海南:财税“激励”旅游岛

麦正华 吴海峰

从2009年年初开始，短短一年多时间，全国新设立十多个国家经济区，这是继80年代初设立经济特区后又一波高潮。如何争当时代“弄潮儿”，则成为这些国家经济区政府理财官的当前要务。海南国际旅游岛的设立和成长，财税需要写好这一诗篇。

2009年12月31日，国务院发布了《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)。这是海南建省办经济特区之后，中央对海南力度最大、范围最广的一次支持。但是，由于特殊的经济结构、急剧复杂化的经济环境，海南国际旅游岛建设中一些潜在的风险和问题需要高度重视。

从全国而言，海南省地理、资源和自然环境具有很大的特殊性。尤其是，在建设国际旅游岛的背景下，海南必须在较低的积累和经济基础上，跨越工业化发展阶段，发展现代服务业，走出一条不同于其他地区的发展道路，地方财政调控的需求更为迫切。这需要在一些领域的投入方向、方式和财税工具方面进行适当调整。

调整投入方向

民生。除保障性投入，重点向“富民”和“造血”型投入倾斜。仅仅依靠财政保障性投入，很难达到“富民”的效果。为了加强“造血”功能，可以考虑在加大对农村居民建设“农家乐”、生态文明村、开发乡村旅游景点、扶持居民创业、扶持中小企业发展、鼓励建立征地农民与开发商利益共享机制、加大政府劳务购买力度等方面的投入。

支持经济发展。除了扶持服务业发展、加快基础设施建设外，重点向新兴产业、热带农业和海洋经济领域倾斜。在国际旅游岛建设的过程中，尽量发挥比较优势，运用市场机制解决旅游业等现代服务业发展的资金问题；尽量发挥政策优势，争取中央财政对基础设施建设的支持，使地方财政能够挤出部分资金用于重点技术引进和开发、新型现代工业园区建设、招商引资、热带高效农业体系建设、热带农作物资源深加工等方面倾斜。

生态保护。除了进一步加快相关基础设施建设外，重点向低碳、绿色产业和技术开发，中部山区市县财力性转移支付倾斜。特别是，在太阳能、风能、天然气等清洁生产、可再生资源和新能源方面加大技术研发、运用和产业引进力度，为在海南率先建设低碳经济区做好服务；在城市汽车尾气治理、空气污染治理等方面加大投入；在建设海南中部国家森林保护区的思路中，调整对中部山区市县的转移支付体制，鼓励中部山区加大环境保护力度，抑制中部山区过度开发。

政府管理。除了保障政权运转外，重点向鼓励构建信息化、网络化和服务性政府管理体系倾斜。在国际旅游岛建设上升为国家战略后，旅游、房地产和其他市场违规违法、政府市场监管力量不够的问题凸显，负面影响较大。解决这些问题，构建信息化、网络化和服务性政府管理体系是重要措施和必然趋势。其中，信息化需要尤其注重打破各政府部门之间独立作业，信息隔离，共享不足的信息化建设思路；网络化是指政府监管力量要向市场和社会管理的一线倾斜，形成“横向到边、纵向到底”的政府监管和服务网络。

转变资金使用方式

和调整投入方向相比，调整资金使用方式显得更为重要和迫切。针对当前财政资金使用效益不高的问题，可以考虑在以下几个方面加大改革力度。

1绩效性导向。将衡量绩效的理念和技术贯穿于资金分配和使用的过程中，贯穿于预算管理的各个环节之中。每一项资金使用事前要提出绩效目标，事中要进行绩效监督、事后要进行绩效评价并将评价结果作为资金分配的重要依据，切实提高资金使用效益。

2竞争性分配。可以考虑在编制年初预算时，拿出一些定向资金，在各区域、各部门之间进行竞争性分配。通过严格的竞争程序设置和科学的专家评价，让那些能产生较大绩效，能很快启动，较快产生效益的项目“脱颖而出”，让财政资金尽快和更大的产生效益。

3带动性投入。除了一些市场完全失灵的领域，需要财政全额保障外，在一些领域尽量充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，带动社会资金参与。比如，可以通过财政扶持的方式鼓励社会资本共同参与建设乡村旅游基地，鼓励企业加入乡村旅游开发；建立企业和政府利益共享机制，推动技术研发和运用；鼓励国际国内非政府组织在海南开展扶贫、环保等活动和发展其他社会事业；鼓励推动污染治理市场化等等。

用活财税工具

在我国税制统一的背景下，地方财政可以利用的税收工具十分有限，这也是地方财政宏观调控主要依靠财政资金投入的主要原因。

税收政策方面。主要思路是根据产业导向，调整部分地方税种的征收标准及充分利用国家规定的可调控空间进行一些调整。

适当使用民族地区企业所得税减免政策。根据《所得税法》第二十九条规定，“民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分，可以决定减征或者免征”。可以考虑由省政府统筹，对某些市县的某些重点企业使用这一政策。

结合规划，适当调高耕地占用税和城镇土地使用税的征收标准。可以考虑对某些开发项目提高城镇土地使用税征收标准，对所有行业提高耕地占用税征收标准。

提高地下水、地热水、矿泉水开采资源税税额。目前海南省规定的上述资源税税额已经明显偏低，容易造成水资源的浪费，特别是温泉水资源的浪费，不利于环境保护，可以考虑大幅提高征收标准。

在国家给予的省级政府可自行掌握的征收标准空间内，针对某些产业进行调整。如针对某些重点发展的行业，在国家统一规定的区间内，征收标准取下限；对某些限制发展或者资源开发型企业，征收标准取上限。同时，用足、用活、用好某些抵扣政策，争取最有利的政策空间。

在海南实行房地产特别消费税或物业税试点。通过争取中央支持，对海南房地产征收特别消费税或物业税。应该说，在海南70％的房地产销售给外地居民，投资性购房占较大比例的背景下，征收特别消费税或物业税具有可行性和现实性，能抑制海南房地产投机和过度开发，提高房地产业的规划性，平衡房地产业税收流量分布，使得海南房地产业能为地方政府提供长远持续的税收收入。

非税政策方面。和税收政策相比，非税收入政策可以作为地方财政的重要调控工具，具有很强的操作性。主要思路是根据产业导向和社会经济发展需要，一方面不断清理取消各种不合理、不合法收费基金项目，降低公共服务项目收费标准；另一方面提高资源开发型产业和污染治理提高非税收入征收标准，引导社会资金流向，平衡财政资金供求和调剂余缺。比如，提高对高端房地产业的相关收费标准；提高土地闲置费征收标准；将酒店、商业房地产开发的海域使用金征收标准大幅提高；提高房地产开发的城市基础设施建设配套费；提高排污费等治理污染的非税收入征收标准；针对某些行业，提高新增建设用地土地有偿使用费等等。

另外，作为实际操作中的重要工具，税后返还政策具有很强的调控和扶持作用。由于各地采用较多，相对比较成熟。应该强调的是必须进一步加强对这些政策的跟踪和绩效评价，对一些实施效果不佳的政策可以考虑取消和调整。