关于政府环境绩效管理的思考

曹国志 王金南 曹 东 曹 颖

(中国环境规划院，北京 100012)

关于政府环境绩效管理的思考

曹国志 王金南 曹 东 曹 颖

(中国环境规划院，北京 100012)

我国目前环境保护形势严峻，实现“历史性转变”不可能一蹴而就，需要不断探索新的理论、方法和实践。环境绩效管理作为一种新的管理模式，具有先进性，在政府环境管理领域的应用值得研究。本文首先阐述了政府环境绩效管理的相关概念，围绕绩效计划、实施、评估、改进四个基本环节提出了政府环境绩效管理的基本模式。在分析我国政府环境绩效管理的现状和存在的问题的基础上，对促进我国政府环境绩效管理的开展提出了四点建议:①加强基础理论研究;②增强党政领导对环境绩效管理的认识;③加强政策引导，建立并逐步完善相关法律法规;④借鉴国外经验，积极探索实践。

绩效管理;政府环境绩效管理;基本

政府绩效管理是当代公共行政改革和发展的热点之一，一些地方政府在实践上也进行了很好的尝试。2008年，国务院《深化行政管理体制改革的意见》以及温家宝总理在届全国人民代表大会第一次会议上所做的国务院政府工作报告中均指出“推行政府绩效管理制度”，表明中央政府对该项工作的重视。特别是在环境保护领域，我国所面临形势严峻，作为政府绩效管理的重要组成部分和支撑体系，环境绩效管理应该得到相应的强调和突出。

目前，我国整体上还处于工业化中期阶段［1］，这一时期经济发展与资源环境保护之间的矛盾仍然十分突出。在一些地方政府，长期以来不健全的政绩考核和管理体系导致的错误的“政绩观”仍然根深蒂固，资源环境在很大程度上还扮演着经济发展的牺牲品的角色。新形势下，推进环境保护的历史性转变、探索由中国特色的环保新道路具有长期性，并非一朝一夕能够完成，在这个过程中，需要不断探索新的环境保护理念和管理工具。环境绩效管理作为一种新的管理模式，具有其先进性，建立和健全环境绩效管理体系不仅能为全面客观地衡量政府环境保护工作的实际效率、效果和经济性提供平台，更能为促进环境管理水平的持续提升提供保障和动力。

1 政府环境绩效管理的概念及其基本模式

1.1 政府环境绩效管理的概念

绩效(performance)一个具有多维内涵的概念，西方学者关于绩效范畴的“新正统学说”强调“3Es”即经济性、效率和效果，随着始于20世纪70－80年代的新公共管理运动的开展，质量、公平、责任等要素也被纳入到绩效的概念当中［2］。绩效的概念强调结果和结果的可测量性［3－4］，但并不意味着忽视过程，尤其是对绩效管理而言，绩效的持续改进离不开对过程的控制。

关于政府环境绩效管理的概念，可以从以下几个方面进行理解:①政府环境绩效管理是绩效管理理念在政府环境管理当中的应用，是一种新的管理模式，强调将绩效管理的理念渗透到政府环境管理职能当中，贯穿于战略规划、计划、绩效目标设定，到具体实施、绩效评估、绩效激励、绩效改进等的整个管理循环过程，综合运用法律、经济以及行政等手段促进政府环境绩效的持续改进;②政府环境绩效管理又是一个系统工程，是由战略管理、项目管理、个人绩效管理等管理模块组成的有机系统;③需要指出的是，环境绩效评估是环境绩效管理的一个重要组成部分，就其本质而言，绩效评估更多的是一种控制和引导工具，而绩效管理则是一种在内容和结构上都更为复杂和系统的管理模式［2］。

1.2 政府环境绩效管理的基本模式

政府环境绩效管理的基本模式可以看成是由环境绩效计划、实施、评估、改进组成的开放的循环过程［5－7］(见图1)，整个的政府环境绩效管理是由若干类似的循环构成，理想的情况下，每经过一次循环，绩效和绩效管理的水平会得到相应的提升。根据政府环境绩效管理的层级和时间跨度的不同，管理循环的幅度也有所不同，不同的管理循环相互衔接、融合共同支撑整个政府环境绩效管理体系的运转。

图1 政府环境绩效管理的基本模式

(1)绩效计划与目标。“绩效计划”是一个绩效管理循环的起点和基础环节。这里所指的“计划”既包含了战略、规划、计划等不同层次的体系，也包含了其中所涉及的政策、目标、标准等相关的要素，它们的制定对于环境绩效管理具有全局性的意义。环境绩效管理的顺利实施需要将绩效与绩效管理的理念提升到战略的高度，并分解融入到国家、部门以及地方政府的环境规划、计划中，形成具有层次性的绩效目标和相应的绩效衡量标准。任何战略的实施，规划、计划的执行以及绩效目标的实现都是以政策的制定和实施为基础的，一方面，政策是绩效目标实现的保障，另一方面，政策本身的实施效果也是环境绩效的一种体现。

(2)实施与监测。“实施”是一个绩效管理循环的关键环节，环境政策的落实以及将产生怎样的效果均在这一个阶段产生。为实现“控制”的职能，在环境政策的实施过程中需要对支撑绩效目标的环境绩效指标进行监测，如同绩效目标之于环境保护目标，环境绩效指标来源于常规的环境以及社会经济统计之中，但又不限于这些统计指标，根据环境战略的需要和绩效控制的目的，通常会监测和统计新的指标。这一环节所形成的监测数据(除了包括所产生的环境效果外，还包括环境管理的经济性、效率以及公平性等)将成为环境绩效评估实施的基础。

(3)绩效评估。“绩效评估”是一个绩效管理循环的核心环节，作为一种控制和引导手段，具有承上启下的作用，在反映前期工作绩效的同时，也为绩效的改进措施的实施提供了依据。这里的“评估”是一个广义的概念，包括了考核、审计等相关的概念。评估指标体系的构建是绩效评估的核心，评估指标体系设计的好坏将直接影响到评估的质量。根据“计划”环节设定的绩效目标，参照相关统计的数据构建评估指标体系，评估指标体系的构建要满足全面性、公平性、数据可得性、绩效导向性等原则，评估指标体系不是固定不变的，根据环境形势以及政策重点的变化，评估指标体系应该及时作出调整。另外，随着技术的进步以及工具的不断完善，评估方法呈现出多样性，基于数据的定量方法逐渐得到强调。

(4)绩效改进。如前文所述，环境绩效管理强调环境绩效的持续改进，一个管理循环执行完后，环境绩效水平能否实现提升取决于绩效改进措施的选择和实施强度。通常，绩效改进措施包括三个主要方面:①奖励与惩罚，对未达到绩效目标的政府责任部门和责任人实施问责，对表现优异的给予奖励，奖励和惩罚可以采用经济、行政等多种手段;②目标调整，根据评估结果和实施经验，绩效目标通常会做出动态的调整，包括长短期目标值的上调或下调以及增减目标项等;③过程改进，过程的改进既包括环境绩效管理过程的改进，也包括有环境绩效管理实施给整个环境管理乃至政府绩效管理带来的过程改进。

2 我国政府环境绩效管理的现状以及面临的问题

2.1 基础理论研究刚刚起步，基础薄弱

我国目前的政府环境绩效管理的研究尚处于萌芽阶段，实践比较少，理论与实践之间的指导促进机制尚未形成，已有的讨论主要集中于环境绩效评估。林群慧［8］、曹颖［9］等较早的对我国政府环境绩效评估实施的必要性和意义，特别是对评估指标体系进行了理论探讨，蒋雯等认为政府环境绩效存在滞后，主张将政府环境绩效分为显性和隐性两类［3］，曹东等通过对国外比较知名的三个环境绩效评估体系(EPR、EPI和EPA)的实践进行分析，对我国开展环境绩效评估提出了建议［10］，王金南等着重于将环境绩效评估应用于考量地方环保实绩，提出将环境绩效评估纳入地方政绩考核体系［11］。与此同时，环境绩效审计领域也出现了相关的研究。总体上讲，我国对环境绩效评估的研究还侧重于对环境绩效评估概念的认识以及国外相关理论和实践经验的引进，在基础理论研究方面诸如环境绩效管理的作用机理以及如何根据我国国情将其融入现有的环境管理体系当中等都亟需加强。

2.2 实践中对环境绩效管理的认识存在误区

我国政府绩效评估、政府绩效管理的实践尚处于探索阶段，虽然取得了一定的成果，但形成的基础并不牢固，在一些地方，长期以来的“官本位”思想，使得“绩效”、“评估”等字眼变得十分敏感，绩效管理往往直接被等同于绩效评估，特别是在环境领域，这一问题表现得更为突出。一些地方政府仍然一切以经济建设为中心，环境保护往往被放在“GDP”、“政绩”的对立面，对环境绩效的态度则是“遮遮掩掩”，环境绩效评估通常被认为是一种只能产生负面影响的“曝光”工具，很难得到地方政府的认同和支持。在缺少环境绩效自评的内在动力的情况下，外部压力所产生的评估或由评估所带来的“改进”措施往往被看作是一种负担，使得一些相关的工作“流于形式”，一方面本来就有限的环保资源被用于“形象工程”、“面子工程”，另一方面对待绩效评估却舍本逐末，过分看重评估的结果，却忽视了绩效评估与绩效管理的根本目的。另外，限于对环境绩效的认知有限，以及数据和方法的限制，第三方的环境绩效评估目前还很少，所发挥的作用相当有限。

2.3 缺乏法律依据和政策指导

西方国家的实践经验表明，政府绩效管理的顺利实施和作用的充分发挥离不开法律法规的保障和政策的指导，例如，美国制订了《政府绩效与结果法案》，日本制订了《关于行政机关进行政策评价的法律》，澳大利亚制定了《公共服务法》，加拿大政府颁布了《绩效评价政策》等一系列绩效评价指南和标准。现阶段，我国政府绩效评估总体上仍处于自发状态，缺少法律法规的制度保障，政府绩效管理带有一定的盲目性和随意性［12－13］，在这个背景下，处于萌芽状态的政府环境绩效管理在一定程度上还没有得到足够的重视，零敲碎打的状态很难起到实质性的作用。2006年，监察部、原国家环保总局印发了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定的通知》，为环境突发事件的问责提供了依据，然而，这对于建立环境绩效改进的长效机制来讲还远远不够。尽管理论界探讨政府绩效评估的指标体系时，环境保护因素已经占到相当的比重，部分研究者甚至提出了成套的环境绩效评估指标体系，然而，对于系统的理论研究和创新性的实践仍然缺乏科学、统一的指导，特别是来自中央政府的政策指导。

2.4 环境绩效评估逐步兴起，环境绩效管理体系尚未形成

近几年，环境绩效评估被越来越多的国人所认知，特别是在国家层面，OECD 2007年发布的环境绩效评估:中国(OECD系列评估报告之一)，美国耶鲁大学与哥伦比亚大学联合开发的环境绩效指数(截止目前，已发布了三期: 2006，2008以及2010年)以及亚洲开发银行在大湄公河次区域(涉及中国的云南和广西两个省份)实施的环境绩效评估等在我国引起了广泛的反响［10］，国内也开始出现了类似的环境绩效评估体系。然而，在实践中，一方面，绩效评估被简单地等同于绩效管理，忽视了绩效管理中对于绩效评估具有基础和保障作用的其他环节;另一方面，人们过分关注于评估结果，而忽略其过程和目的，导致评估发挥的作用相当有限。例如，城市环境综合整治定量考核作为国内目前开展时间比较长、比较成熟的一套官方考核体系，自从1989年开始实施以来，对我国的城市环境保护工作发挥了重要的作用，尽管“城考”已被作为推行环保目标考核制度的重要组成部分［14］，但在执行过程当中，由于评估体系本身存在一定的局限性，特别是跟进的奖惩措施有限，考评结果对地方政府及党政官员的激励作用也受到很大的制约，很难形成长效的约束和激励机制。

3 促进我国政府环境绩效管理的建议

3.1 加强基础理论研究

环境绩效管理涉及的理论体系众多，较强的实践性也增加了环境绩效管理理论研究的复杂性。目前，笔者认为有两方面的基础理论需要加强研究，一是政府环境绩效管理的作用机理，即政府环境绩效管理的各个环节如何发挥作用，并构成一个完整的体系，有效地循环运转;二是如何将政府环境绩效管理的各个要素、环节融入到现有的政府绩效管理体系和环境管理体系当中。这其中包括长短期绩效目标和标准的制定、绩效指标的统计、绩效评估指标体系的构建与数据分析方法以及激励与约束机制等。另外，结合我国目前的经社会发展状况以及环境保护形势的本土化的政府环境绩效评估和管理理论也是亟待加强研究的领域。

3.2 增强党政领导对环境绩效管理的认识

党政领导特别是一把手的环保意识和重视程度能够在很大程度上决定一个政府环境保护的力度和积极性。同样，党政领导对环境绩效管理的认知与认同度也是环境绩效管理能否有效实施的关键性因素。因此，现阶段，一方面，要通过各种渠道和形式加强环保宣传工作，通过组织培训和学习班深化对“三个转变”的认识和理解，努力从根本上改变地方政府特别是党政领导重经济发展轻环境保护的思想观念;另一方面，要通过试点实践，由点到面逐渐扩大和增强各级政府对环境绩效评估和管理的认识，促进不同地区，不同部门之间的相互交流，分享先进经验。

3.3 加强政策引导，逐步建立并完善相关法律法规

一种新的管理模式的推行，不会是一帆风顺，尤其是环境绩效管理涉及的利益关系众多而复杂，实施过程中遇到阻力在所难免。在推行环境绩效管理的初级阶段，可以采取自上而下的方式，中央制定法律、法规、政策为各级政府提供指导意见。逐步建立并完善法律法规体系，一方面，在制定政府绩效管理相应的法律法规时，应涵盖环境绩效的内容，特殊情况下，可以突出环境绩效的分量;另一方面，可以为环境绩效管理制定专门的法规、标准、指南等，为环境绩效管理的实施奠定制度基础。要将环境绩效管理与现有的“问责”制度、目标管理和绩效考核体系结合起来，使得不仅处理“违法违纪行为”、“突发性环境事件”等有法可依，而且对日常的环境表现也有长效的约束和激励机制。

3.4 借鉴国外经验，积极探索实践

目前，在政府绩效管理以及环境绩效评估等领域，国际上有许多先进经验可以借鉴。为充分发挥“后发优势”，在学习借鉴国际经验的同时，应该充分考虑我国社会经济发展的实际情况和环境保护的具体特点。政府环境绩效管理的实施可采取先试点后推广的方式，边总结边改进，借鉴国际上比较成熟的评估体系和方法，例如“环境绩效指数”等，可以率先开展省、市级的环境绩效评估。在实施过程中，应该积极鼓励公众参与，把切实改善环境质量和提高公众的满意度作为工作的出发点和最终目标。现阶段，建议将开展环境绩效评估作为着力点，采取多种方式，坚持内部评估与外部评估相结合，逐步建立起开放透明的环境绩效评估体系。另外，应该正确看待并积极引入第三方评估，将其结果作为政府环境绩效管理的重要参考，充分发挥第三方评估客观、公正等先天性的优势。

(编辑:于杰)

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AbstractChina is now facing a serious situation of environmental protection;“Historical Transitions”can not be reached in one step，and it is necessary to explore new theories，methods and practices.As a new management mode，environmental performance management is advanced to a certain extent，and its application in the field of government environmentel management deserves to be discussed.Based on argument of the related conceptions of government environmental performance management，we proposed the basic mode of government environmental performance management which included four elements of performance plan，implementation，assessment and improvement.After analyzing of the status and problems of China’s environmental performance management in government，four suggestions for improvement were proposed:①strengthen research on basic theories，②enhance the awareness of government leaders on environmental performance management，③enforce the policy guide，and establish and complete the regulation system，and④take foreign experiences for reference，and practise actively.

Key wordsperformance management;government environmental performance management;basic mode;problems;suggestions

Study on Government Environmental Performance Management

CAO Guo-zhiWANG Jin-nanCAO DongCAO Ying
(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012，China)

X22

A

1002－2104(2010)05专－0215－04

2010-06-20

曹国志，硕士，助理研究员，主要研究方向为环境经济与环境管理。