我国铀矿勘探开采管理立法评析

谢青霞,花 明

(东华理工大学,抚州 344000)

我国铀矿勘探开采管理立法评析

谢青霞,花 明

(东华理工大学,抚州 344000)

分析了我国铀矿勘探开采管理的现状,指出我国在铀矿勘探开采方面既无法律和行政法规,也无有效的部门规章对之进行明确规范,导致诸如管理部门的缺位、具体政策模糊、冲突以及非法开采冶炼现象严重、伴生铀矿开采缺乏监管等问题,严重影响我国铀矿业的和谐发展,应通过立法明确铀资源管理体制、明确铀矿勘探开采准入制度、加强伴生放射性矿开发利用的控制管理、制定激励机制促进铀矿开采业中的循环经济。

铀矿;勘探开采;管理;立法

世界能源危机的加重,以及大气污染所导致的全球气候变暖问题的恶化,核电因其能大规模供电以及接近零的碳排放而再次成为世界关注的焦点,我国也已经及时地将积极发展核电作为我国的一项重要能源发展目标,根据 2006年国务院批准的《核电中长期发展规划 (2005—2020)》,到 2020年我国核电总装机容量将达到 4 000万千瓦,且根据这两年的发展进度,这一目标将突破,预计至2020年将建成 7 000万千瓦,在建 3 000万千瓦,甚至更高。但如果没有持续稳定的铀资源供应,所有的核电发展计划都将落空。同时,铀还是放射性物质,如管理不善其对环境所可能造成的破坏是难以估算的。

在铀资源的管理法律制度方面,由于我国核工业系统长期以来以军事化管理,管理依据主要体现为政策,现有的与铀矿勘探开采有关的法律、行政法规非常有限,在当前各领域立法渐趋完善的情况下,铀资源管理方面的立法明显落后于我国的法治进程。

本文将在对现有的各项铀矿勘探开采法律法规进行梳理的基础上,对我国铀矿勘探开采管理立法的完善提出粗浅的看法和建议,以期抛砖引玉,引起大家对铀矿管理立法的重视,从而促进我国铀矿业的和谐发展。

一、我国现有铀矿勘探开采管理法律制度

(一)法律

我国《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿法》)对铀矿勘探开采作了原则性规定。其中第十六条规定:开采放射性矿产的,可以由国务院授权的有关主管部门审批,并颁发采矿许可证。第二十六条规定:普查、勘探含有放射性元素的矿产,必须采用省级以上人民政府有关主管部门规定的普查、勘探方法,并有必要的技术装备和安全措施。

(二)行政法规

与铀矿勘探开采有关的行政法规有三个:即国务院 1987年制订发布了《中华人民共和国核材料管制条例》和国务院 1998发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》。

1987年《核材料管制条例》规定国家核安全局负责民用核材料的安全监督,核工业总公司负责管理全国的核材料,国防科工委负责涉及国防的核材料的安全和核准核材料许可证,并规定了核材料管制的具体办法。该条例不调整铀矿石及其初级产品,已移交给军队的核制品的管制也不适用该条例。很明显,该条例有一些规定与现行管理体制不符合。

1998年的《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定勘查放射性矿产资源由国务院地质矿产主管部门审批登记,颁发勘查许可证;而《矿产资源开采登记管理办法》中规定开采放射性矿产资源,由国务院地质矿产主管部门审批登记,颁发采矿许可证。

(三)部门规章

真正直接对铀矿勘探开采有具体规定的文件主要体现在 1987、1988年核工业部发布的四个部门规章 (详见表1)。这些规章一方面由于机构设置的变化,其法律地位和效力都处于不确定状态;另一方面,由于我国经济发展及矿产资源管理形势变化,其内容许多也已经过时。

表1 我国铀矿开采管理法律法规一览表

(四)其它文件

1.2005年8月18日国务院发布《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知 (国发 〔2005〕28号)》,但该通知是以整顿煤炭资源开采秩序为重点,同时对钨、锡、锑、稀土等保护性开采的特定矿种专项整治作了相关部署,而并未涉及铀矿的开采保护。

2.2005年9月30日国土资源部的《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知 (国土资发[2005]200号)》规定放射性矿产的勘查开采均需由国土资源部颁发勘查许可证和采矿许可证。

3.鉴于铀矿勘探开采管制的缺失,我国南方曾一度出现严重非法开采冶炼铀矿现象,国防科工委、公安部、国土资源部和国家环保总局于 2006年联合发布了《关于整治铀矿开采冶炼秩序的通知》。该通知规定由科工委牵头,会同公安部、国土资源部和国家环保总局等部委组成全国铀矿采冶专项整治办公室,统一组织开展铀矿开采冶炼秩序专项整治工作。全国铀矿采冶秩序专项整治办公室设在国防科工委。明确规定铀矿开发应在国家统一管理和监督下,由中国核工业集团公司根据国家需要进行有计划地开发、经营。

4.为适应我国积极发展核电的需要,国土资源部和国防科工委于 2008年发布了《关于加强铀矿地质勘查工作的若干意见》,强调要健全完善铀矿地质勘查工作体系,支持各类地质勘查队伍积极开展铀矿地质勘查工作。特别提到要充分发挥中央、地方和企业等各方面的积极性,有计划地放开铀矿地质勘查市场,逐步形成铀矿地质勘查工作多元化投入机制,允许社会资本投入铀矿勘查、开发领域。

二、当前我国铀矿开采管理立法缺失引发的实际问题

(一)管理部门的缺位

从以上相关立法的分析可见我国目前并无一个全面负责铀资源管理的负责部门。1955年,第一届全国人大常委会议通过成立中华人民共和国第三机械工业部,主管中华人民共和国的核工业发展。1958年,第三机械工业部改为第二机械工业部。1982年,第二机械工业部改名为核工业部。1988年4月,核工业部撤销,其原有职能划入新建的能源部,同时组建了中国核工业总公司,承担核军工、核电、核燃料、核应用技术等领域的科研开发、建设和生产经营,以及对外经济合作和进出口业务。1993年3月,撤销能源部,核工业归属新成立的国防科学技术工业委员会;1998年撤销原国防科学技术工业委员会,组建新的国防科学技术工业委员会,将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能,统归新组建的国防科学技术工业委员会管理。2008年国防科工委撤销,有关核工业管理职能分别归入国土资源部及工业和信息产业部国防科技工业局。

一方面,由于并无有关法律授权某个部门对铀矿进行专项管理,铀矿的勘探与开采许可审批与几十种其他矿种一样由国土资源部进行,这与铀矿的特殊性和重要性是极不相称的,也是与国际通行做法不一致的。

另一方面,军工、矿管、环保、能源等多家单位都有权涉及铀矿资源的管理。从而出现有的事情大家都来管,有的事情大家都不管的现象。

(二)具体政策模糊,甚至相互冲突

由于没有相应的法律法规,我国铀矿业的管理主要是靠政策,再加上国务院机构的改革等各种因素,铀矿业的有关的政策也很模糊,缺乏可操作性,甚至不同政策文件间发生冲突。

例如,2006年国防科工委、公安部、国土资源部和国家环保总局联合发布了《关于整治铀矿开采冶炼秩序的通知》,该通知明确规定铀矿开发应在国家统一管理和监督下,由中国核工业集团公司根据国家需要进行有计划地开发、经营。但国土资源部和国防科工委于 2008年发布了国土资发[2008]45号文件《关于加强铀矿地质勘查工作的若干意见》,该文件强调要充分发挥中央、地方和企业等各方面的积极性,有计划地放开铀矿地质勘查市场,逐步形成铀矿地质勘查工作多元化投入机制,允许社会资本投入铀矿勘查、开发领域。这两个文件前者说要同中国核工业集团公司有计划地开发、经营,后者说要放开,允许社会资本投入,明显是相互冲突的。

再者国土资发[2008]45号文件强调要健全完善铀矿地质勘查工作体系,支持各类地质勘查队伍积极开展铀矿地质勘查工作。特别提到要充分发挥中央、地方和企业等各方面的积极性,有计划地放开铀矿地质勘查市场,逐步形成铀矿地质勘查工作多元化投入机制,允许社会资本投入铀矿勘查、开发领域。但对以上事项在实际中如何操作却并没有具体的规定,“有计划放开”中计划是什么由谁定,“允许社会资本投入”中社会资本范围是什么,投入模式如何?诸如此类许多问题都没有明确。

由于政策的模糊、方向不明确,导致实践中各有关单位步调不一致,多种社会力量从自身利益出发,盲目进入铀矿业,投资铀矿勘探开采,如不及时控制,势必造成一拥而上、重复投资及至恶性竞争等在其他行业曾出现过的问题,对企业对国家都是损失,且势必影响铀矿业发展进程。

(三)非法开采冶炼现象严重,伴生铀矿开采缺乏监管

由于监管不力,存在一些不具铀矿开采资质的单位,以开采其他矿种为掩护,实际偷采铀矿,造成铀矿开采管理的混乱。这种现象不仅会造成铀资源的浪费,还有可能使铀流入社会,对国家安全构成威胁,导致政治的不合谐。

在开采其它金属矿种和煤炭等的矿业公司,大多只开采其主体矿产资源,对其中的伴生铀没有综合开采,不仅造成了铀资源的浪费,还因其主体矿产品伴有放射性物质,对矿产品下游生产和人体健康产生严重污染。

三、对健全我国铀矿勘探开采相关立法的建议

(一)明确铀资源管理体制

针对目前铀资源由多家管理,工作职责不清晰、责权不明及权责脱节现象,中央应该及时立法明确铀资源的管理机构,对铀资源实行国家一级管理,地方的铀矿管理部门属于派出机构。在国家铀资源管理部门管理下,对全国铀矿分布类型、品位、开发远景等所有资料进行全面的普查、整理、归类,并及时更新,实现我国铀资源的统一规划、有序开采。

铀资源管理机构既负责铀矿勘探、开采管理,也负责铀资源的运输、使用管理;既负责国内也负责对国外铀资源开发利用。以此保证政策的统一、连续,实现我国铀矿勘探开发的统一规划、合理投资,避免许多部门职能之间的交叉重叠以至冲突现象,保证国家在国内国外能源政策上的协调平衡。

(二)明确铀矿勘探开采准入制度

随着国际铀矿产品价格的上升,多种社会力量从自身利益出发,都有进入铀矿勘探开采的强烈意愿,因此,我们应尽快通过立法明确准入制度,避免各种力量盲目进入铀矿业,造成一拥而上、重复投资及至恶性竞争等在其他行业曾出现过的问题,同时也能使我国铀矿勘探开采有章可循,促进铀矿业的科学发展。

通过财政、税收、金融政策措施相互配套等经济政策手段调控国内铀矿勘探开发及向国外的铀矿勘探开发投资。

(三)加强伴生放射性矿开发利用的控制管理

目前对伴生铀矿的管理除了在《中华人民共和国放射性污染防治法》中有原则性规定外,并无相应的具体可操作的法律规范。鉴于铀矿的放射性,在很多伴生有铀矿的其它矿种的开采中,如果没有相关的规范,一方面会导致铀矿的损失,另一方面会引起对环境的严重破坏,因此对伴生铀矿开采的规范迫在眉睫。

应该通过科学测算,规定在铀矿储量达多少以上由具铀矿开采资质部门开采;在开采伴生铀矿的其它矿种时铀含量达多少以上其应该按防污法规定采取放射性污染防治措施并经铀矿开采管理部门批准后方可开工;只有铀含量在安全值以下才可直接按非放射性矿产开采。

(四)规定法律责任及促进铀矿开采业中的循环经济的相关制度

一方面,要对违反铀矿业管理的违法行为规定相应的法律责任及法律制裁。没有法律后果的法律不能称其为法律,在当前现有的铀矿勘探开采管理法律法规及各项政策性文件中仔细分析便能发现我们规定很多违法行为时并没有设置相应的法律责任,从而使得相关的制度不能得到很好地执行。

另一方面,循环经济是当前我国乃至世界的战略目标之一,在铀矿业的发展中也应贯彻这一精神。我们应制定优惠政策,鼓励企业采用新技术、新工艺、新设备开发利用低品位矿,难选、难采、难利用矿,共伴生矿;制定优惠政策,鼓励大的企业综合利用,充分回收利用残矿资源,并在回收残矿过程中,充分消耗无回收价值的选矿尾砂及其他固体废弃物,提高资源的综合开发利用水平,提高资源整体利用效率。

民用核电的快速发展,使得我国相关立法远远落后于实践。作为一种具有放射性的重要的国防物质和能源材料,我国铀矿勘探开采领域管理的加强,既关系到我国能源安全、能源发展战略目标的实现,也关系到我国环境安全,意义重大。在当前各领域立法渐趋完善的情况下,加强铀资源管理立法,改变我们在铀资源管理领域单纯依靠政策的管理模式也是我们践行依法治国、建立法治国家的必然要求。

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A critical review of the uranium mining legislation in PRC

XIE Qing-xia,et al.
(East-China Institute of Technology,Fuzhou344000,China)

Based on the analysis of the present situation of the uranium mining, this article points out that since there is neither lawnor Administrative Regulations onthe management of uranium exp lore, there have been a lot of illegal uranium mining activities in China whichwill undoubtedly impede the harmonic development of uranium mining. We should promulgate a series acts to rule the activities in the whole process of uranium mining.

uranium;exploring and mining;management;legislation

D922.67

A

1009-8976(2010)04-0046-04

2010-07-10

科技部科技支疆项目(项目编号:200840102-31课)江西省高校人文社科研究项目(项目编号:FX0902)

谢青霞 (1970—),女 (汉),江西宁冈,副教授主要研究矿产资源法、能源法及新加坡法律。