许玉明：疾呼农民工市民化(一)

文︱重庆社会科学院 许玉明 杨 玲 图︱本刊资料

农民工市民化就是农民工及其总供养人口户籍城市化并享受与城市居民一致的社会福利与社会保障政策。

专家简介许玉明，女，重庆社会科学院经济发展研究所所长，从事 区域经济、技术经济、城市经济研究。仅2003年至2009年底，有成果320万字，包括有专业著作8本，有专业论文21篇，有专业研究报告53份，在近五年连续被评为重庆社会科学院优秀工作者和重庆市优秀工作者。

农民工市民化就是农民工及其总供养人口户籍城市化并享受与城市居民一致的社会福利与社会保障政策。

户籍制度是政府对辖区人口进行管理的一种必要手段，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度的总称。依附于户籍制度之上还有社会保障、子女入学、劳动就业、住房等方面的管理制度，户籍制度与依附于之上的制度形成了高度的关联性。

变味的户籍

户籍管理的功能本是单纯的，即证明公民身份，并为政府提供准确的人口数据和基本资料。因为大量农村人口希望进城就业而城市根本无法接纳，由此户籍制度逻辑地演化为限制国民自由流动的制度。

1958年的《中华人民共和国户口登记条例》，将人口划分为农业人口和城镇人口，并以法律的形式限制农民进入城市以及城市间的人口相互流动，形成了城乡分离的“二元结构”。赋予了户籍制度特点：一是法律规定严格有加；二是，户籍制度与社会保障体系紧密连接；三是公共资源供给与享用城乡分割；四是固化区域国民收入再分配与户籍人口的关系。

在当前全国各地户籍制度改革，大多数地区实施的系列改革都是朝着有利于城市发展的方向推进。重点都以有利于城市的资金、人才等要素聚集为目标。

在社会福利保障制度改革上，针对流动人口制定了一些不需要财政过多付出的公共服务制度；相关公共服务改革上，也就是在形式上做一些文章，比如，大多省市进行户口迁移审批手续简化；对符合条件申请落户的各类人员，办理户口登记时，严格按照规定的办理户口收费标准收取，不再收取城市增容费等其它费用等制度优惠。

户籍制度改革难以实质性推进，农民进城务工多年不能成为城市居民，让他们长时间远离供养人口，形成巨大规模的留守儿童和空巢老人，其基本原因，是地方利益分割和与户籍制度相关的综合制度体系约束。

别再“重城轻乡”

长期以来，由于“重城轻乡”以及农村人口较多，在社会保障制度建立上都是以城市为主体。最具代表性的就是医疗、养老保险制度以及最低生活保障制度。

城乡对比，农村的制度建立在时间上远远落后于城市，制度建立的强制性力度也比城市小得多。时至今日，农村基本养老保险制度也没有在全国范围内建立起来。

从社会保障资金来源看，政府对城镇的支出远大于农村。社会保障资金一般来源于国家、企业、个人，由于农民属于自我雇用，并与村集体有密切联系，缴费主体自然成为村集体和个人，导致占总人口75%左右的农民的社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的11%，而占总人口25%的城镇居民却占全国社会保障费的87%。

城乡社会保障制度属地化特点明显，户口成为能否享受保障的前置条件。首先，在城乡之间按户口分为城镇社会保障制度和农村社会保障制度。其次，各地区之间保障水平不同，社会保障管理以及运行按行政地域各成体系。

改革开放以后，农民的生活、就业、养老、医疗保障单位由农村集体转变为家庭，承包地则是保障的物质条件。如，劳动和社会保障部部长郑斯林曾说，“当前，农民的社会保障应该说最主要的是农民的土地，这个土地是他们最坚强的社会保障”。

目前，我国农村社会保障整体上还没有一个较成型的制度，农村社会保障缺乏权利与义务对等的正式制度基础。现在的农村社会保障是在非正规制度基础上运行的，带有随机性和盲目性。这些保障仅仅达到社区化，远未达到社会化，因而保障功能差。

从社会“五险”的制度建设看，医疗保险通过新型农村合作医疗制度、城镇职工医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度基本实现城乡人群全覆盖。养老保险制度仅在城镇建立，农村地区尚未形成正式制度。工伤、生育、失业保险制度都已建立，但是由于这几项制度的实施与企业（单位）直接相关，而农民是自我雇用，所以也仅是在城镇建立。

（本文摘编自国家社科基金课题《中国农村转移劳动力及其抚养人口户籍制度改革研究》；连载中，敬请关注。）