中国电力行业低碳政策及其社会经济影响分析*

王诗乐陈敏鹏王 克邹 骥

(1.中国人民大学环境学院，北京 100872;2.中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所，北京 100081)

中国电力行业低碳政策及其社会经济影响分析*

王诗乐1陈敏鹏2王 克1邹 骥1

(1.中国人民大学环境学院，北京 100872;2.中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所，北京 100081)

电力行业是中国最主要的高污染、高能耗、高排放产业之一，电力行业的低碳政策对中国的节能减排、应对气候变化和经济社会发展至关重要。本文综述了中国电力行业的5类(命令控制、政府直接提供、公共部门与私人部门合作、利用市场以及创造市场)低碳政策，分析了其实施效果、减碳效果和经济社会影响。研究表明，随着电力行业低碳政策发展，电力行业的碳排放强度不断下降。但由于缺乏实施细则和配套标准，低碳政策执行力较低。另外，中国电力行业的低碳政策对缓解电力贫困、改善人类健康、创造就业产生了有利影响，但是对低收入人群及部分能源行业从业人员产生了不利影响。

电力行业;低碳政策;减碳效果;经济社会影响;分配效应

2003年英国能源白皮书首次提出“低碳经济”(Low Carbon Economy)概念，这种新型经济模式试图通过技术和制度创新降低能源和资源消耗，在不影响经济发展的前提下最大限度地减少温室气体排放，实现经济和社会可持续发展［1］。目前世界主要经济体都在积极探寻低碳经济之路。

中国作为全球温室气体排放的主要发展中国家，不仅面临着国际社会巨大的减排压力，同时也承担着经济发展、减轻贫困等多重任务。因此，低碳经济为中国实现可持续发展提供了新的发展路径。近年来，尤其进入“十一五”以来，中国政府实施了一系列的政策，以推动中国向低碳经济发展模式转型。2009年11月中国政府又宣布2020年中国单位GDP碳排放在2005年基础上降低40%－45%的碳强度减排目标，这一目标将进一步加快中国发展低碳经济的步伐。作为中国高耗能、高污染、高排放的重点行业之一，2005年电力行业的能源消费占一次能源消费总量的36%［2］。因此，研究电力行业相关低碳政策，分析其实施效果及其对减碳、经济、社会三方面的影响可以为中国相关政策制定提供有效的决策支持。

1 电力行业低碳政策及其实施效果

1.1 中国电力行业概况

改革开放以来，中国电力行业的迅速发展有效改善了供电紧张状况，有力支持了国民经济的快速发展。1990－ 2008年，中国发电总量增加了近6倍，目前中国发电量居世界第二，仅次于美国，占世界总发电量的19%［3］。但另一方面，2007年中国人均用电量仅为2 465kWh时，低于世界平均水平，仅为美国的1/6和日本的1/4;人均生活用电量273kWh时，仅为美国的1/20和日本的1/10［4］。此外，中国电力行业长期依赖煤炭，发电效率远低于世界先进水平，供电煤耗比国际先进水平高出近64g［5］。作为中国高耗能、高污染、高排放的重点行业之一，电力行业面临着巨大的节能减排压力。

1.2 中国电力行业低碳政策分类

根据GEO提出的环境政策工具分类框架［6］，中国电力行业现有低碳政策仍以命令控制型为主，但伴随着电力体制改革市场机制也正在逐渐发挥效用(见表1)。

1.3 命令控制型

电力行业命令控制型低碳政策主要包括与能源相关的各项法律、规范性文件、能效标准等。2002年开始，中国出台了一系列的法律，例如《可再生能源法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律，为促进电力行业节能、能效提高和可再生能源发展提供了制度保证。《可再生能源法》中提出了可再生能源电量全额上网、以及上网电价保护制度［12］。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以及各类能源发展规划为电力行业能源结构及能效指标提出了目标、方向和实施手段:即积极开发水电，优化发展火电，推进核电建设，大力发展可再生能源;到2010年火电供电标准煤耗从2005年的370g/kWh下降到355g/kWh(发达国家为335g/kWh)，核电，水电，可再生能源发电占一次能源消费总量比2005年分别增加0.1%、0.6%和0.3%;十大重点节能工程将着重推动重点耗能以及综合能源消费在18万t标准煤以上的电力企业的节能活动［13－14］。2007年开始，中国实施“上大压小”政策，禁止建设低于标准的火电厂同时关停一部分高耗能、高排放、低产量的小火电机组。“十一五”期间全国需关停小燃煤火电机组5 000万kW以上，节约能源5 000万t标准煤以上［15］。

表1 电力行业低碳政策分类及实施效果［7－11］

命令控制型政策采取自上而下的控制方式，简单直接，大大促进了中国电力行业的节能减排和向低碳经济模式转变。通过“上大压小”政策，截至2009年6月底，全国已累计关停小火电机组7 467台，总容量达到5 407万kW，提前一年完成“十一五”期间关停5 000万kW小火电机组目标。“上大压小”政策还优化了火电机组结构，其中30万kW及以上高效、环保燃煤火电机组发电容量比重由2003年初的43.4%提高到2007年的58.9%［11］。

但是，由于部分政策违法成本低且缺乏实施细则，执行力较低。例如，2007年国家环境保护总局、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会(银监会)联合发文，提出实施绿色信贷的具体规定和要求，但是由于缺少具体指导目录和环境风险评级标准，大大降低了绿色信贷的可操作性。目前，各大银行对绿色信贷发放原则有不同的理解，执行各自的信贷审核标准，甚至同一个银行不同地区的标准也不同［16－17］。

1.4 公共部门与私人部门合作

中国从2002年开始实施风电特许权政策，由政府承诺固定电价，中标开发商与省政府签署特许权协议，对风电上网电价实行两阶段电价:并网发电后等效满负荷运行3万小时之内上网电价执行招标确定的固定电价，之后执行当地发电市场平均上网电价。2003－2007年，中国共进行了5次风电特许权招标，期间中国风电新增装机容量增长相当于前20年风电建设的总规模，到2008年底中国风电累计装机容量达1.22×107kW，累计装机总量居世界第4位，提前三年实现《可再生能源中长期发展规划》的目标［18］。风电特许权招标还大大促进了风力发电设备的国产化和本地化，目前，至少有5家世界大型风力发电设备制造商开始在中国实施本土化制造。

1.5 利用市场

在利用市场方面中国主要采取了电力体制改革及对可再生能源、核电实施补贴及税收优惠等措施。

以2002年《电力体制改革方案》为标志，中国电力行业逐渐放开管制、打破垄断、并推进市场化。国有发电资产被改组或重组为5个全国性独立发电公司，电网被改组为国家电网有限责任公司以及中国南方电网有限责任公司。市场结构重组打破了原有国家电力公司的独家垄断地位，政企分离，将电力产业的自然垄断业务与竞争性业务进行了垂直分割，形成了有利于有效竞争的市场结构框架［19］。在电价改革方面，中国实施煤电联动、丰枯电价、峰谷电价、差别电价、扩大直购电试点等机制促进了电价市场化改革。

目前，中国可再生能源的税收优惠主要集中在小水电及风电产业。其中小水电的优惠税率为6%，低于17%的增值税率;2001年起对利用风电生产的电力实行增值税按应纳税额减半增收，降低风力发电零部件的进口关税，2008年起国家又对大功率风电机组进行进口税调整，实行先征后退，用于企业新产品研发和自主创新能力建设;而在核电企业方面，则采取销售环节增值税先征后返等政策［13］。

补贴主要包括2006年开始利用可再生能源电价、独立电力系统电价、结网工程电费、电价附加配额交易等项目，对可再生能源给予不同程度的补贴，如风力发电为0.24元/度，生物质发电为0.27元/度，光伏发电为2.40元/度［20］。

基于市场的政策执行成本低，持续性较好，在效率、公平方面也优于命令控制型政策。但是，这类政策依赖良好的信息传导及市场机制。虽然目前电力行业初步形成了多元化市场竞争格局，但是，集体和私人企业规模较小、发电效率较低，市场化程度有待进一步深化［8］。

可再生能源法及相关价格配套措施的实施也促进了可再生能源的大幅增长，装机规模也迅速增加。2005年底至2007年底，全国可再生能源发电装机增加了3631万千瓦，增长了30.6%，其中，水电、风电、生物质能发电装机分别增长了26.3%、444%、429%［8］。但是，缺乏实施细则影响了可再生能源电价补贴政策的实施效果:由于配额交易方案滞后，在电价附加存在资金缺口的省份，电网企业无法及时、足额支付本省补贴，导致补贴落实不到位，同时可再生能源发电项目接入工程的补贴标准偏低，电网投资回收期较长，影响电网企业投资建设积极性。

2 电力行业低碳政策的影响

2.1 减碳效果

在相关低碳政策的指导下，中国电力能效水平逐步提高。1990年开始，供电煤耗、线损率指标、厂用电率等电力行业能效技术指标呈逐年下降趋势，其中供电煤耗从1991年424g/kWh下降到2007年的357g/kWh，而发电厂用电率从2000年的6.3%下降到2006年的6.0%，线损率在17年间(1991－2007年)下降了1.3%［5，21］。2001－2007年，电力行业CO2排放系数也逐渐降低，由2001年的187.47g－C/kWh下降到2007年180.65g－C/kWh，但同期火电装机容量占总装机容量比例却上升了3%［21］。由于供电煤耗下降、能效提高，中国电力生产碳排放系数持续下降，但是能源构成则成为阻碍电力CO2排放系数下降的主要因素，并在一定程度上抵消了能效提高的减碳效果。2005及2006年还由于火电比例大幅上升，水电所占比重有所下降，导致CO2排放系数反弹(见图1)。

图1 电力行业CO2排放系数变化趋势［5，21－22］

2.2 经济影响

电力与经济运行具有高度的同步性，中国1952年至2006年全社会用电量与GDP相关系数高达0.993，第二、三产业用电量与其增加值的相关系数分别高达0.994和0.995［23］;从长期均衡来看，用电量每增加1%，GDP增加1.15%［23］。因此，执行低碳政策并保证电力供应对国民经济发展至关重要，而中国在执行低碳政策期间，电力供应基本满足国民经济发展需求，发电量稳步上升。

何永秀的研究表明，2008年电价调整对高耗电部门影响大于耗电较少的部门，即对自来水生产和供应、金属冶炼、矿物制品、金属制品、燃气生产和供应、化学等部门影响较大，电价调整最多可导致居民消费价格0.2%和最终产品使用价格0.3%的上升，但对物价总水平影响不大［23］。

2.3 社会影响

目前，中国电力各项低碳政策的社会影响主要表现在4方面，即缓解电力贫困、改善居民健康状况、提高就业以及对分配效应的影响。

长期以来，中国电力供不应求，虽然改革开放后有所减轻，但到2005年底全国仍有约1 150万人没有电力供应，而农村供电则远落后于城市。实施电力体制改革后，农村的可再生能源发电发展迅速，太阳能和生物质能发电等为无电人口问题提供了有效解决途径，例如2009年内蒙古可再生能源分布式供电方案共解决36 417户牧民用电问题［24］。

许多CO2减排和节能措施会带来减少空气污染的附加效应，从而有效改善当地环境质量及居民健康。中国火电为主的电力结构带来了严重污染，影响17.8万人的健康，由此导致的经济损失高达480亿人民币(相当于GDP的7%)［25］。各项节能措施及“上大压小”政策大大减少了污染物排放，改善了环境质量，减少了空气污染导致的疾病。

电力行业的低碳政策对就业的影响比较复杂。一方面，可再生能源行业(风电、太阳能，生物质能等)在中国创造了大约100万个工作岗位［26］。另一方面，各种关停措施也带来了失业问题。中国电力行业在“十一五”期间关停7 000台小机组，牵涉到关停的工作人员将近40万［27］。虽然中央财政专门对一些边远困难的省份，在企业调整结构、安置职工、下岗培训等方面给予20亿元资金安排，但大多数因小火电关停而失业的员工只享受到了《劳动合同法》规定的补贴。

电力是生活必需品，其价格上涨必然对不同人群产生影响。由于电力需求弹性小于供给弹性，低碳政策导致的电价上涨最终落在终端消费者身上［28］。由于低收入人群比高收入人群将更多比例的家用支出花在能源产品上，各种政策导致的电价上涨，例如能源消费增税，都主要落在低收入人群身上［29］。

3 结论

3.1 总体减碳效果显著，但发电能源结构需进一步优化

电力行业低碳政策目标基本实现，电力行业碳排放强度总体呈下降趋势。但是，相关低碳政策的基本前提是保证电力支持经济发展，电力能源结构调整力度不够，火电为主的能源结构依然是电力行业低碳发展的主要障碍。受资源禀赋以及经济发展的双重压力，在近期中国电力行业将仍以火电为主，因此中国电力低碳政策的重点领域是控制火电比重，加大发展可再生能源。

3.2 政策过度依赖行政管理手段

目前，低碳政策仍主要依赖于行政管理手段，利用市场以及创造市场方面的措施还很缺乏，因此，中国的电价改革还有待深化，并出台长效价格机制促进可再生能源发展。

3.3 低碳政策有效解决了电力贫困，提高了人类健康

电力行业低碳政策有效缓解了电力贫困并提高了人类健康。因此在今后低碳政策制定过程中，应进一步加强农村可再生能源利用以及农村电气电网建设，将经济发展、提高人民福利水平以及电力行业低碳政策有机结合。

3.4 低收入人群及能源行业从业人员为易受影响人群

低收入人群以及能源行业从业人员为电力行业各项低碳政策易受影响人群。因此国家在制定各项政策时应注重配套实施对应保障补偿措施，基于行政命令强行关闭的小火电厂要配套出台解决就业方案，给予专门补贴。对于低收入人群，可将新增各项税收收入用于低收入人群转移支付，提高其福利水平，保证社会公平。

(编辑:刘文政)

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AbstractThe low carbon policies in power sector are very important to address climate change and socio-economic development in China.This paper summarizes the main low carbon policies in power sector and categories them into 5 types(command-and-control，direct provision by governments，engaging the public and private sectors，using markets and creating market).It also analyses the policy implementation，effectiveness and their socio-economic impacts.The results show that low carbon policies reduce the carbon intensity of power industry as a whole.However，lack of implementation details weakens the enforcement of these policies.The low carbon policies have less negative impacts on the economy and can effectively alleviate the power poverty，improve human health and create employment.However，the distributional effects of the policies have shown that the low-income groups and energy industry professionals are the most vulnerable groups.

Key wordspower sector;low carbon policy;decarbonization effects;socio-economic impacts;distributional impacts.

Analysis of the Socio-Economic Impacts of Low Carbon Policies in China’s Power Sector

WANG Shi-yue1CHEN Min-peng2WANG Ke2ZOU Ji2
(1.School of Environment＆Natural Resources，Renmin University of China，Beijing 100872，China;
2.Institute of Environment and Sustainable
Development in Agriculture，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China)

X196

A

1002－2104(2010)05专－0014－05

2010-08-17

王诗乐，本科生，主要研究方向为环境政策和气候变化。

*教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“低碳经济若干重大问题研究”(项目编号:09JZD0020)。