关于住房公积金建保障房的几点思考

近日，住房城乡建设部等七部门又联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，北京、天津、重庆、唐山等28个城市，作为利用公积金贷款支持保障房建设的试点城市；133个经适房、棚户区改造安置用房、公租房建设项目作为申请利用公积金贷款支持保障房建设的试点项目，贷款额度约493亿元。这项政策出台后，说好者、说坏者都有，众说纷纭。笔者就这一问题谈一点看法。

一、住房公积金建保障房的原因探析

1、根本原因：回归制度本质

从制度起源来看，我国的住房公积金制度是20世纪90年代初城镇住房体制改革的基本内容之一，主要为住房体制改革筹集稳定长期的住房建设与消费资金。1998年我国住房体制市场化改革基本完成，但是住房公积金制度得以延续，并在未做任何实质性变化的情况下，与廉租房、经济适用房和限价房等制度一同被冠为“社会保障制度”的头衔，并纳入到社会保障制度范畴。但事实上，住房公积金既无社会福利之实，也无社会保障之功能，其实际政策效果甚至导致社会不公。我国住房公积金按工资总额缴纳，设有上限，高收入群体可以利用上限来达到少缴住房公积金之目的；而贷款以缴纳的公积金余额为基准，也设有上限，低收入群体较高的贷款需求得不到满足，住房公积金的供需矛盾决定了其政策效果可能导致社会不公平现象。同时，住房公积金只有与廉租房、经济适用房和限价房等保障性住房相结合才能凸显其社会福利属性，住房公积金通过提供资金支持来达到增加保障性住房供给的目的才能实现其社会保障功能。因此，回归制度本质是住房公积金支持保障性住房的根本原因。

2、直接原因：房价持续上涨

1998年我国房地产市场化改革以来，房价连续多年上涨，仅在2006年和2008年因受政策或金融危机影响出现调整。2009年以来，在政策刺激、刚性需求释放和经济逐步回暖等因素影响下，房价开始疯狂上涨，2009年前三季度全国商品房销售均价已较2008年增长了21.23%。高房价对低收入群体具有“挤出效应”，且房价越高，“挤出效应”越大，持续多年的房价上涨已经将低收入群体“挤出”房地产市场。因此，低收入群体的住房问题不能通过市场化得到解决，政府有责任也有义务为低收入群体提供社会保障服务，廉租房、经济适用房和限价房等保障性住房的建设规模应该随着房价的上涨而扩大。但是，资金是制约保障性住房扩大建设规模的主要因素，多渠道筹集建设资金是增加保障性住房建设规模的当务之急。可见，只有多渠道筹集建设资金增加保障性住房供给才能缩小“供需缺口”，才能解决低收入群体的住房问题，而闲置的住房公积金正可发挥作用。房价的持续上涨是住房公积金支持保障性住房建设的直接原因。

3、重要原因：资金闲置与运行效率低下

自1991年上海首次试行住房公积金制度以来，我国住房公积金从“无”到“有”，从“有”到“多”，住房公积金规模不断增加，截止2008年末我国住房公积金缴存总额约为2.07万亿元，缴存余额约为1.21万亿元，分别同比增长27.54%和26.14%。但是，住房公积金规模的不断增长也带来了闲置资金的不断增多和运行效率越来越低下等问题。我国现行的住房公积金制度具有“低存低贷”、“存易贷难”和“专款专用”等特点，这决定了住房公积金供求缺口越来越大，2008年全国住房公积金缴存额为4469亿元，而提取额为1958亿元，发放住房公积金贷款为2036亿元，闲置资金增加475亿元，如果再考虑到住房公积金的增值收益，2008年新增闲置资金将达到645亿元。截至2008年末，我国住房公积金银行专户存款余额达5616亿元，即使扣除备付金后的沉淀资金也有3193亿元，沉淀资金占缴存余额的比例约26.35%，可见住房公积金资金闲置现象严重。同时，闲置资金的不断增加使得住房公积金运行效率越来越低，反映住房公积金运行效率的指标主要有住房公积金使用率（住房公积金使用率为住房公积金贷款、个人提取与国债投资之和占缴存余额的比率）和住房公积金运用率（住房公积金运用率为住房公积金贷款与国债投资之和占缴存余额的比率），2008年这两大指标分别为72.81%和53.54%，分别同比下降1.78%和3.51%，住房公积金运行效率低下问题日益严重。要解决住房公积金资金闲置问题和运行效率低下问题必须拓宽住房公积金的使用面，支持保障性住房建设不仅有利于问题的解决，而且也有效地增加保障性住房供给，有助于解决低收入群体的住房问题。因此，资金闲置问题和运行效率低下问题是住房公积金支持保障性住房建设的重要原因。

二、住房公积金建保障房存在的几个问题。

1、缺乏法律依据

法由法、法律、法规和规章组成，社会主义是法治社会，所以必须依法行政。国务院颁布的《住房公积金条例》是住房公积金工作的最高法规，一切涉及住房公积金的工作必须以此为依据。条例明确指出，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金（条例第二条）。住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用（条例第五条）。用住房公积金贷款建保障房，其贷款的对象不是住房公积金缴存者，建好的保障房也不都是住房公积金缴存者享受，显然其用途已违反条例的规定。

2、政府、公积金中心职责不明

随着我国经济的不断发展，住房问题已成为重要的民生问题，这在每年的两会报告中都会提及。居民的住房问题主要通过两种渠道解决，一是住房市场。这是主要渠道，也是反映一个国家发展状大，人民安居乐业的体现（如果一个国家大部份人都不能通过住房市场解决，而依靠政府建保障房解决的话，恐怕没有人说他们过得幸福）。这部份人通过自身的资金积累和贷款（银行贷款和住房公积金贷款）购置自己所需的住房。二是政府建设的保障房。这部分人主要是社会的弱势群体。他们大多数因下岗、失业、残疾、疾病等原因，家庭贫困，没有能力购置住房，只能依靠政府提供的廉租房或经济适用房居住。因此，建设好保障房是各级地方政府的主要职责，建设的目标已列入各级地方政府考核的重要内容之一，这是毋庸置疑的。住房公积金虽然是住房保障体系的重要组成部份，但却没有建保障房的职责和义务，住房公积金制度是解决缴存者的住房问题，让他们通过住房公积金贷款解决自己的住房问题，充分享受住房公积金政策的阳光。

3、建保障房资金来源不足理由不尽充分

利用公积金建保障房，主要目的是为拓宽保障房建设资金来源，说穿了就是解决资金不足的矛盾。为什么建保障房的资金会不足，我们应该深思这一现象背后的问题。2009年以来，我国的房地产市场用“火爆”一词一点也不为过，开发商、投资者、投机者风起云涌，趋之若鹜（根源是暴利）。房地产业已成为拉动中国经济的主要力量。由此出现了一个奇怪的现象，受国际金融危机的影响，主要发达资本主义国家（包括美国、英国等）的经济都出现比较大的下滑，长。而我国风景独好，经济指标GDP增长在10%以上，确实为世界所瞩目，为稳定世界经济作出了贡献。但是不是实体经济都取得了好转呢?众说纷纭，其中一个比较公认的说法是：中国政府投资的刺激，数万亿的投资带动了经济的发展。这数万亿的投资中有多少投资到房地产目前没有一个准确的说法，但中国经济发展中，房地产贡献的份额却是不争的事实。难怪经济学家郎咸平说中国的GDP，钢筋水泥占到61%，消费仅29%。各级地方政府从房地产业中取得了大量的收入，有的占财政收入的30%-50%。可以说房地产业的发展已与地方政府经济发展、财政收入的增长紧紧联系在一起。按理说保障房建设资金占财政支出的比例很小，但为什么还是不足?这是我们应该深思的问题，地方政府从房地产业中取得了大量的收入和资金，但为什么到头来政府几乎都没有积余反而负责（从调查的情况看，地方政府负责的规模还是比较惊人的）?

三、几点建议

1、建立健全法律法规

尽快修订出台<<住房公积金条例>>。用公积金贷款建保障房已是不争的事实。虽然是试点，不管今后如何发展，是全面铺开还是仅仅是试点，都不能改变目前的事实，就象箭在弦上不得不发，火车的车轮已经启动，想要立即停下来已是不能。《住房公积金条例》颁布已十多年，虽然短暂，是否也到了该修订的时候。对公积金贷款的用途中应增加一条，即“在优先保证职工提取和个人贷款、留足备付金的前提下，可将其50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设”。这样做的目的是使用住房公积金贷款建保障房有法律依据。不能仅凭几个部委的实施意见就来操作，未免显得草率了点。

2、住房公积金支持保障性住房建设必须建立全国运营中心

我国住房公积金制度最先由地方政府主导建立起来，后向全国推广，并最终成为全国性制度。但是，这种制度构建决定了各地住房公积金管理中心独立性较差，尤其是在制度刚建立时，监控机制缺失，住房公积金甚至成为地方政府的“附庸”，导致参与“安居工程”的住房公积金贷款坏账、呆账大量出现，甚至被挪用等恶劣现象，经过多年“冲销”与“回收”仍有约13亿元的“对公贷款”尚未收回。这一历史教训值得我们高度警惕，在重启“对公贷款”时，必须建立健全完善的监控机制，防止“历史悲剧”重演。目前，各地住房公积金的专业性仍然不强，从业人员专业素质有限，缺乏足够的贷款风险识别能力和金融运作能力，如果让其从事十分专业的“对公贷款”很可能出现呆帐和坏帐。同时，地方住房公积金管理中心独立性仍有待提高，地方住房公积金管理中心为事业单位编制，甚至有些地方住房公积金管理中心依附于地方政府，一旦开展“对公贷款”，地方官员的意向很可能决定“对公贷款”的开展，贷款的信用风险难以控制，甚至可能出现被挪用等腐败现象。因此，要重启“对公贷款”必须提高住房公积金管理中心的专业性和独立性。首先，建立住房公积金全国运营中心，各地住房公积金管理中心的闲置资金（或沉淀资金）全部汇总到运营中心，运营中心可以以集中委托或购买政府债券的形式将公积金转变为专项投资基金，由专业性的投资管理公司（如全国住房公积金投资管理有限公司）统一运作“对公贷款”，这有助于提高住房公积金“对公贷款”的专业性和独立性，避免呆账、坏账和被挪用等现象的大量出现。其次，全国运营中心实行“头寸”管理，全国运营中心建立各地住房公积金管理中心专项帐户，地方住房公积金管理中心的沉淀资金均反映在该专项帐户中，并且地方贷款额度以其专项帐户余额的一定倍数为限（如1.2倍），头寸管理实质上保留了住房公积金属地化管理的基本框架，兼顾地方利益。最后，全国运营中心可以统筹管理进行资金异地调度，地方管理中心通过资金短期头寸拆借和中长期有偿融资来防范流动性风险，这既实现了资金的跨区域流动，也有利于提高资金利用效率的必要途径，增强了住房公积金整体抗风险能力。

3、住房公积金支持保障性住房建设必须切实保障所有者的利益

住房公积金根据缴存人的缴纳基数以一定的缴存比率分别由公司和个人缴纳，均归个人所有，因此住房公积金是个人财富。从住房公积金“对公贷款”历史经验来看，我国并未按照新加坡的制度（先是用公积金购买公积金支持建房债券，公积金转化为政府财政投资资金后再由财政部放贷给建房部门，并由政府提供贴息）建立间接放贷渠道，而是直接让住房公积金介入建房，且不对建房投资进行财政贴息，资金风险全部转嫁到住房公积金，这实质上是对住房公积金所有者利益的一种侵犯，住房公积金所有者的风险和收益严重不对等。当前，我国要重启住房公积金“对公贷款”，必须构建能够切实保障所有者权益的住房公积金“对公贷款”运作模式。首先，财政部以市场利率发行“国家保障性住宅债券”，由全国住房公积金运营中心认购，所筹资金由专业性的投资管理公司运作。其次，财政部对住房公积金“对公贷款”提供财政贴息，贴息额以住房公积金贷款利率与商业银行同期贷款利率之差为基准，确保住房公积金贷款收益，维护所有者的权益。最后，改变住房公积金“低存高贷”的利率结构，提高住房公积金存款利率，切实保障所有者权益。只有确保所有者权益才能得到所有者的支持，住房公积金“对公贷款”才能顺利进行。

四、需要注意的相关问题

1、必须将项目贷款风险管理放在首位

1998年之前，住房公积金主要是发放项目贷款支持经济适用房、安居房等建设。在没有有效措施予以保障的情况下，部分贷款出现逾期而回收缓慢，甚至至今都无法收回，给住房公积金的管理运作带来风险损失。

此次再度开启项目贷款业务，就必须吸取之前的经验教训，始终将项目贷款风险管理放在首位，严格项目评审、借款人资格审查、抵押担保、资金使用、工程建设、资金回收等环节，确保项目贷款风险处于可控范围。另外，项目贷款资金量大、周期长，涉及多个单位部门，资金运作环节增多，监管难度增大，建议加强资金专项审计工作，防止孳生腐败问题。

2、住房公积金支持公共租赁房建设贷款的偿还资金应纳入政府财政预算

《通知》第十三条提出“政府投资的公共租赁住房建成后，不能按期偿还贷款的，由试点城市人民政府列入本级财政预算，负责落实偿还资金”。由于公共租赁住房建设资金回收期限长，其偿还资金实际上是以地方政府未来的财政收入为担保的。为保证项目贷款资金的按期回收，建议将贷款偿还资金纳入政府预算的条款写入借款协议。在公共租赁住房租金不足以按时偿还项目贷款时，通过政府预算获得偿还。

3、加大人才队伍建设，提高管理中心资金管理运作水平

与个贷相比，项目贷款无论是从业务复杂程度、还是风险控制等方面都对管理中心提出了更高的要求。多年来，管理中心以个贷为主要业务，项目贷款管理人才缺乏，建议适时组织项目贷款管理人员的培训工作，统一项目评审标准，规范操作程序，实现贷前、贷中和贷后的系统管理，提高项目贷款管理水平。

由于在支持保障性住房建设的同时，还必须首先保证公积金提取、个贷和备付金的资金需要，管理中心应通过建立健全资金管理制度、提高管理人员素质，在资金计划、财务管理等方面提高工作效率和专业水平，确保在支持保障性住房建设的过程中，不对住房公积金日常业务造成不利影响。