农民组织与基层政权的互动及其后果*

周世亮

(中国商飞上海飞机设计研究院 上海 200232)

农民组织与基层政权的互动及其后果*

周世亮

(中国商飞上海飞机设计研究院 上海 200232)

日益兴起的农民组织是农民之福还是国家之祸?国家与社会在基层政治场域集中体现为农民组织与基层政权,本文借助于类型学的研究方法,对农民组织与基层政权的关系进行分类研究,促成认识的清晰化,分析关系成因,预测其政治后果,在理论上探寻农民组织与基层政权关系的理想模式,提出对农民组织的分类管理策略。

关系类型;成因分析;政治后果;实践诉求

一、农民组织与基层政权的互动关系

国家与社会关系延伸至中国广大农村地区集中表现为基层政权与农民组织的关系,两者之间关系状况影响着中国广大农村地区的稳定,关系到农村地区社会活力,关系到未来社会主义新农村建设。农民个体内在的多种需求与外在制度空间的松动促成多样化的农民组织生成。农民组织生成模式表明:脱始于全能国家体制下的农民组织与国家政权存在千丝万缕的联系,不同类型的农民组织在中国广大农村政治场域中与基层政权形成了远近不同的关系类型。

(一)指导—依附型

农村村民委员会作为农民的综合性组织,在业务上受到基层政权的指导,接受基层政权的资金、人员支持,受基层政权的政务委托,开展征粮汲税,进行计划生育工作等等。法律规定地位上的自治地位在政治实践中未完全兑现,却扮演着准行政组织角色,法律规定上自治和协助关系在实践互动中演化成了指导和依附关系。作为全能政府羽翼下的村民委员会,与基层政权的联系最为密切。此外,农村基层社会中的农资、法律方面等农民中介组织,在业务许可或授权、人员编制与工资待遇、办公场所、税收优惠等方面接受了基层政权优惠政策,虽有自身的一定独立性,但离开基层政权的业务支撑难以发展,遂自觉主动地寻求基层政权的指导,谋求获取资源或拓展业务上的便利,也归属于此种类型。

(二)扶持—控制型

“三农”问题是中国现代化进程中面临的现实问题,在市场经济和全球化的浪潮中,为维护自身利益的最大化,农民个体需以一定的组织形式实现利益的博弈,多种专业经济组织应运而生。为增加农民在市场经济中的收入,并实现社会控制,展现责任政府的形象,基层政权在成立农民的专业经济组织上发挥了重要作用:提供培训的场所,联系和聘请农业专家对农民进行培训,新型农业品种的宣传推广,农产品的推销,资金的扶持。农村新型合作经济组织绝大多数是在政府直接或间接推动下组建的,与政府及相关部门有着千丝万缕的联系。由地方政府出面组织的农民合作经济组织,其实际控制权仍掌握在政府部门手中,由行政手段“捏合”的农民合作经济组织,其运转十分困难。基层政权通过委派下放自己的人员到农民专业经济组织中任职,甚至基层政权领导兼任农民专业经济组织的重要职务等方式,渐进地扶持渗透与委派控制形成了基层政权与农民专业经济组织之间的扶持控制关系。[1]

(三)默许—放任型

尽管国家法律和政府管理部门对农民成立的社团组织要求依法登记,但存在着一部分农民组织没有依法登记却实际运作的现象。造成农民组织没有登记并取得合法地位的原因在于:(1)不符合现行法律规定的情形。《社会团体登记管理条例》要求:成立社团组织需注册资金3万元、50个会员个数或30个单位会员等,资金或人员上的困难成为农民组织合法入门的门槛。(2)分级双重管理体制中的沟通困难。现行农民组织合法成立以前必须寻找业务主管单位进行挂靠,由业务主管单位负责社会团体的规划发展、申请登记、人事、财务和思想政治工作等业务建设,民政部门负责登记审批及对社团活动进行指导和监督。业务主管单位与登记管理机关缺乏必要的沟通,导致一部分农民组织游离法律之外。鉴于政府管理的局限性和农民组织的非社会危害性,政府管理部门对功能补充型的农民社会性组织采取了默许的态度;由于文化再生型的农民组织与一定地区独特的风俗传统联系一起,合法宗教组织活动的依据是宗教信仰的自由政策,以及农民自娱自乐的文化组织,政府也采取了宽容的态度。虽然意识到此类农民组织的存在和活动缺乏完备的法律程序,强制性取消易激发社会怨恨,支持规范性发展又面临资金、政策等的缺乏。中庸的放任管理策略形成了农民组织与基层政权的又一关系类型,但农村的两宗组织即宗教和宗族组织两宗组织对妇女和老人的渗透值得警惕,[2]是基层政权监控或引导的对象。

(四)对抗—消解型

农民组织与基层政权在根本利益上并不是完全一致,双方在某些具体的利益问题上甚至存在一定的冲突。不合理的赋税提取所造成的农民负担、集体土地的征用、公共财产的处理、基层政权具体行政行为所激发的社会矛盾都有可能引发部分农民联合的行动,进而与基层政权进行发生对抗。通过对基层政权施加压力,主张权利,集体上访,殴打干部,甚至冲击基层政府等极端形式表现出来,对正常的基层社会稳定造成危害。面临对抗的局面和压力,基层政权则采取了拉拢谈判、封堵劝说、变通行政措施等形式的应对策略,缓解业已发生的冲突。由此在两者之间形成了对抗与消解关系类型。

二、互动关系的成因分析

为什么在农村基层社会的政治场域中,农民组织围绕着基层政权形成远近高低各不相同的关系序列?处于深刻社会转型中农民利益多元化,在国家与社会关系上,国家始终担任着主导者角色,社会在任何一个方向发展从来没有脱离过国家的影响。但全能国家带来的不仅是体制的僵化,更包含着自身的危险。脱始于全能国家羽翼下的农民组织,与基层政权形成不同关系的原因在于:

(一)政权建设的价值导向

从国家政权建设发展到全能国家再到强国家-弱社会的关系格局,国家政权的价值取向及其行动对农民组织产生了支配性的影响。维护政治稳定和政治秩序是任何国家政权的首要价值标准,国家强化政权建设和社会控制的发展导向必然导致村民委员会——综合性的农民组织的强化,新中国国家政权向中国最基层社会渗透过程中,对农村传统的宗族组织和宗教组织进行削弱和摧毁,借助于村民委员会,基层政权在农村地区有效地推行管理,实现管理对象的清晰化。村民委员会从基层政权接受业务委派,获取活动的资金、人员的支持,实现资金、人员两者之间的循环,形成其他任何农民组织都无法比拟的密切关系。

发展经济是基层政权的重要任务,市场经济化的改革取向带来了政府职能的转变,基层政权作为农民社团组织的倡导者,一方面促进农民专业经济组织的发展,增加农民收入,造就新财政来源的可能。另一方面谋求对农民组织的控制,体现政府的权威,增强对社会的控制,是基层政权内在的倾向。但农民组织内在的根本特性:非官方性和自愿性,造就了农民组织既希望得到政府的扶持又想摆脱政府的控制,实现真正的民有民治民享,与基层政权存在着一个若即若离的矛盾心态。

只有在实现政治稳定、经济发展基础上,农民的文化组织才能进入基层政权的发展视野。但农民文化组织发展的社会效应存在不确定性,作为纯粹的农民文化组织可以丰富农村的社会生活,为农村社会增添活力,但是文化组织中的宗族组织和宗教组织的负面效应会对基层政权的权威会构成挑战。

与基层政权对抗的临时性农民组织的建立具有突发性,组织形成后具有不稳定性,由于缺乏必要的利益表达渠道,平时积蓄的社会矛盾和愤恨在短期爆发,对正常社会秩序会构成危害,建设社会主义和谐社会,解决基层政权与农民组织之间的矛盾,对抗突发性的农民组织是基层政权极力瓦解的对象。

国家不同的发展战略,对各类农民组织的重视和关注程度也不尽相同,与基层政权的关系远近亲疏决定了各类农民组织发展的状况,在基层社会政治场域中以基层政权为中心形成一个关系序列。

(二)政府管理的策略需求

是否发展农民组织?需要辩证地加以看待。通过农民组织的生成模式与基层政权关系研究,发展农民组织,需要从中鉴别和选择,关键在于发展什么样类型的农民组织,怎样去发展的问题。扶持和发展农民组织,培育和增强农村基层社会的活力,存在一个策略选择问题。对于农民综合性准行政组织村民委员会、多样性的农民专业经济组织、文化再生型农民组织以及与基层政权存在对抗的突发临时性农民组织,基层政权在管理上显然分别适用不同的管理策略:对村民委员会的策略是依法业务指导外加业务委派;对专业经济组织和中介组织的策略是倡导扶持与寻求控制;对文化组织的策略是依法保障合法的宗教组织、取缔非法的宗教组织,合理利用宗族组织,默许纯粹农民自娱自乐文化组织的发展;对对抗性临时组织的策略是努力消解农民突发对抗组织的社会影响和危害。高低远近不同的关系类型突出了国家管理的策略意向。

(三)主体意识的觉醒复苏

现代社会中农村经济的迅速发展、大众传媒的推广和普及,把农民从封闭、保守的状态带进一个五光十色的外部世界。为农民打开了认识世界的一扇窗口;便捷的交通和通讯密切了农民与外部世界的联系,农民与外部世界交互行为日趋频繁。市场经济的确立,促进民主、平等、法治、公正等观念的扩散,农民的主体意识日益觉醒,谋求在基层社会政治领域充任一定的政治角色,积极参与基层社会政治活动意识增强,把分散的个体结合成集体组织壮大力量,进而实现自身的利益。农民自组织的内在倾向加剧,在外部制度允许的情况下,不同的利益诉求产生了不同类型的农民组织。为实现不同的利益取向,农民组织与基层政权在互动中形成远近不同的关系类型。

(四)传统制度的现代延续

基层政治场域中的农民组织与基层政权关系发展遵循着历史的逻辑,既保留了传统制度惯性痕迹,也体现了现代因素的影响。人民公社的退出,农村基层社会领域出现权力的真空,村民委员会的建立填补了基层政权治理上的不足,并在基层政权的政务委托中逐渐实现准行政化,与基层政权建立起了政治实践中的指导——依赖关系。社会转型中,其他类型的农民组织生成后也在与基层政权实现着互动,但村民委员会作为传统、正式的连接国家政权与基层社会农民综合性组织,因制度惯性延续下来,并与基层政权保持着密切的联系;民主、协商、契约、法治、治理等现代性因素的传播与扩散,促进了农民专业经济组织、突发性临时组织的生成与发展,传统文化在现代经济发展的条件下,出现了复苏的迹象,在温饱问题解决的基础上,农民文化认同、心理归属、精神生活需要满足,由此推进了农民文化再生组织的发展。多样化的农民组织在政治实践中与基层政权形成了不同的关系类型。

三、政治后果

农民组织在农村基层社会政治领域的兴起,成长为与国家在基层的代表——基层政权相对的社会实体,并实现两者之间的互动,由此带来一系列政治后果。

(一)活动领域分野与政治关系规范

经济市场化的改革取向,对市场经济两个重要的参与者政府与农民产生了重要影响:政府需进一步转变职能应对市场经济的发展需求;农民个体摆脱了对国家的经济依附关系,成为独立的市场主体,国家也越来越少地对农民的生产资料和生活资料进行直接控制。全能国家对社会无所不至的控制状况在市场经济的环境中发生分化:有限政府下的基层政权政治活动主要体现在社会公共领域,进行公共管理,提供公共产品和公共服务,而农民私人领域转变为农民组织的自主活动范围,国家干预的程度和范围日益减少,在维持正常的政治秩序情况下,基层政权从私人领域逐步退却,而农民组织在私人领域作用日益活跃,基层政权和农民组织之间出现一个明显的界限,实现了政治活动领域的分野,双方对各自的活动边界保持必要的关注,由此规范自身的行为。把政治活动限制在各自的领域内,既体现了国家基层政权活动的权威,又保持了基层社会群体的活力。

(二)利益需求扩增与治理能力提高

利益是社会化的需要,是人们通过一定的社会关系表现出来的需要。利益在本质上属于社会关系范畴。[3]农民利益是一个有着内在多种需求的复合体,它包括经济利益,政治利益,文化心理归属要求利益等等,任何类型的农民组织都具备一定目标的组织,而组织的目标则蕴含着农民内在需要实现的利益,多样化农民组织的兴起反映了转型社会中农民利益需求增加,全能社会中被抑制的利益需求通过不同类型组织形式表现出来。此外,农民组织的兴起还表明了现代社会中农民社会生活多样化,社会需求增多,基层政权在提供公共产品和公共服务相对有限时,农民则通过自组织的形式进行功能补充和替代,以此满足多样化需求的不足,在弥补基层政权管理不足的政治实践中提高自身的社会治理能力,政治参与意识和技能得以提高。

(三)组织结构分散与自主活动加剧

新中国建立后,在国家政权强力推行下,农村社会发生了土地改革——农业合作化——人民公社化系列社会变革运动。在农村地区建立政社合一、高度集权的人民公社体制。农村地区形成了单一的生产资料所有制结构和生产结构,农民共同劳动,按工分配社会消费品,农民之间收入差别很小,经历高度整合的农民成员结构简单、同质。基层政权通过扼制农民个性发展和农村的社会活力,实现了农民之间的社会关系的普遍平等。十一届三中全会以来的改革,农民更多地获取政治经济上的自主权。市场机制的引入、户籍政策的松动、城乡二元结构中比较利益的驱动使得农民群体出现了流动和分化。同质性的农民出现角色和身份的多元化、地位和需求的差别化。转型社会中原子化的农民在利益组合和碰撞中形成了新组合样式。农民获取社会资源生存方式多样化,对基层政权的依赖逐渐减少,农民群体结构出现分化。为多种利益需求的实现,农民个体在各自追求的利益周围重新聚合起来,结构排列上出现了分散化的状态。

人民公社体制建立后,国家与农民的关系呈现出两个特点:一是依附与保护。二是高度的整合。国家与农村社会高度一体化,农村社会任何偏离国家要求的行为都会受到批判,农村缺乏基本的自主活动空间。[4]农民的日常生活甚至私生活都被纳入基层政权的管理范围,农村社会活力和农民个性发展遭受高度压制。中国政治经济体制的改革提供给农民更多的政治和经济上的自由。农民组织兴起,并实现了与基层政权的适度分离。部分政治、经济、文化、社会事务转由农民组织来完成,农民组织作为农民活动开展的组织形式,极大调动了农民政治参与的积极性。原先由全能基层政权包办的社会整合转变为因利益分化与诉求形成农民的自愿组合,农民在组织的空间内自主性活动加剧,社会活力得以提高。

(四)竞争挑战突现与关系格局变异

在基层社会政治场域中,各种类型农民组织彼此之间及围绕基层政权展开互动,形成了竞争与合作的关系。一方面农民组织需要基层政权的政策、资金、人员、场地等方面的支持;基层政权管理领域内的空白和不足需要农民组织治理进行补充,也需要农民组织发展来提升社会的活力。另一方面农民组织也会对基层政权权威和吸引力构成挑战。首先是农民综合性组织村民委员会的阻力,虽然村民委员会在业务上接受基层政权的指导,村民委员会作为连接基层政权和乡村社会的中间地带,有自身的独立利益倾向,对基层政权的任务委派、赋税资源提取和分配、集体土地的流转补偿等行为存在一个内在的心理底线,超出限度范围且影响村民委员会利益的行政行为会激发两者之间的利益矛盾。为维护自身的利益和村庄小范围的利益,村民委员会对基层政权不认可的行政行为会采取消极的态度。其次,随着农村经济的发展,传统文化出现了复兴,在新中国国家政权建设过程中被瓦解的宗族组织出现了复苏的迹象,宗族组织存在效应是双向的,其负面效应在于:(1)公共事务及关系中狭隘的血缘认同和地缘认同,(2)排斥村庄中的异姓,(3)干扰正常的行政管理活动,(4)影响农村社区中的民主选举,(5)妨碍基层政权活动的正常推行。特别值得注意的是,经济的发展,文化的兴盛,农村基层社会中的宗教组织迅速成长,在宗教信仰自由的政策环境下,宗教组织开始拥有了自己的教会财产、教堂、场地、教会组织,在农民教徒中极具号召力,对农民教徒的宗教说服和意识控制是基层政权的政治权威潜在的挑战。至于突发临时性的农民组织,与基层政权在具体问题上存在着一定的矛盾和冲突,虽然其抗拒或维权活动政治和意识形态色彩并不强,组织性程度有限,但冲突程度具有“跳跃性”,从沉默到冲突几乎没有过渡的过程。[5]一旦爆发,对基层政权会形成强烈的冲击,且易于被其他农民组织复制、仿效和传播,造成政治秩序的波动。

农民组织与基层政权关系在基层社会政治场域中存在着变数。主要体现在两个方面:一是基于各地区不同的政治传统和现实的政治生态环境,各类农民组织的非均衡发展,在形成与基层政权相对独立的社会力量时,对基层政权的影响力不尽相同,特别是市场经济中农民专业经济组织作用突显,对农民的吸引力逐渐增强,而对农民传统的综合组织村民委员会的权威构成挑战。二是农民组织之间的关系也会出现变动。一个农民个体可能参加多个类型的农民组织,当农民组织的利益目标是非竞争性和非排斥性的,农民组织之间相安无事。但一部分农民组织为增进其组织的利益、吸纳组织会员、维持组织的吸引力,会出现竞争性和排斥性的发展。如农民突发临时性的组织与村民委员会之间、农民的宗教组织与村民委员会之间。全能国家模式下的村民委员会是作为基层政权的半级延伸机构,其他农民组织少有存在,农民组织之间少有竞争。市场经济条件下农民组织的发展,各农民组织之间关系存在很大的不确定性,以基层政权为中心,各农民组织之间、与基层政权之间的关系也不相同。

四、动态关系平衡的实践诉求

基层组织和农民组织的合理配置是两者之间的平衡,但这只是现实政治实践努力追求的理想,极端的组合形态Ⅰ——全能的基层政权和湮没于其中的公民社会,不仅体制僵化,而且内在蕴含着可怕的后果,实践中已被纠正;极端的组合形态Ⅱ——全能超强的公民社会和不干预社会的基层政权,在中国政治实践中从未出现过,德国社会学家马克斯·韦伯认为中国没有形成像欧洲那样独立的市民社会,而过分依赖祖籍渊源以及亲属关系。[6]放任管制和寄希望于民众自治对中国超大复杂的社会情况来看,显然不合时宜。而基层政权与农民组织的关系现状是强基层政权和正在成长的的农民组织,国家基层政权在某些领域渐进地退却,基层社会中的农民组织在发展,两者关系在互动中朝向平衡的理想形态发展。

农民组织与基层政权的平衡模型图:

长期以来,学界形成了求证“王道”的学术气氛和思维习惯。基层政权的强化和基层公民社会的弱化被认为是天经地义的,对基层政权和农民组织关系的合理定位缺乏科学严谨的思考、论证。国家与社会是人类创造并生存于其中的两个最基本的组织体,反映了人类两种不同的价值导向:国家是作为以公共权力处理公共事务的仲裁者;社会组织是群体利益需求的自我组合系统。殊不知社会是国家的母体,是国家发展的终结者。脱离社会的国家是无本之木,在相当多的地区,乡村基层政权与其应当依赖的社会基础存在脱节现象,导致冲突不断产生。[7]国家与社会的紧张与平衡是实现政治稳定与发展的重要条件。作上述的反思,并不是为复兴农民组织打伏笔。农民组织态度上强化抑或弱化问题争论,在笔者看来是没有太大的实际意义,回答是与否在现实中都缺乏可操作性。对农民组织争论不是对农民组织全然地肯定,也不是对农民组织一概地否定,争论的问题需要细化,关键在于我们对现存的各类农民组织需要分类研究,从中鉴别,作出发展策略的理性选择。

在农村基层政治场域中,不同类型的农民组织在其成长过程中与基层政权形成了不同的关系类型:指导—依附型、扶持—控制型、默许—放任型、对抗—消解型。

农民组织的兴起促进了农村社会的繁荣,提高农民组织化的程度具有多方重要意义,农民组织需更多地体现为农民的利益整合工具,多数农民组织的存在并不危机国家政权;宗族组织、宗教组织对基层政权的挑战值得警惕;与基层政权对抗性的农民组织需要疏导;国家对社会的绝对控制反倒隐含着社会与国家分离的风险,对农民组织的抑制、放任都不是理性策略,性质不同的农民组织适用分类管理策略。

[1]高健康.关于提高农民组织化程度的思考[J].现代农业科技,2007,(18).

[2]温铁军.新农村建设中的几个关键问题[J].党的建设,2005,(9).

[3]马克思主义哲学全书[M].北京:人民出版社,1960.31.

[4]贺雪峰.村治研究的意义与方法——兼评几种流行的村治研究倾向[J].青海师范大学学报(社会科学版),1999,(2).

[5]孙立平.社会结构转型:中近期的趋势与问题[A].转型与断裂——改革以来中国社会结构变迁[C].北京:清华大学出版社,2005.356.

[6][德]马克斯·韦伯.儒教与道教[M].北京:商务印书馆,1995.294.

[7]张静.基层政权:乡村制度诸问题[M].上海:上海人民出版社,2007.3.

(责任编辑:小 冰)

D663.2

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1672-1071(2010)04-0099-05

2010-06-29

周世亮(1973-),男,安徽和县人,法学硕士,中国商飞上海飞机设计研究院党群工作部。