行政:成立跨区域机构

冯一凡

一体化的关键是打破行政区划壁垒，在环北京经合区内形成一个有利于经济社会资源合理有效配置的体制环境，实现错位发展。然而，现阶段环北京经合区内城市经济总量、规模、区位和发展潜力各有长短。加之，土地的使用、道路的建设、环境的保护由行政地区内部规划，不能放到经合区的全局来考虑，导致重复建设、资源浪费，乃至利益冲突。

“现在的城市规划，往往只是宏观政策，尽管超过了简单的画图、设计的层面，但效果并不明显。比如北京及北京周边地区经常会有政府间的高层论坛，但这个论坛并没真正解决问题。”北京市建筑工程学院城市研究所所长、注册城市规划师张大玉说。可见，一体化的前景远非纸面上来的容易。

毋庸置疑的是，环北京经合区在下一步发展中，将会有更多整体利益和局部利益的冲突。如何能够从全局的角度将北京经合区概念推进?关键要从机制方面创新，加强政府主导作用，增加政府间的协调，在政府的决策、经费的投入和分配上发挥引导作用。

或类政府机构

“真正打破行政区域局限性需要一个更高层面的规划与领导，让各区域有一个平台，进行公平的对话和协商。政府需要更好地发挥引导和协调作用，对于区域间的合作给予鼓励和支持。”中国财政部财政科学研究所区域财政研究室主任傅志华说。譬如，产业结构调整、环保领域合作，由首都规划委员会、国家发改委、国土资源部等组成跨地区宏观决策和协调机构。

记者了解到，美国为更好地协调区域经济发展，在几个州政府间设立一个非政府性质的机构。这类机构专门负责区域间的合作，运作资金由几个区域政府共同承担。各区域政府给予该机构开展跨区域合作的权利，甚至在税收上也提供优惠。

在国内，以上海为中心的长江三角洲经济圈的发展过程中，曾有专家建议设立一个小规模、长期的区域协调组织，以监督战略性框架的实施，并定期或不定期召开会议，共同编制规划，共同签署相关协议。在某些特殊的地区可以编制一些次区域规划，如长江沿岸地区，以协调解决一些相似的问题。

“最重要的是，应该淡化行政级别，按照经济规模、人口等，分成大中小城市来给予地方相应的管理权限。”清华大学建筑与城市研究所副所长、建筑学院城市规划系系主任吴唯佳开出这样的药方。

他认为，行政区域的调整和布局，应更多地从有利于区域经济发展的角度切入，从解决实际问题出发。同时应更多地发挥人的主观能动性，积极做好区域间的协调工作。

多中心共建

“从规划的角度，如果环北京经合区内单纯以北京为圆心，向外逐步扩散分布，将会出现越偏离圆心、越难以发展的局面。”张大玉比喻说，北京作为人口输入型城市，就像一枚巨大的磁铁，吸引着周边地区乃至全国的劳动力，致使北京出现交通拥堵，人员过于密集，居住环境恶劣等现象；同时也影响了周边河北地区的劳动力输出结构，不利于当地的发展。

纵观国际知名的纽约都市圈、东京都市圈、大巴黎都市圈，不难发现为打破区域格局，同时减缓区域中心城市的压力，国际上通常采取卫星城或类似概念。一方面通过卫星城的发展带动以卫星城为小中心的辐散地区，同时运用反磁力原理，缓解大中心的城市压力；另一方面通过在城市周边建设绿化隔离带，避免核心城市的无限扩张。

国内专家对卫星城概念也表示认同，吴唯佳说：“卫星城的建设，无疑是打破区域局限性的一个尝试。例如廊坊大学城不仅为北京市解决了实际问题，同时也为廊坊及周边地区的发展带来生机。”

采取以北京为大中心核心城，周边发展卫星城市，或者选择发展较好的中型城市作为小中心的模式，可以缩短城乡差距，促进公共资源在城乡之间均衡配置，以及生产要素在城乡之间自由流动。同时，城市之间建设高速交通设施，然后在交通干道两侧发展“卫星城”，即完善这一地区的发展，又可以从功能上承接一部分首都的压力。

张大玉针对这样的规划模式补充说：“从规划的层面，北京作为首都、政治中心、文化名城、经济大市、金融之都是不是能够放弃一些，做出一定让步，从城市的定位上不要过于求全，将一些发展的机会扩散到周边地区，这样才能真正打破行政区域的局限性，实现经合区内各地区共同发展的初衷。当然这也是双向的，河北能否有实力承接这样的机会，能否拿出具有可行性的方案，还要看河北是否已经准备好了。”

理念调整为先

北京作为首都，其特殊行政职责造成区域间壁垒难以突破，甚至有观点认为这是严重阻碍河北地区发展的根本因素，称之为“灯下黑”。

对此，吴唯佳一语道破：“人的理念才是根本。”

单看北京行政区域内部，资源主要集中在城八区，而一些远郊区县的发展相对落后。即便从行政角度把北京和河北周边统一归为一个行政区域，虽然可能在资源统筹上获得一定便利，但现阶段存在的问题仍然得不到根本的解决。实际上，区域发展战略应敦促各地减少地方保护政策，加强合作。这一点，不能仅停留在口头上，要知道：谁主动，谁就早受益。

然而，在实际操作上，协商的主导权往往集中在大城市，真正的需求方往往是周边经济较落后的地区，经济实力的差异进一步导致了认识、观念、价值取向的不同。

“只有从人的理念上淡化行政区域分化和行政级别的差异，才能从根本上将环北京经合区推向一个更高的层次。目前即便建立专属机构来负责，也将会涉及地方利益、局部利益、个人利益间的冲突，协商过程中如果只考虑自身发展，那么共同发展将永远只是构想。”张大玉说。