电子政务绩效评估制度体系研究

●杨道玲（国家信息中心，北京 100045）

电子政务绩效评估需要有良好的政府绩效评估作基础。根据美国联邦政府电子政务绩效评估经验，其评估建立在三大制度基础之上：第一，政府信息管理和政府信息资源管理；第二，作为政府预算常规程序的投资项目费用效益分析；第三，制度化的政府行政绩效评估。［1］对于我国而言，目前的电子政务绩效评估还处于散兵游勇的自发状态，远未形成一套完整而有效的制度体系，绩效评估制度建设要明显落后于电子政务的发展。各地各部门采用的电子政务绩效管理和评估活动，由于缺乏相关法律、法规和相关制度的依据和保证，多数都处于自发状态，而且各地在绩效考核内容和侧重点上差别很大，缺乏统一规划和指导，评估程序和方法有很大的随意性。因此，在电子政务建设过程中，特别是在当前电子政务建设的关键时期，迫切需要建立一套适合国情的绩效评估制度。

1 电子政务绩效评估制度体系架构

电子政务绩效评估制度体系可分为非正式制度、正式制度和制度实施机制等三个部分。其中，非正式制度主要通过管理理念的确立，影响着电子政务绩效评估的有效性；正式制度通过制定政策、法规，为绩效评估的有效实施提供保障；制度实施机制则通过在具体电子政务绩效评估实施过程中采用相关制度措施，对绩效评估活动起到一定的规范与制约作用。如图所示。

图 电子政务绩效评估制度体系基本架构

2 电子政务绩效评估的非正式制度

电子政务绩效评估的非正式制度是指实施电子政务绩效评估时政府所奉行的管理理念和管理思想等，这些管理理念、管理思想将对电子政务绩效目标的确定、评估主体的选择、评估过程的确定等方面产生重要影响。由于电子政务绩效评估源于政府绩效改革的宏观背景，［2］政府绩效评估是在“新公共管理”和“新公共行政”变革的背景下兴起的，“新公共行政”和“新公共管理”所倡导的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等新的政府管理理念，构成了影响政府绩效评估的非正式制度，因此，这些非正式制度也成为各国电子政务绩效评估的思想基础。

而具有中国特色的科学发展观和服务型政府理念为我国电子政务绩效评估工作提供了思想基础和理论支撑。因此，对于我国电子政务绩效评估而言，西方新公共管理理念以及中国的科学发展观与服务型政府理念，共同构成了我国电子政务绩效评估的非正式制度体系，它们为正式制度的有效实施提供了基础和保障。

3 电子政务绩效评估的正式制度

与非正式制度相对应，电子政务绩效评估的正式制度指在电子政务绩效评估的过程中，由政府机构确定并实施的制度规范，包括完善的法律制度、健全的绩效评估机构、规范化的评估程序。

（1）电子政务绩效评估立法

从国际经验看，电子政务绩效评估工作的推进依赖于相对完善的立法。一项好的管理方法经过法律的确认才能更好地发挥作用，电子政务绩效评估也需要政府法律确认。西方国家在电子政务绩效评估中都制定了一系列的法律法规。如美国的电子政务绩效评估是建立在从1889年的《通用记录处理法》开始，到《预算和审计法案》（1921）、《联邦报告法》（1942）、《记录处置法》（1943）、《信息自由法》（1966）、《隐私权法》（1974）、《文书削减法》（1980、1995）、《信息科学技术法》（1981）、《国际通信重组法》（1981）、《政府绩效与结果法》（1993）、《电信竞争与放松管制法》（1995）、《电信法》（1996）、《文书工作消失法》（1998）等一系列相关法律基础之上的。尤以美国2002年通过的《电子政务法》为标志，目前美国已经构建了一套全球范围内最为全面和最具代表意义的电子政务法律体系，有力地推动了电子政务建设的顺利进行，也为电子政务绩效评估提供了法律依据。

长远看来，通过绩效评估立法确立绩效评估的法律框架是解决我国电子政务绩效评估困境的一个根本途径。在法治社会里，一种活动、一项制度要想规范运行并健康持久，都需要赋予其法律的内涵。绩效评估是提高电子政务绩效的有力手段，电子政务绩效评估的自身特点决定了其法治化的必要性。对我国而言，当务之急是借鉴发达国家的经验和做法，加快绩效评估方面的立法工作，尽快赋予绩效评估明确的法律依据，将绩效评估的原则、程序和方法等通过法律、规范等形式固定下来，使绩效评估从一种活动上升为一种科学的机制，通过立法途径使我国电子政务绩效评估走上法制化、规范化和经常化的轨道。

（2）评估流程规范化

评估流程规范化包括电子政务绩效评估的主体、客体、评估标准、评估过程和评估方法的制度化。目前学界和政府部门应加强理论研究和实证分析，尽快制定电子政务绩效评估准则、电子政务绩效评估办法、电子政务绩效评估工作程序、电子政务绩效评估标准选择及指标设置原则、电子政务绩效评估结果应用等一系列统一连贯的制度规范，明确整个电子政务绩效评估组织方式、规则、程序和结果应用等，使绩效评估流程逐渐规范化和制度化。

4 电子政务绩效评估制度的实施机制

要保证电子政务非正式制度和正式制度的顺利实施，还必须建立电子政务绩效评估制度的实施机制，使电子政务绩效评估由“不想评就不评”转变为“需要评就必须评”，由“想怎么评就怎么评”转变为“该怎么评就得怎么评”。一套完善的制度实施机制包括两个方面：一是绩效评估的约束机制，二是绩效评估的激励机制。其中约束机制又包括责任制度、监督检查制度、绩效申诉制度等。［3］

（1）评估责任制度

评估责任是因作为电子政务绩效评估主体的资格（或角色）而赋予其相适应的从事评估活动、完成评估任务的职权以及承担相应的责任。这种责任的制度化和法律化就是评估责任制度。评估责任以外力的约束为支撑，核心是明确评估主体应履行的法定义务及应承担的相应后果。明确评估责任是建立电子政务绩效评估约束机制的前提和基础。

评估责任追究机制是评估活动外在压力的制度体现，建立健全评估责任追究机制，应注意下列三个问题：一是要按权责统一的原则授权，授予一定的评估权力，必须明确授予其相应的评估责任，做到责权统一、责权明确。二是要明确追究评估责任的标准。评估责任的刚性标准是评估权力运用的边界，要从根本上改变评估责任“方方都有，但人人都无”的现象，必须使与责任相关的各个要素尽可能量化清楚。三是要强化惩戒功能。评估指标应尽可能地客观，评估结果除非涉及国家机密，均应及时公布，这样才能对评估主体起到约束作用，避免评估的随意性，保证评估结果的客观、公正。

（2）监督检查制度

首先，要科学构建评价监督体系。在我国行政管理实践中已形成了较为系统的多元监督体系，既有行政权力的内部监督，如监察部门、审计部门的专业监督，财政、税务、工商、物价等部门的职能监督，上下级行政机关的一般监督，也有行政权力的外部监督，如权力机关监督、司法机关监督、群众组织监督、社会舆论监督等。监督主体的多元化，客观要求科学整合各监督主体的监督功能。一是要防止和克服监督“缺位”“越位”“不到位”等现象，明确各监督主体的地位、职责、权限以及监督行为的范围、方式和程序，形成一个全方位、多层次、强有力的监督网络。二要完善监督信息收集系统，建立信息共享机制，促进信息渠道的畅通。三要促进监督主体的协调、配合，使其在监督过程中互通情况、互相配合、协调一致，把不同层次、不同职能的监督主体整合为协调运转的有机系统，形成监督合力。其次，要实行全面监督。既要对电子政务评估主体的评估行为进行监督，也要对评估对象接受评估的行为进行监督。对评估主体的监督是监督的重点，评估主体要接受监督，使与评估对象有利益关系的人尽量回避；评估指标尽量公开，评估过程尽量透明，评估方法尽量科学；评估对象所提供的各种数据、各种资料也要接受审查和监督。再次，要实施全程监督。评估监督是一项连续性的活动，应贯穿于评估活动的全过程。全程监督是指电子政务绩效评估的全过程都要接受监督，监督主体应主动参与、全程介入、坚持标准、动态监控，以确保评价结果全面、客观、公正。既要对前期准备阶段中评估项目的选择是否适当、评估方案是否科学和合理进行监督，又要对评估实施阶段中评估指标体系是否科学、评估标准是否合理、评估方法是否得当、信息处理是否规范、评估结果是否客观公正进行监督，还要对评估结果的应用进行监督。

（3）评估申诉制度

评估申诉，是评估对象（或公民）对于评估主体的失当行为的救济权。电子政务绩效评估是一个双向互动的过程，公民、法人及其他组织可以对绩效评估过程中出现的失当行政行为提出申诉。评估申诉制度其实就是一个纠错机制，让评估对象对评估不当行为“投诉有门”。其核心功能是确保评估结果客观、公正，它对电子政务绩效评估的顺利开展起着保障、完善作用。一方面，通过评估申诉程序，启动相应的调查评议方法，对有争议的问题进行再评估，促进评估双方的良性互动；另一方面，申诉制度本身也是对评估主体的考核，从而保证评估的公平与公正，提高评估的能力和效率。

评估申诉的受理机关应该是有权对评估结果进行纠正，或可以启动复查、复评程序的机关。因而，评估申诉的受理机关一般是上级机关及其评估领导小组，评估领导小组在受理申诉后应责成有关人员及时了解评估对象的意见，补充相关信息，对有争议的内容重新进行复评，以确保评估结论的客观公正。

评估申诉的程序一般包括受理审查、调查落实、提出解决方案等三个阶段。评估申诉是对电子政务绩效评估的一种约束，一般来说，受理评估申诉的机关应该拥有相应的审查权、调查权和处理权。受理审查是对评估对象的投诉决定是否要受理，并非对每个投诉都毫无选择地展开调查。纳入受理的投诉必须满足一些基本条件，这样才能保证申诉受理机关集中力量，有针对性、有重点地展开调查；调查是因接受投诉而展开，是评估申诉过程中带有实质性的环节；处理是申诉受理机关根据其调查的结果对评估结论作出的一种评判。

评估申诉的最后处理结果具有双向性，既要还评估对象一个公道，也要帮助评估主体消除误会。申诉受理机关应坚持公正的立场，不偏不倚，力求程序合法、手续完备、事实清楚、处理恰当，对适当、公正、客观的评估结果应予以维持，而对不当、有偏差的评估结果则应建议评估主体通过复查、复评及时作出客观、公正的评估结论。

评估申诉制度是申诉的法律依据，也是申诉有效进行的保障。要使绩效评估申诉发挥有效的作用，就必须制定专门的电子政务绩效评估申诉制度。评估申诉制度可根据我国《行政复议法》的相关条款进行制定，主要内容包括：申诉参与方、申诉范围、申诉管辖、申诉程序、申诉期限、法律责任等，使申诉处理的各项内容都有法可依，使申诉做到以事实为根据，以法律为准绳，保证申诉处理的公平与公正，减少申诉方与被申诉方之间的矛盾，保障绩效评估的顺利进行。

（4）激励机制

如果电子政务绩效评估的结果与部门利益、个人利益不相关，很难提高他们对绩效的重视程度。因此，电子政务绩效评估要真正发挥作用就必须与适当的激励机制相联系。政府部门电子政务绩效评估激励机制，就是有关单位和部门采用多种方式方法，按照特定的标准和程序激发政府部门电子政务绩效评估主体和评估对象的动机，引导他们努力实现绩效评估目标的一整套制度安排。其核心功能在于调动评估主体和评估对象进行绩效评估的积极性、主动性和自觉性，使绩效评估由“要我评估”变为“我要评估”，使电子政务绩效评估成为政府部门的一种自觉行为。

这种激励可以分为两个方面，一个是绩效结果的及时反馈，评估部门如果把评估的结果及时反馈给被评估者，那些评估结果比较好的政府部门就会受到极大的鼓励，并且欢迎这种评估，积极地参与这种评估；即使是评估结果反映其绩效不理想，但这些部门也可以知道具体问题在哪里，并得到如何提升绩效的建议，这样就充分发挥了绩效评估的导向作用。另一个是按照评估结果对相关政府部门进行奖励。马克·G.波波维奇在《创建高绩效政府组织》一书中给出了运用工资和利润共享对公共部门管理人员进行奖励的几条原则：“利润共享激励高绩效；公共部门雇员的报酬必须类似于私人部门；报酬应和绩效密切挂钩；必须改进雇员评估和激励政策；无报酬的激励可以得到有效的回报（在这里无报酬的回报指其他非金钱的激励形式）；激励措施应加强成功团队的组织者。”［4］

总之，激励机制的实现手段应当多样化、组合化，而其中最有效的手段是把电子政务绩效评估结果与部门和项目的后续投资及领导人员、管理人员的考核、升降、奖惩挂钩，并且把这些手段规范化、制度化，甚至法制化，这样才能有利于电子政务步入良性发展的轨道。

［1］郭励弘．电子政务绩效评估的制度缺失［J］．新经济导刊，2005（8）：84－86.

［2］谢一帆．电子政务绩效评估的国际背景研究［J］.电子政务，2005（24）：8－13.

［3］彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价机制的制度安排［J］.文史博览，2005（2）：25－28.

［4］（美）马克·波波维奇．创建高绩效政府组织［M］．孔宪遂，耿洪敏译．北京：中国人民大学出版社，2002：139－140.