社区协同引力系统的分析模型及应用*

刘玉东

(中共南京市委党校 江苏 南京 210001)

社区协同引力系统的分析模型及应用*

刘玉东

(中共南京市委党校 江苏 南京 210001)

社区作为公权与私权交汇的共同体承载着特定的社会功能,形成具有开放、自主和协同等特性的系统结构。社区中不同组织获取和利用资源的能力是社区治理系统出现体制变化的根本原因,外部环境也因此成为社区体制选择的条件。依据社区系统的结构与功能,抽象地概括社区治理中各类组织和组织关系,建立系统模型,可以把影响社区治理的各种因素作为考量系统关系的变量纳入一个整体,这种分析框架不仅是说明性的,也是应用性的,有利于从整体上解读社区系统结构和功能之间的因果关系。

系统;模型;协同;引力链

现实的社区是按一定的人口数把城区划分成若干“区位”的特定社会结构,人们通过社区得以聚居、合作、分享公共服务体系,并得到相应的利益,体现了社会功能和社会结构的统一,是了解社会的方法论和认识论的基本单位(吴文藻,1935)。由于社区明确地存在于特定的社会背景中,因此当以西方社会背景为蓝本的理论成果在中国未能得到充分认证时,建立专门针对中国的城市社区的理论分析框架就是完全必要的。

一、价值合理性与系统科学性的统一

人必须与他人结成一定的社会关系、形成一个互相依赖的共同体,才能够满足自身生存的需要,这种社会属性决定了城市社区治理所要解决的问题不是私人生活上的便利,而是公共空间的建设,分析方法应满足价值追问与现实可行的契合。

(一)社区价值集中体现为人与人的合理“关系”。最早的“社区”概念是出于特定的价值追求以与社会相对立的面目出现的。滕尼斯认为人的“关系本身即结合,或者被理解为现实的和有机的生命——这就是共同体的本质”[1]而在一个“一切亲密的、秘密的、单纯的共同生活,(我们这样认为)被理解为在共同体里的生活”,[2]“人们在共同体里与同伙一起,从出生之时起,就休戚与共,同甘共苦。人们走进社会就如同走进他乡异国。”[3]他所强调的人与人形成亲密关系和共同的精神意识的“社区”与以市场为纽带而发展起来的、以陌生人的陌生关系而组成的市民社会的人情冷漠形成鲜明的对照,但市场对人群的离散作用使滕尼斯的概念的适用范围趋向消亡,以致他的后继者不得不重新追问社区的价值所在。

在滕尼斯之后,社区是以一种社会的存在形式来讨论,对它的合理定位主要援引以下观点:洛克的社会先于国家因而国家受制于其对社会承诺的观点;孟德斯鸠及其后继者托克维尔等人推崇的分立自治及相互制衡的观点;黑格尔的体现个体特殊性的市民社会独立于国家,但在伦理上并不自足,从而需要代表普遍利益的国家对其加以救济的观点;马克思的“市民社会——国家”框架,即基础(市民社会)决定上层建筑(国家政权和意识形态)的观点;哈贝马斯对市民社会做出的民主阐释的新马克思主义的观点等。这些观点都是以对某种“关系”的分析(主要是国家与社会的关系),作为其理论立论的前提,正是关系的交织、要素的互动才形成社区的不同状态。这样对社区的合理性的价值分析,就集中到对社区的人与人的关系的合理性分析。

(二)关系的合理性集中体现为系统的科学性。关系的集合即是系统(麦萨诺维奇),或者说系统即是“相互关联的元素的集”[4](L.贝塔朗菲),这是对各类关系的整体性概括。近代科学发展史长时间流行的是以分析为主的还原论方法,遇到问题把它分解到下一个层次,把各个部分搞清楚,就认为整体都搞清楚了,但问题是相同的要素的不同排列,完全可以产生不同的整体结构或功能,而整体的系统结构的性质在子系统中可能又是不具备的,由此可见用“整体”或“系统”的概念来处理复杂问题的重要性。亚里士多德的“整体大于部分之和”的论点,至今仍是系统问题的一个基本表述,也是用系统论概括社会关系的理论优势所在,因此,戴维·伊斯顿在将系统论引入政治学研究时强调“系统分析现在仍然是研究一般理论的唯一通览全局的方法和高屋建瓴的视角”。[5]运用系统论分析社区治理的核心思想就是寻找建立一定结构形式的联结,探讨具有良性的社区治理功能的有机整体。合理的社会关系能否实现、如何实现是一个科学的、实践的问题。

二、社区系统结构的特征

系统论将各个要素以一定的联系方式聚合而成的结构看作是系统的存在方式,“它的主题是表述对一般的‘系统’有效的原理,不管它们的组成元素和它们之间的关系或‘力’的性质如何。”[6]但如果将“有效的原理”用于分析某个特定的系统时,比如社区系统,普遍性与特殊性的结合就必然彰显系统结构的特殊性。

(一)社区以开放为生存条件:系统因资源的输入和利用而作出体制选择。罗宾斯说从宇宙中剪除你的组织,其余都是环境,我们可以在这个意义上称社区系统以外的空间为环境。依据是否同外部环境发生“资源”交换,系统可以分为开放与封闭的两种状态。开放系统是“在同环境交换物质的过程中呈现出输入和输出、自身物质组分的组建和破坏的系统。”而当一个系统的开放程度微弱到相对于一定目的可以忽略不记的程度,在研究中就可以视为一个封闭系统。对社区的讨论从来就没有绝对地局限在“区位”内,现代城市的特点就是输入资源,输出垃圾,而且高能城市生活的集中程度也可以更微妙的形式影响人际关系和交流,[7]社区也不例外,维持社区的前提是必须有人和资金流入社区,也就是说一个“活”的社区系统必须与周围环境进行人员、资金、信息、服务等所谓的资源交换,一旦交换停止,也就变成了死寂的社区结构,失去了社区的意义,因此社区是一个开放的系统。

既然社区要与外部环境交换资源,那么不同的外部环境就要对社区产生不同的影响。向社区输入资源或利用资源进行社区治理的组织都已经参与了社区治理,也就成为了社区系统的组成部分,或者说是社区的某个子系统(在社区活动的政府组织、民间组织、党支部或者个人等等都是社区的子系统或行为主体)。但这些组织又不是孤立的存在于社区内的,它们在社区系统以外、同时又隶属于其它的组织系统,这些与社区组织直接相连而又不在社区系统内的单位,直接影响着社区的资源获取和利用,构成社区的直接外部环境。比如社区治理系统的一部分是街道办事处的某个科室,而这个科室又是街道办事处的一个组成部分,但就是通过这个科室,社区治理所需的资金、物资等资源才能够从政府输送到社区,这种直接影响社区的环境就是系统的直接外部环境。社区系统的间接外部环境是影响直接环境的外部因素,还以街道政府为例,其自身可以作为一个独立的政治系统而存在,但同时它又隶属于它的上一级的更大的政治系统,这个上级还会隶属它的再上一级系统。政府系统的每次重大变革都会发生连锁作用,直到影响到街道权责的重新划分,进而影响到社区的治理系统各组成部分的功能变化。其它性质的子系统也是同样,其外在延伸的部分都在影响着相应的主体在社区中的功能实现的形式和地位。因此,外部环境是社区系统体制选择的前提条件,社区中不同组织获取和利用资源的能力是社区系统体制变化的根本体现。

(二)社区以有限自主的方式开展活动:系统中“被组织”和“自组织”的方式并存。社区系统以其组织的自主性差异为标准可以分为“自组织”和“被组织”两种性质。(1)功能上的“自组织”。社区自治组织生产某种公共产品或提供服务是在没有外部指令的情况下,由社区成员自行组织起来按照互相默契的规则协同完成的。(2)功能上的“被组织”。社区自治组织生产某种公共产品或提供服务时所需要的协作活动,是靠社工之间的协调行为完成的,但协调本身有被动接受的一面,或者社工的活动受政府职能部门的影响甚至支配,此时社区自治组织的活动即是功能上的“被组织”。从居民的自助、自决、自尊和参与的社区价值出发,由社区功能的“自组织”取代社区功能“被组织”似乎是一种必然,但是单从人们选择社区居住时对住宅区的零售空间、办公空间、社区会所以及停车场和自行车道等开放空间的考虑就可以看出,居民不仅仅是在找一套房子,更是在寻求一种生活方式。这种整体性的考虑是一个狭小范围内的自治组织所无法完成的。更不要说这些现实决定了社区必然存在“被政府组织”的功能状态,即便是政府把涉及社区的所有的功能和权力都转移到社区,那么实际上政府的组织者的地位也就转移到社区的居委会手中,其所面对的其他规模和影响更小的自治组织同样可能面对一种“被组织”的境遇。因此,社区治理的结构中存在“被组织”与“自组织”的自主性差异是一种必然,反映了对主要依靠政府行政权力的强控制和主要依靠社会的自主合作的软控制的不同的需求。

(三)社区以协同运动形成秩序:系统中的协同、引力促成社区秩序的形成。我们经常观察到的系统的行为“往往并不是子系统行为的简单叠加 。相反地,是由于所有子系统相互作用对总系统贡献的结果,总系统的行为好象是有调节地、有目的地自组织起来的。”[8]哈肯教授将这种系统状态称为“协同”。社区作为一个整体,它的子系统既有自发的独立活动,也有由于子系统之间一定的关联所形成的协同运动,比如社区兴趣小组的随机的文体活动,本来是很独立的,但如果这种活动得到居委会或政府的基层部门的推崇,就可能被组织起来或推广成为社区内多个组织相互配合的集体活动,也就是哈肯所说的系统的协同运动。促成协同运动的各种力量源于社区对资源的依赖,这使得影响获取和利用资源的因素具备了引导行为主体行动的力量,本文将之抽象地概括为“引力”。这个概念来自物理学,反映了自然界中的普遍存在于各种物体之间的、保持了物体的内聚与排斥的均衡的作用力。社区中的个人与群体、群体与群体之间有着一定的边界,但又聚合成群,这种人文上的“群己权界”,这与自然的“引力”非常类似,从表达内容的形式上看是非常适合借用的。引力促使社区成员的单独的活动成为整体的协同运动。

由系统协同运动而表现出的社区秩序的形成逻辑在于:系统内部的协同效应是形成系统秩序的内因,每个子系统对协同运动的贡献总和,称为序参量;系统的外部环境对系统的作用称为控制参量,控制参量通过影响序参量来实现其对社区秩序的影响,也就是社区系统的外部环境通过影响社区的子系统来推动社区向自己希望的方向发展,当控制参量达到系统秩序变更的某一临界值时,子系统间的关联便能克服其自发的独立运动而产生合作或协同,这个过程所产生的序参量又反过来支配子系统的协同行为。社区的建设和发展经历从无序到有序、从有序到有序、从有序到混沌、从混沌到有序的演化的全过程,就是社区系统协同运动过程中的秩序的形成过程。因此,成熟的社区必然形成一定的标准,不管这些标准是成文还是不成文的,它使得社区成员的彼此行为可以预料,即便是变化中的社区也不例外。

三、社区系统的分析模型

伊斯顿和阿尔蒙德对政治体系的过程和功能的一般规律的解读给我们留下了广阔的思考空间。[9]我们不禁会追问,在社区的治理过程中各个主体承担了哪些功能,我们该用怎样的概括才能准确地阐述社区治理的功能实现。建立分析模型是回答这个问题的良好的方法,基于前面对社区特征的阐述,这个模型可以称为协同引力系统的结构模型。

(一)结构与功能在模型中的对应。尼·伊·茹科夫等人认为结构是“诸要素在该系统范围内联系的内在形式和方式(O.C.泽利金娜等)。”[10]这个概括反映出了系统论侧重空间角度的定义方式的一般倾向,但这个定义并没有将结构简单地归结为“构成”,而是要求了某些时间的观点,不明显的含有了一定的动态特征。阿尔蒙德更进一步统一了动态和静态的描述,把“形式”和“方式”阐述为功能即结构的思想,他说“当讲到政治系统的结构时,所指的就是构成这一体系的各种活动,即具有某种行为、意图和期望的规则性的活动。”[11]就社区而言,其组织结构表现了静态的“形式“,其实现功能的行动表现了联系的“方式”,社区系统的各个部分之间的互动和交换越协调,结构也就越合理,各个组成部分在普里戈金所说的“通过涨落达到有序”[12]的过程中推进系统的演化。结构与功能既然是对应的,那么建立一个结构模型从整体上反映系统各部分的相互作用、各部分和与其所对应的外部环境的相互关系,以讨论社区系统的特性和功能就是完全可行的。

(二)构建模型的逻辑顺序。未来学家托夫勒在《预测与前提》中把构建模型的过程概括为:收集材料;整理材料并专门注意内在联系;建模。社区材料根据结构与功能,或者说形式与行为方式的不同可以抽象地归结为两个方面:作为行为主体的个人和组织,个人或组织的行为关系。这样从组织→组织关系→结构模型就是构建社区系统模型的天然的逻辑顺序。面对现代社会“在单向因果律中活动的可隔离的单位概念已经不够用了。在一切科学领域出现的诸如全体、整体、有机体、格式塔(形态)等概念都说明我们终究必须按相互作用的元素的系统来思考。”[13]组织——组织关系——结构模型与“网”的本身的基本特点——“点”和“线”的结构是类似的,社区治理结构中“点”、“线”的结合共同构成治理系统的一种链条式的关系,本文采用了“引力链”这样一个概念来讨论牵引着整个社区治理活动的运转各个要素及其关系。

1.组织:作为“点”的“行为主体”。网络关系的内在结构并不是匀质的,连接相对紧密的网络线聚成同质性的“结点”,在现实中以一个个有相对独立性的组织的形式表现在整个社会网络系统中,组织越大、内部联系越紧密,其行为的公共影响力就越大,反之则越小。由于其内部利益的趋同性,使得以组织为单位的分析,在结论上更具有普遍价值。所以在系统地分析城市社区的治理结构而追求优善的制度设计时,虽然从最终的价值追求上是寻求每一个体的利益在社会关系中达至最佳状态,而首先要关照的却是因差异而形成的不同的组织单位。各种不同的组织构成了社区的“基本单位”,包括街道(党工委和办事处)、社区(党支部和居委会)、业主委员会、物业管理公司、赢利性组织、群众性非赢利性组织、志愿者、家庭等各个要素,以这些组织为研究的重点,是因为它们本身就是城市治理的固有内容,以之为研究对象可以反映城市社区治理的状态、结构和运行规律。

2.组织关系:作为“线”的“行为引力”。确定了研究的行为主体之后,另一个问题就产生了,就是都有哪些因素促使主体选择了这样,而不是那样的行为。在前面的分析中,本文将这种凝聚性的动因抽象地概括为“引力”。社区中作为行为主体的组织在规模、性质、目标和行动原则等方面并不相同,这说明在社区的治理空间内,各类组织的功能是有主次的、性质上是有差异的,也决定了它们的行为不会是受单一的引力所驱使。社区结构的改革就是优化这些“引力”,使组织行动的动机和功能实效更加有利于社区治理。

这样城市社区治理的优化就可以归结为两个方面:一是行为主体的建设,即组织建设;二是行为主体之间的“引力”优化,即组织关系的建设。

3.协同引力系统:形成系统的“点”和“线”。为了能够更好的说明问题,笔者受明茨伯格(加拿大·卓有成效的组织,2007)的启发对社区治理各种行为因素作了简单的归纳(图1)。

处于结构模型中心的是符号化的愿望和要求,人的需求从来都是人类活动的最根本的动因。在实现愿望和要求的过程中,分析模型根据引力在获取和利用资源的方式和能力上的差异,划分了三种引力链:强控制引力、软控制引力、标准化引力,以及每种引力所牵连着的特定的组织。强控制引力代表国家行政权力的规范作用,并体现社区组织在功能上的“被组织”的状态;软控制引力代表社会关系(包括志愿的或市场的关系),体现社区组织在功能上的“自组织”状态;标准化引力是政府组织和非政府组织行为的秩序化,是规则关系的概括。各类组织在特定引力的作用下凝聚在一起而形成的动态的结构,就是协同引力系统。社区系统的有序是按一定方向的有序。

(三)对模型中的协同引力关系的解说。由人的内在的愿望转化出的要求、行为偏好、行动以致各类活动的协同是一个逻辑上的递进关系,并最终促成社区治理体制的实现形式。

1.提出愿望和要求的主体。愿望和要求在分析模型中是一种符号化的表征,在现实中则是复杂的具体内容。提出愿望和要求的主体、时间、地点等等的不同都会造成系统运动的不同的动因并促成行为上的变化。一般而言人们不怀疑居民的愿望和要求是社区系统运行的动力,但从“私人的”而非“公共的”为出发点的个人需求,其自身的狭隘性决定了这种需求很难以自发的方式在社会中普遍地得以实现,因此即使再推崇市民社会的理论家排斥的也只是政府的某种权力形式,而不能完全否定其存在的价值。尤其在中国,鉴于社区治理的改革是一种自上而下的推进,社区的需要的实现很大程度上依赖政府的认可和努力,因此社区治理在中国的实际情况是社会的愿望和要求与政府的认可和导向共同作为其推动力的。

图1 社区治理系统分析图

2.三种引力链在系统中的功能形式的差异。强控制引力关系的控制主体与被控的客体、直接联系的信息渠道与反馈的信息渠道是统一的,被控客体被引入到某一指定的状态,并在校正各种活动中得以实现,因此这种工作方式获取和利用资源的效率比较高;软控制引力关系中没有确定的控制主体和客体,是一种平等的合作关系,无论这种合作是志愿关系还是市场关系的都体现了自治的精神,都是资源输入的途径和利用的方式且灵活多样;标准化引力关系是秩序的明确化,强控制和软控制在社区中的存在都不是无规则的,因而标准的规则在社会生活中具有相对独立性,虽然在人为因素的“干扰”下,标准也会主动或被迫作出调整,但标准的相对稳定仍是社区相对稳定的前提。

3.社区系统的分类讨论和观点综合的逻辑依据。从子系统和子过程的角度看,模型可以细化系统的分析对象。系统中的各类愿望转化为要求的输出对象不再是单一的,而是多头指向;要求的处理方式不是单一的,而是多头处理;处理结果的反馈不仅仅是政府部门,而是多头反馈。这里的“多头”,可能是政党组织、行政部门、立法部门、司法部门、营利性非政府组织、非营利性政府组织等等,正是依据“多头”所体现出的性质的差异,分析模型对引力系统做了划分。每个引力系统的相对独立,决定了愿望和要求满足的终结点未必就是阿尔蒙德所预设的政策的制定和执行的结果,它完全可以在某个子系统内得到满足。

从总系统和总过程的角度看,模型可以综合分析对象。子系统的相对独立的互动可以概括为A作用于B,B又反作用于A,但这种简单的作用又会在各个要素间互相碰撞中象蝴蝶效应一样的迅速放大自己的边界,这些各异的互动因为其活动的公共性而成为总过程的组成部分,也就是说因引力的存在而参与到整个系统的协同运动中去,并彼此相互支持实现其社会功能。因此只有从分析模型的整体出发来考虑问题,才能够完整地认识社区的治理活动,哪怕是治理活动中的某一部分。

4.社区体制的发展或替代的依据。社区系统运行过程的常态是基本维持系统原貌的“相对均衡”的状态过程,但就是在这种相对均衡的状态下,利用资源的能力和方式不尽相同的治理主体,会以不同的方式满足社区的相同需求,因此不同的组织的功能不是明确分开的,而是交叉的,完成治理的工作方式可以有不同的选择。在满足责、权、利的转移的条件的情况下,社区治理中是自治关系多一点,还是行政关系多一点,只是社区治理的结果而不是目的。在治理资源供给相对不足的情况下,某个主体的能力不足或者其他某个主体的治理效果更佳,就是社区转变原有治理形式的时候,此时,分析模型中各种组织关系的原有的“相对均衡”被打破,走向“非均衡”状态,并酝酿和发展新的“相对平衡”。

四、分析模型的案例应用

各地推进的社区改革就是模型中标示的引力链上的各组织的功能的调整以致形成系统内外新的“相对平衡”的过程,这一过程虽以愿望和要求为动力,但实现愿望和要求的条件是实现资源的输入和有效利用,这是改革的客观性的体现。以白下区改革社区管理体制、撤销淮海路街道办事处为例,这项改革曾经轰动全国,被喻为“我国城市基层社会治理体制的一场深刻变革”,但最终以悄无声息的方式终结,如果以协同引力系统的结构模型作为分析框架,就可以整体地考量这次社区改革的系统结构和功能存续的因果关系。

(一)起因:改革是一定社会需求下的理性选择

1.根本原因。《城市街道办事处条例》颁布实行近50年,市政府——区政府——街道办事处——居委会的管理层次基本被延续至今,强控制引力体现的明显的官僚制特征,被看作是社区治理中的顽疾受到广泛批评。还社区以自治权,克服政府越位行为,已经成为一种道义上的呼声和政府精简机构的必然选择,被寄予厚望。2.直接原因,南京市白下区希望通过这次改革建设出具有全国影响的社区建设示范区,这个想法得到了民政部的支持,民政部基层政权和社区建设司曾建议有选择性的撤销一个街道,进行试点。

(二)酝酿:撤销淮海路街道的改革绝非仓促之举,学者与官员在整个改革过程中有密切的合作

1.改革经过慎重的论证。在2002年初,白下区政府与南京师范大学合作成立课题组,在实践调研的基础上形成改革方案,并与联合国开发计划署合作进行了“促进中国城市社区地方治理”的三个子课题研究。在此基础上,又特邀了全国有关专家学者进行了专项论证,应该说做了足够的理论准备。2.选择淮海路街道也是基于现实的考虑。淮海路街道是全区人口少、地域小、收入高的一个街道,既有改革的基础,同时万一出现失误又不至于影响到区的整体发展。

(三)措施:改革充分关照了市民社会的自治理念,并做了过渡性的安排

1.削减强控制引力的影响:建立淮海路行政事务受理中心作为区政府各职能部门在过渡时期直接受理和处理与居民生活密切相关的行政事务的平台;对原街道办事处承担的行政职能进行逐一梳理和剥离,将属于行政管理和行政执法的57项职能全部移交给13个政府职能部门;人员精简分流,撤销街道办事处行政建制;按照政企分开的原则,将原有街属企业全面推向市场,街道也不再承担经济管理职能。

2.增加软控制引力的影响:对社会性、群众性工作进行“责、权、利”的移交,由社区全面承接;建立地区党工委,支持和保障社区自治;调整社区规模;全面推行社区居委会直选,并在江苏省委组织部的指导下,开展了社区党委公推直选的试点;建立社区社会工作站和服务中心。

3.强化标准引力的保障:2002年3月30日,南京市白下区委、区政府联合颁布《关于街道管理体制改革的实施意见》,将上述内容确定为改革的标准。

(四)影响:曾经轰动的效应

据统计,在最初不到4年的时间里,有来自全国21个省市、130多个区县的参观学习者。国家民政部部长李学举、副部长陈杰昌先后到淮海路街道考察改革试点工作。李学举认为白下区撤销街道办事处在全国是首家,它填补了我国城市基层管理体制改革的“空白”。复旦大学教授林尚立称“在目前全国不少街道管理体制改革中,淮海路街道管理体制的改革最有推广价值,最值得研究和探索”。杜纲建(当时在国家行政学院)称淮海路街道管理体制改革“撬动了我国城市基层改革深层次的‘门槛’”,甚至很多人称这一改革,“其深远意义丝毫不亚于当年‘小岗村’的改革”。

(五)结局

在2008年底的南京白下区《关于提高街道服务效率,降低行政成本的调研报告》中有这样一段话:“淮海路地区党工委、五老村街道办事处合并设立新的五老村街道办事处,同时将朝天宫街道石鼓路以北部分划归新的五老村街道办事处管辖”,以“有利于新街口地区的统一管理,有利于新街口现代商贸商务核心区建设。”经过这样不露声色的调整,原来的改革措施被废除了。

(六)原因

比较前面提到的分析模型我们可以发现,淮海路街道改革中社区治理的功能转变的取向是,扩大软控制引力的作用、减少强控制引力的作用,并通过适当的标准化建设对人的自主性给予了事权规定上的支持,以期营造理想的市民社会,如此看来,改革本身在价值追求上并没有不妥,那么改革何以失败呢?

依据(图1)的系统模型可以看出,社区改革的基本动力来自两个方面,即居民的需要和政府的需要,这两种动力又直接表现为两个目标:一是促进社会发育,提高社区的自治能力;二是促进行政优化,提高政府的绩效。淮海路街道改革对实现这两个目标并没有明显的效果:

1.强控制引力的退并未带来软控制引力的进。撤销街道办事处的初衷在于弱化强控制引力,并以社会协作为特征的软控制引力来代替,这是对政府角色、管理范围、管理权限的重新定位,权责的转换并不局限于政府内部,以此增强自治组织掌控资源的数量和能力,使居民自治组织有能力在社区治理系统中拥有一个更平等的地位,但淮海路街道办事处的机构改革并未带来预想的行政关系与社会关系的转换。虽然街道办事处撤销了,但其职能并没有真正撤销,也无法真正撤销,比如老百姓办低保要街道办事处盖章(这是整个宏观体制的系统大环境的要求,行政体制内的规范化需求不可能为仅作为个案的淮海路街道而单独做出改变),街道办事处的公章照常使用(连公章的名称都没变),只不过是街道党工委代管,而不是论证时预设的权力资源转到社会自治组织。

2.强控制引力的改变并未带来预想的行政优化。分析模型已经提到改革的动力不仅有居民的需要,也有政府的需要,总体上看,政府的需要体现为有利于政绩的提高。淮海路街道改革的结果并未减少行政开支或提高工作效率。①行政成本并未下降。虽然改革中政府内部的运行环节减少、人员削减、但管理成本并没有真正降低,而是转移了。白下区民政局李××科长:“街道办事处虽然撤了,但人并没裁,也没有因此减少进人,行政成本并没有减少,而且由于区政府要直接面对更多的人,比如原来布置社区的工作只要面对一个街道干事,现在要面对5个社区主任,反而加大行政成本.“②职能划分不清。党工委代行部分办事处的权力的做法,使党政职能进一步混淆,并不能完全实现预想的优化行政职能。③不能促进地方政府的中心工作。撤销淮海路街道办事处的意图之一就是街道不再管理经济,而在处于发展中国家的中国,“以经济工作为中心”的重要性,使G DP考核几乎是对各级政府政绩评价的首要指标,抓税源也成了地方政府工作中的重中之重。在这种情况下,取消街道层面的经济职能而没有其他制度性措施来代替,是无法大面积推广的。

3.标准化引力不能有效地规范强控制引力。改革在政府内部是有动力的,把社区治理体制做成示范和样板也是政府和官员本人的政绩,但正是由于改革是政府主导的,甚至可以说是某些政府官员主导的,所以新出台的规范对政府强控制权力的约束很少。这使得在“标准”对政府的规范不到位的情况下,很容易出现前任领导出一个方案,后任领导又出一个方案,标准化引力的初衷并未得以贯彻始终。

4.社区引力系统的外环境并不满足改革所需的条件。前面的系统模型的分析表明,社区的子系统在社区外的延伸形成社区的直接外部环境,完成社区所需要的资源的输入和利用,这些子系统同时又隶属于其他系统,使得社区的直接环境又受其他间接外部环境的影响,从而使改革的成功必须依赖于社区系统以外的宏观环境所提供的条件,但当前中国的发展阶段的时代特征并没有普遍性地支持城市社区治理体制的自治化改革。张五常先生曾指出,中国改革成功的体制优势在县级政府之间的竞争;而不设县的广东东莞市的飞速发展,其成功来自于强镇模式,即镇政府之间的竞争。这些经验表明竞争(主要是经济上的竞争)对发展的重要作用。就一个城市的发展而言,街道一直被当作这种竞争的组成部分。比如一个大的企业,它的厂区一般不只一处,向政府合法纳税的机关就不是唯一的,它可以在这个区缴也可以在那个区缴,可以在这个城市缴也可以在那个城市缴,甚至可以把钱交不同的省 。抓税源、并为扩大税源而为企业创造优良的发展空间是目前街道的一项重点工作,少了一个街道,区政府可以通过其它街道的财源给予补充,如果少了所有的街道,那么区的财政收入就很容易陷入危机,这在中国现有的财税体制下几乎是一个必不可免的结果。因此,即使是撤销了办事处的淮海路街道经济工作仍然是要抓的,而且仍然是中心工作。在《淮海路街道2007年度上半年工作总结》(2007年6月28日)(当时已经没有法定的街道,但名称仍然沿用)中可以清楚地看到,报告对工作成绩的排序是:“以经济建设为中心,实现街道税收又好又快发展”;“以政治建设为核心,提高街道党建工作整体水平”;“以精神文明为抓手,提升地区居民群众文明程度”。熟悉机关工作的人都清楚,这种排序意味着工作的重要性在程度上的差别,也就是说经济工作仍是其首要任务,只不过此时这项工作名义上由街道党工委来推动,由党工委临时组成的协税办来督促完成(成员主要仍是原街道办事处的人员)。这与撤销街道办事处的初衷相违背的,目标与措施选择上的冲突以及由此而来的党政机构的进一步混同,也不利于实现预想的行政优化。

这说明,社区治理系统的改革是一项整体工程,系统模型中诸多要素的相互支持是改革成功的条件,主观的努力以完善条件和促进不同引力链上的各主体的合作为目的,并能够达到这个目的,改革才是成功和持久的。

五、结语

综合前边的理论阐述和案例分析可以看出:社区是满足人的愿望和要求的手段,满足人的愿望和要求是社区结构调整的目的,这是用科学主义的方法论分析社区问题的立论基础。协同引力系统的结构模型是根据具体对象调整了的系统论,在政治科学的分析方法上是第一次以“点”、“线”、“引力链”的抽象概括描绘系统的基本框架。

改进后的系统分析方法可以从整体上解读系统(包括其子系统)的功能存续的各种因果关系。它使组织和组织关系统一到一个整体的框架之中,把行为背后的资源,如人、财、物、社会资本、市场关系或行为习惯等方面的因素融入到整体之中,成为考量系统关系的变量,并以获取和利用资源的能力作为分析社区系统体制变化的根本依据。

分析模型对结构和功能关系的再认识,进一步丰富了讨论体制变革的可行性的依据。与传统系统分析将结构与功能的关系看成是对应关系不同,在本文的方法论讨论中,同时还关注不同引力链在功能上的交叉。这种交叉意味着引力链上的某种治理能力不足时就可以向其它引力链上的特定功能求助或者被部分替代,并形成新的社区秩序和治理体制。

分析模型是科学主义的论证方式,但同时也为价值的讨论留下了思辨空间。符号化的愿望和要求处于结构模型中心,是牵动引力链上各个主体的行为、调整系统关系的根本动力所在,而组织关系的调整又是以愿望和要求的满足为追求的目标,这有利于在价值和实践的统一中讨论社区体制的合理性。

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(责任编辑:陈 华)

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1672-1071(2010)04-0057-08

2010-05-06

刘玉东(1974-),男,汉族,黑龙江海林人,中共南京市委党校科社教研部讲师,南京大学政府管理学院博士研究生,研究方向:中国政治。