中国世界遗产管理体系的回顾与展望

李本振，王 叶，明庆忠

（1.太原旅游职业学院，山西太原030032；2.山西旅游职业技术学院，山西太原 030031；3.云南师范大学旅游与地理科学学院，云南昆明 650092）

中国世界遗产管理体系的回顾与展望

李本振1，王 叶2，明庆忠3

（1.太原旅游职业学院，山西太原030032；2.山西旅游职业技术学院，山西太原 030031；3.云南师范大学旅游与地理科学学院，云南昆明 650092）

通过对现有世界遗产管理体制面临的现状和改革的迫切性分析，引申出可持续发展和战略管理体制在世界遗产管理体制的构建的意义，以及为实现这个目标所需要采取的努力措施。

保护与利用协调战略;环境体系;能力体系;转型过渡期

世界遗产是“人类智慧和人类杰作”的突出代表。这些珍贵的资源以其独特性、不可再生性以及对于人类历史、现实和未来具有的重要意义，而被全世界视为人类共同的遗产。对于这些具有公共产权性质的特殊资源，应进行永久性保护。我国目前的世界遗产管理，无论在宏观制度环境还是微观管理形式上都没有形成一套与世界遗产保护要求相适应的管理体制。目前大多数遗产管理沿用的是文物、风景区等管理的模式，不可否认，这些管理经验对遗产保护有很大作用，但必须看到它与世界遗产保护体系本身有较大差异性。建立真正适应中国的世界遗产的管理体制模式，才是我们目前所要思考的问题。

一、我国目前世界遗产管理的由来及现状分析

文化与自然遗产成为一项独特的世界性事业，一般认为始于1972年11月16日联合国教科文组织第十七届会议通过的《世界文化与自然遗产保护公约》。公约规定了自然和文化遗产的基本定义，它包括文化遗产、自然遗产、文化与自然双遗产、文化景观遗产和人类口头与非物质遗产。

中国是一个具有悠久历史与壮丽河山的国家，拥有丰富的文化与自然遗产资源。它们是华夏民族五千年光辉历史的载体与见证，更作为一种精神动力和创新资源支撑着人们不断构筑美好生活的信心和理念。截止到2008年，我国世界遗产拥有量已位居世界第三，达37处，而且还有更多的可以与这37处世界遗产相媲美的遗产资源已经列入候选名单。但是由于自然、人为因素的影响，遗产正受到严重威胁。建国后工业化的发展使人们的生活水平达到了新的高度，但在一个污染和缺乏历史凭借的环境中生活，从自然生态与历史文化的角度讲，无论如何也不能说是优良的。主要存在的问题有：

（一）我国世界遗产事业经过迅猛发展后进入一个面临巨大挑战的新时期

对世界遗产的有效管理成为当前世界遗产事业的主要问题。在大规模的申报浪潮过后，迎来的将是复杂而艰巨的管理问题。长期以来，我国的世界遗产资源笼统归入各部门管理，已成为一套固有模式。但所依据的基本思想、法律支撑、社会环境、目标指向又是各不相同的。改革开放以来的形势变化，更是强势冲击着现有的管理体制。

表1 我国目前世界遗产管理的主管部门及法律依据

上述概念均与不同的世界遗产类别相关，而且反映了我国在遗产管理上的部门分割状况。纵向的专业管理部门和横向的地方政府部门相结合是我国遗产管理的基本状况，造成多头管理、法律法规依据不明且相互重叠。

（二）面对社会经济转型的巨大挑战普遍缺乏战略上的管理

遗产旅游经营开发和遗产保护之间的争议是目前影响最广泛，也是管理中最主要的问题，实质上这就是建立新的遗产管理模式的前奏。当前遗产管理与社会经济环境的相互作用比过去任何时候都要强，它使传统的遗产管理方式发生变革，必须从整体的可持续发展战略角度去建立新型的管理模式。中国自19世纪70年代以来的变革使社会转型成为高涨的潮流。转型意味着人们的思维方式、社会生活方式以及相应的管理发生转变。然而中国的社会转型是由传统社会向现代社会转型。如果分析社会转型中的管理就会发现相应地存在着管理转型，这是由一种管理形态和知识体系到另一种形态和体系的转变。传统中国的管理思想都要在市场化中经受洗礼，政府、企业、非营利组织都不可避免地接受转型的挑战。世界遗产的品牌效应已受到越来越多的重视，世界遗产也就成为旅游中的热点与精品。这一时期以旅游开发的遗产利用带来了巨大的经济效益，但开发多以市场为导向，以获取利益为目标，保护与利用终于成为一对无法避开的矛盾。这也就突出了遗产保护的重要性。遗产旅游爆炸式发展，但与国际规则要求的遗产保护、管理方法在许多方面并没有同步跟上。如果不合理地对遗产进行开发，没有正确的规划和有效的决策，破坏就难避免。例如九寨沟景区私搭乱建。

（三）我国遗产保护的管理体制亟待改善

世界遗产管理涉及各个方面的责任与利益，遗产管理中的责任、利益冲突事件几乎普遍存在。在传统的计划体制向市场体制转型中，各种脱节的现象会屡屡出现。张家界景区在受到社会各界责难时也感到十分无奈，因为许多违章搭建并不是景区管理委员会能管得了的。

我国过去一直实行计划经济管理，而我们现在虽已不是纯粹的计划式经济管理，却也没有走向成熟的市场管理体制。而西方的自然与文化遗产管理是现代工业社会的产物，一直与市场经济的发展相伴，这使我们在回顾过去的管理时必须联系到社会经济发展环境，继承过去，做时代背景变换下的体制转换。在工业化与自然的对抗方面，我国虽与西方国家具有共同性，但我国社会文化经济的转型期的特点使我们很难用西方的硬约束体制对世界遗产进行维护。硬约束模式就是将保护与旅游作为对应的两个方面，用法律与硬约束体制加以责任与义务区分。在法制比较健全的情况下，这种对抗式的管理比较容易成功，所以西方在遗产保护上最有效的武器就是法律。但这种模式移植到我国现阶段并不十分成功，法律固然有但比较模糊且难以抵抗社会各方面隐形因素，所以我们要构建由各个因素组成的遗产保护管理体系——有基本战略使命，有法律与行政的约束，有技术和组织方法的结合，有专家精英式的管理与公众的广泛参与，有各种组织通力合作利益协调。

二、我国世界遗产管理体制模式的体系构建

（一）保护与利用协调的战略性管理体系的构建

我们经历了基于转型期的保护，步入了技术性保护后期，初步拟定实施战略性保护、旅游给地表土壤、植被、动物、水体、空气质量、环境卫生、社会文化的影响很多很杂，有积极的，也有消极方面的。这表明对世界遗产的保护需要考虑更多的因素。在一个开放与联系的系统中，如果处理不好会带来难以预料的危害。因此，进行战略性保护就是在确定遗产保护的基本使命与目标的基础上，针对旅游带来的各种问题，对各种保护措施如法律、行政、技术、组织等进行客观组合。战略性保护的内容应包括以下选项：

①保护的目标应靠近国际惯例。总的目标就是积极保护，合理利用，科学管理，持续发展。②外部环境因素体系。如国家法律方面的保障、国家标准、评估指标体系、公正透明的审批、检测、核查和咨询机制、决策论证制度等。③微观保护体系。先要加强基础调研，确立遗产保护的各方面关系；其次确立保护的目标和内容；再者实施功能分区，进行分类分级别保护。

保护的同时，遗产的开发利用也不容忽视。旅游资源能化为产品必须予以正确合理的开发利用。对遗产主要是从科学价值、教育功能和形象功能方面开发利用。但是在商业浪潮的冲击下，遗产旅游所存在的问题也相当严重，如经济效益过分依靠旅游人流而非旅游质量，旅游资源滥用引发生态系统的破坏和环境退化、经营管理者素质不高，利用开发层次低、多方管理，利益分配不均导致部门推诿扯皮等。这必须有新的思路来应对。要对遗产旅游给予必要门槛限制，以可持续发展理论来协调处理遗产保护与开发的关系，并借鉴国外先进经验，通过保护与利用协调的战略性管理体系来规范旅游的发展。主要方面有：

①制定法规，加强科学管理。科学管理的关键在于完善的法律，做到“法兴遗产事业”，同时，法规的制定必须以遗产保护为底线，并加强对主要责任人的惩治，从根本上杜绝破坏遗产的现象。②编制科学合理的遗产战略规划。在对遗产资源进行详细调查研究的基础上，建立从可行性论证——战略规划——监督管理的科学可行的开发程序，坚决反对一哄而上。同时，规划建设要高起点、高标准、高水平，具有指导意义。③突出遗产旅游的地域特色和文化内涵。这是遗产旅游的生命力、核心竞争力。④扩大遗产外围空间，减少对核心区的影响。⑤完善基础等设施，提高服务水平，创造可供游客逗留的环境。旅游接待设施的建设按照区内游、区外住的原则，以减少对环境的负面影响。⑥加强资金与人才能力协调保护与利用，这是目前遗产旅游的瓶颈。⑦特殊的遗产直接进入第三期。即濒临危险的遗产在资金、政策、管理方法上直接借鉴西方经验。这需要国家的大笔投入，同时出于先保护的考虑，对旅游利用的限制程度会加大。

（二）环境体系构建

1.宏观政策和法律环境建设。遗产管理应逐步向法制化管理转变。我国目前对遗产资源的管理主要是中央部门管理与地方综合管理相结合的体制。这些部门和单位是落实法律内容的具体承担者。针对我国遗产多部门管理，遗产地经济发展要求强烈，地方情况各有差别及现有法律可操作性不强、法律内容滞后于现实的状况，因此制定一部统一的遗产法律已迫在眉睫。未来我国遗产管理的宏观环境将主要依赖于法制建设，以法律为核心建立中央与地方、专业管理机构与遗产地管理部门、经营主体与管理主体、遗产管理与社会公众等的协调体系。

2.内部组织体系建设和改革。经过长期的努力，我国已经形成了一套文物、风景区、森林公园等遗产资源的管理组织体系，随着国家体制改革深入，这种条块分割式管理体制已经面临挑战，且很多机构仍然按照原来模式运转。遗产组织体系改革在所难免，也是各种改革中最困难、最现实的问题。既不可能回到原来的组织体制中，也难以马上做到西方国家普遍采用的集中管理体制。在转型过渡期应建立以法律为基础，以国家为主导，以地方为主体，第三方机构参与，社会公众监督的总体遗产管理模式，并相应包括国家宏观管理、遗产地微观管理和第三方机构为主的遗产内部组织体系。

（三）遗产管理能力体系建设

1.人力资源能力建设。遗产管理不仅是对遗产资源的管理，更是对人的管理，它必须有高素质人才保证。遗产管理的能力建设首先要解决人才问题。统计表明，遗产管理的好坏往往与人才素质有直接关系，也与如何有效培养、运用、开发各种有关的人才相关。为此，提高和引入人力资源概念，加强人力资源建设已经刻不容缓了。主要有：

①建立内部人才培养和人员素质管理机制。首先要建立规范的遗产人力资源管理体系。遗产管理的发展是遗产资源的可持续发展，也是人的可持续发展，将遗产体系内的人员发展作为一项重要的可持续发展内容是现代遗产管理的新概念。其次制定遗产发展的人力资源战略与规划，将现在及未来的发展转化为基本的人力资源数量、结构和岗位设置，从而实现有效的管理。最后建立完整的遗产人员素质管理体系，只有这些人员的素质获得普遍提高，遗产的可持续发展才能真正落实。②建设外部专家顾问机制。人才资源利用转向外部，通过机制创新利用外部人才。针对遗产管理中的管理失误状况，利用外部专家，建立专家顾问制度是一个切实可行的选择。总之，遗产管理者应将眼光放远，从战备角度考虑人才资源。

2.遗产财务保障能力建设。进入转型过渡期后，遗产管理中的财务已经不像以往那样单纯。由于许多遗产处于经济不发达地区，地方财政收入有限，遗产门票分配有相当比例上交到地方财政上级部门，造成直接用于遗产保护、维修、研究、安全的经费不足。财务问题直接关系遗产的战略发展，也是遗产管理中的敏感问题，没有财务保障，遗产的保护就无从谈起，有效的遗产保护必须有有效的财务作为支撑。因此，我国的世界遗产管理必须建立符合公众利益而又能够有效支持遗产保护的财务保障能力体系。从遗产管理的财务保障能力建设出发，遗产管理的财务主要涉及投资与筹资两个方面。资金是遗产管理的保障，矛盾的焦点又集中在资金的管理。这就要树立遗产保护基金战略，这也是国际通行做法。以法律为准则，以专家管理为基础，做到基金动作专业化。

3.遗产管理监控能力建设。世界遗产的监控是遗产管理的重要内容，也是遗产地实现可持续发展的重要保证。只有动态监控，才能真正起到监控效果，必须建立完善的监控体系，监测工作不仅仅是监督本身，而是一个以监测到控制的过程。

①建立以第三方机构为主的遗产评价机制。当前我国世界遗产管理的有效性评价和对遗产本身状况的评价基本上带有显著的行业特征，即由各个行业管理主体选择专家对遗产以各自的角度进行评价。虽然选用专家评价已经符合遗产管理的专业性要求，但这样的专家选择机制显然使遗产评价无法获得应有的客观性，从而使评价带有主管部门的倾向性意见，甚至使评价仅仅成为主管部门的意见的论证，采用世界上越来越广泛使用的第三方机构作为遗产评价机构，在我国目前的复杂管理体制下是一个比较好的选择。第三方机构主要是由一些具有专业性的人员组成，具有独立法人地位，拥有自我约束和激励能力，由国家给予某种形式认可的遗产专业性机构。②建立世界遗产监控的信息管理与预报体系。各个遗产地可以根据自己的财力、遗产保护需求和遗产旅游状况建立适合自己的信息体系，条件优越的地方可进行数字化尝试，使学习者、研究者、旅游者跨越时空地域来利用遗产。

4.遗产危机处理能力建设。对突发事故处理不当，可能会对自然生态和社会产生不良影响。在遗产危机处理能力建设中，主要侧重于紧急救援、突发事故处理、遗产地的关系协调和对外公共关系管理。

［1］王兴斌.中国自然文化遗产资源管理模式的改革［J］.旅游学刊，2002，（5）.

［2］张成渝，谢凝高.世纪之交中国文化和自然遗产保护与利用的关系［J］.人文地理，2002，（1）.

G12

A

1673-0046（2010）6-0050-03