利益集团,缺乏独立性。Alfred L.Chan和Paul Nesbitt-Larking把中国公民社会界定为“批判性的公民身份”(critical citizenship)也是基于它过分依赖于国家等权威而得出的结论[18]。虽然这个结论是上世纪90年代得出的,但目前看来情况没有太大变化。④对外交流不够。目前我国公民社会与国外交流做得较好的是公共卫生这一块,如红十字会等组织已经与国外公民社会组织建立了常规交流机制。但其他非政府组织与国外的交流还相当薄弱,这使我国公民社会组织不能很好地利用国外同行的经验、信息和资金来完善自身。

从上面对不足的分析中,可以看出,我国公民社会要在未来公共安全治理中发挥更大作用,就必须在以下几个方面加以努力。

首先,加强公民社会建设,建立健全民主参与机制。从某种程度上讲,我国目前在公共安全治理中面临的许多困难,是由于缺乏足够强大的公民社会造成的。公共安全治理说到底就是一种民主治理,就是依靠公民的广泛参与,构建一个公共安全预防和治理体系。在民主治理当中,公民社会往往扮演公共权力分享者的角色。公民社会形成后分享了国家部分管理公共事务的权力,这一方面有利于监督国家权力,另一方面也有利于解决国家权力无法到达地方的治理问题。当前我国弱小的公民社会因无法对政府进行有效监督,往往导致政府不屑与之对话,从而使各种矛盾长期积累,无法疏导,威胁公共安全。同时,弱小的公民社会在国家权力无法到达的地方,因其力量的薄弱,在维护公共安全方面发挥的作用也极其有限。因此,建立健全民主参与机制,加强公民社会建设,是未来我国公共安全治理的关键所在。

其次,完善公民社会组织内部管理,培养独立性,克服极端倾向。公民社会组织要在公共安全治理中长期发挥积极作用,必须实行战略管理。目前我国大多数公民社会组织缺乏战略管理意识,要么没有长远的战略目标,要么目标过于简单,这导致它们缺乏独立性,过分依赖政府或其他组织。缺乏独立性又使它们容易产生消极心理和极端倾向,最终不但没有维护好公共安全,反而容易为他人利用,威胁公共安全。完善公民社会组织内部管理首先必须确立明确的战略目标,把组织的近期目标与长期目标结合起来,在*重日常管理、常规管理的同时,加强发展管理和风险管理。当然,战略管理要建立在组织领导的基础上,没有优秀的领导,也制订不出长远的战略。因此,组织内部的人力资源管理也是组织发展的一个关键因素。除了以上两点外,还必须进行绩效管理。

再者,建立公民社会组织合作网络,构建公共安全治理防治体系。公民社会组织的合作网络是实现良好公共安全治理的关键因素之一。国外转型社会,如韩国、赞比亚、巴西等国家都建立了比较成熟的非政府组织合作网络,包括本国内部合作网络和对外合作网络。目前我国公民社会组织在公共安全治理中往往比较分散,通常只与政府合作,缺乏统一的合作网络,没有形成公共安全治理的合力。在我国建立公民社会组织合作网络的一个现实设想是,可以按照各类组织的性质,先建立相同性质组织之间的联系,再通过各类交叉组织,构建起整个公民社会的组织合作网络。合作网络应当遵循固定与非固定相结合的原则,即某些合作网络是固定的,可以长期存在;某些合作网络则可以是临时的,不确定的。公民社会组织合作网络建立起来之后,再与国家权威结合,便形成了整个社会的公共安全治理体系。

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