民国时期国民政府的大学生就业政策述论

田保利

（重庆市西南大学历史文化学院民族学院 四川 重庆 400715）

在二十世纪三四十年代，随着中国高等教育的发展，大学生毕业人数逐年增加，但由于战乱造成的社会动荡，导致部分大学生就业困难，从而产生了大学生失业问题。目前，学术界对于这一时期大学生就业问题的研究有待深入(1)。有鉴于此，本文在前人研究的基础上全面系统论述二十世纪三四十年代大学生就业问题产生的原因、国民政府的解决政策及其成效，期望对民国时期国民政府的就业问题有全面的认识，并对今天解决大学生就业问题提供现实借鉴意义。不当之处，还望各位专家学者指正。

一、二十世纪三四十年代大学生日趋严重的大学生就业难题

近代以来，随着中国高等教育的发展，大学毕业生也随之逐年增加。1912年以前，中国共有大学与独立院校及专科学校毕业生3000多人，1913年，每年的毕业生仅400至900多人，1914年至1922年，每年有1000多人，1923年至1930年每年有两千到三四千人不等，到1931年已经增加到七千多人，1934年、1935年、1936年更增加到八九千人。关于民国时期大学生毕业数量增加情况见下表：

1912年—1935年全国高等教育毕业生人数

从上表可以看出，大学毕业生的数量逐年增加，1912年全国大学、学院和专科毕业的各类大学生总数490人，到1935年增加至8672人，1935年大学生毕业人数是1912年前的17.6倍，大学毕业生数量增加之快可见一斑。

但另一方面，随着每年大学生毕业人数的增加，而大学生出路未能供求相应，大学生失业问题便随着产生(2)根据教育部调查：1933年和1934年两年的毕业生总数是18287人，已就业与未就业的人数之比约为100：13，即失业者约在2380人左右。据估计三年来失业大学生至少约有四五千人，这样大量的大学生求职饥荒是个严重的问题(3)。到1946年，行政院秘书处致社会部的通知也声称：“查目前各地青年失业问题颇为严重，大学生毕业后如无出路，尤足影响其思想，此非一隅一校之问题……”(4)，由此可见其就业困难。造成大学生就业问题日渐突出的问题，主要有中国总体经济落后、政局动荡等原因。这一问题学界早已有所论述，兹不赘述。

就业的压力带来了相应的社会问题，甚至出现了毕业生自杀的现象，这种现象频频见诸于期刊报纸：“某人大学毕业两三年了，现在还呆在家里帮老婆抱小孩，什么事也弄不着”(5)；“盖今之大学毕业生求业，尚不如汽车夫辈容易，至其所入亦远远不如”(6)；“有吴某青年，安岳人，曾肄业某大学，流落江城，旅费用尽，食宿均成问题，竟于日前服毒自杀。死者曾留下遗书一封，谓：社会太恶劣……与其苟活，不如一死……”(7)；“文凭的灾祸，使得青年患肺病，失学失业以至于要自杀”(8)。“在目前的国民党统治区，很多大学或专科学校毕业的知识青年找不到职业，甚至连留学生都为生活所逼迫而自杀的也有”(9)。因此，大学生的失业问题已经是变成俩人比较严重的社会问题。总之，20世纪三四十年代大学生的就业问题严重，急需国民政府解决。

二、国民政府解决大学生就业问题的政策措施

如此严峻的就业形势引起了政府的关注，早在20世纪三十年代，《中央关于战时社会政策之决议与措施第33条切实救济战区失业失学青年以固党基而利抗建案》中提到：“查抗战以来各战区青年以地方沦陷，生活困难，无法升学，既感失学之苦，复受失业之痛，现查各地受此种痛苦之青年，为数日众……本党自应设法救济，以固党基而利抗建”(10)。而在抗战结束后，各地的大学生失业情况日趋严重，国民政府特电饬社会部、教育部、经济部、交通部、国防部等研究解决大学生毕业后失业问题的办法，社会部及所属机构也拟订了辅导专科及大学毕业生出路要点、天津市职业指导实施方案等具体措施。(11)总的来讲，国民政府主要采取了以下措施解决大学生就业问题：

第一，增设相关机构如职业介绍所、专科学校等对大学生进行技艺训练，为解决大学生就业问题提供组织基础。1934年10月，在国民政府教育部与全国经济委员会的主持下，成立了全国学术工作咨询处，1933年上任的教育部长王世杰提出，全国学术工作咨询处为一人才调剂机关，其目的在于谋求学术人才之需要与供给有适当的联络，该处职责是负责调查未就业的大学生人数和给前来登记失业的大学生介绍职业等。(12)在同一年，教育部下令各高校设立职业介绍机构，指导学生就业。职业介绍机构一方面举办各种职业培训班，提高学生对社会的适应能力，另一方面联系社会，加强对学生就业的指导，以利于学生就业。教育部解决失业问题颁布法令规定：“奖励各级失业机关，办理技艺训练班招收大学毕业生，分别予以短期训练，期满后由原办事业机关予以服务之机会”。1947年，教育部2013号训令提出：“大学及专科学校，应举办高级职业补习班或短期职业训练班，凡各职业团体均应与职业学校及其相当学校合作……”(13)。

总之，国名政府希望通过设立专科学校、补习班及艺校，进行职业教育可以避免失业或增加就业机会。

第二，鼓励大学生回到原来的籍贯或到边地服务，拓宽大学生就业范围。

国民政府还鼓励失业大学生回乡工作，以解决部分大学生的就业问题。1947年1月31日，行政院致社会部训令中言：“奖励毕业生回乡服务，担任地方自治工作，避免集中都市，觅业困难”(14)1947年的教育部第2054号训令也明确规定：“各院校毕业生有志从事边地研究工作，品学兼优，能吃苦耐劳者由学校选送再由教育部核定……”(15)

教育部还拨出一定的经费作为旅费发给返籍学生。1948年暑假国立各师范学院与各大学之院校及师范专科计27校，毕业师范生2490人，大部分来自不同的省市，教部协助其就业分令各校除少数情形特殊，由校就近介绍或自治服务场所外，余均各返原籍服务，并令各省市教育厅安为规划，各校考试毕业，月底竣事，回籍向厅局报到，侯派工作，教部为顾念学生经济，补助返籍旅费共发50亿元，由教育部规定原则，令各校参照学生返籍图程远近统筹分配，其不遵令返籍服务者，即不发给(16)。

第三，学校改革，调整文实科比例，加强学校与社会的联系，增强大学生的就业能力。

全国专科以上学校，院系的设置，过去缺乏一定的标准，在同一地点，各校院系重复的很多，设备过简，或缺乏中心目标，不适应社会的需要(17)。1930年教育部的调查得出，全国专科以上学生总数42330人，政法类16978人，文哲类8384人，合起来已过半数，工程类4379人，只占十分之一，农林类1628人，还不到总数的二十六分之一，1931年统计，全国专科以上学校文科23230人，占70%，实科9928人，只占30%(18)。1912年以来，历届专科以上学校的毕业生数，截止到1941年为止，共有119406人，文科类毕业生计78930人，而实科类毕业生仅有40131人，另外，师范生345人(19)。因此，大学学科设置偏重文科，学科分布不合理。有鉴于此，1929年国民政府即公布：“大学及专门教育，必须注重实用科学，充实学科内容，养成专门知识技能……”(20)“关于自然科学及应用科学之各学院或各系，应分别设置有关实业计划之研究室，以其物质建设得以次第实现(21)”。为改变文理科失衡的状态，教育部除限制文法科招生外，并制定专科以上学校课程及设备标准，派官员视察督促其切实改进，取缔不良的私立专科以上学校，制定奖学金办法等，积极消极双管齐下，以期学位实用，学以致用。

第四，招训一部分大学毕业生入伍，增加大学生就业渠道。

在战争时期的特殊情况下，也有部分医、法、工和外语系的毕业生以及在校生被政府征用。由于抗日战争期间极其缺乏医学人才，1938年7月，教育部首先要求专科以上医药系以及护理和助产学校的学生等组成医疗救护团。此后不断征用这方面的人才。1941年4月，教育部公布《民国三十年医药护理毕业生征用与服务规则》规定：“医药、护理、助产院校的毕业生，除15%留在母校工作外，军政部军医属分配40%，卫生署分配30%，中国红十字会分配15%”。1941年秋以后，由于来华美军不断增加，国民党政府开始征用各大学外语系三四年级的学生，经过短期训练，担任美国空军志愿兵的翻译。此外，1941年1月，因在江西和四川修建军用机，教育部着手征用大学工科四年级学生。从1943年度开始，工科毕业生总数10%以内被征用，不仅如此，1944年度开始，军政府还每年征用全国15%法律系毕业生作为军法人员(22)。在战争的特殊时期，国民政府征招大学毕业生入伍，主要是是适应战争的需要，客观上也在一定程度上缓解了大学毕业生的就业难题。

三、国民政府解决大学生就业问题成效及不足

国民政府及社会各界纷纷采取的一系列措施在一定程度上缓解了大学生的事业，但由于就业难的问题是多种因素造成的，国民政府最终也没有彻底解决。综观国民政府解决大学生就业问题的政策措施，也取得了一定的积极效果。

首先，职业介绍所从无到有，从少到多，为大学生就业提供了便利的条件。自1940年3月1日起至1945年8月，全国各战区学生获得就业安置共33万1400余人。辅导委员会现设有平、津、沪、汉等13处青年辅导处，23所进修班，5所职业训练班，5所师资训练班，1所临中之师范，共54个单位，分布全国各临近共党控制区之据点，以便就近予失学青年就业之协助，另悉青年就业辅导会近为检讨工作，特召集沪、徐、津、冀、苏、晋、豫等17单位工作人员于南京集会，就加强青年之就业等工作及商请行总及各省市教育当局会同协助救济事宜有所商谈(23)。“行政院开办专科以上学校毕业生就业训练班，第一期招收学员一千多名，于1936年10月1日开学，全国学术工作咨询处收集整理学员资料”。(24)教部办理临大补习班，除京、沪、北平三市外，尚有武汉、青岛等市，惟该两市成立在后，教部还聘定京、沪、平三市考试分发委员主持其事，并制定分发办法(25)。平市临大补习班主任陈雪屏在二分班游艺室召集该班应届毕业生谈话时说学生毕业后，希望不要太高，但对个人之估计不可太低，应本求知热心，向前努力，根据调查服务志愿统计结果，打算在北平服务的学生有250名，现正与各机关紧密联络，设法谋获政正当职业，其中擅长日语的可介绍赴台湾工作(26)。“闽省推进职业教育，拟自1940年1月起至1944年止，尽量增设初级职业学校，预计五年之内，全省初级职业学校及各项职业补习学校可达100校，高级职业学校预计于五年之内增设三校，合计最少应有16校”。(27)

其次，调整了高等教育的内部结构。增加了实科类的学生，使文实科不平衡的现象得到了缓解。经过不断调整，从1931年到1939年，实科人数不断增加，文科人数逐渐减少。1931年文科人数5151人，约占总人数的73.2%，而实科只有1883人，约占26.8%，文科人数大约是实科人数的三倍，此后实科人数逐渐增加，文科人数逐渐减少，到1939年，实科占59.4%，文科占26.3%，实科人数是文科人数的两倍多，结构较为合理(28)。为改变文理科失衡的状态，教育部除限制文法科招生外，并制定专科以上学校课程及设备标准，派官员视察督促其切实改进，取缔不良的私立专科以上学校，制定奖学金办法等，积极消极双管齐下，以期学位实用，学以致用。经过不断调整，从1931年到1939年，实科人数不断增加，文科人数逐渐减少。1931年文科人数5151人，约占总人数的73.2%，而实科只有1883人，约占26.8%，文科人数大约是实科人数的三倍，此后实科人数逐渐增加，文科人数逐渐减少，到1939年，实科占59.4%，文科占26.3%，实科人数是文科人数的两倍多，结构较为合理(29)。

第三，增加了社会吸纳失业毕业生的能力，创造了一些就业机会。截至1947年7月7日止，空军司令部、交通部、审计部及山东、安东、广西、山西、湖北、江西、云南、江苏、远东、绥远等省省政府机关已由部令各校选送毕业生1802人(30)。教育部青年复学就业委员会统计1947年2月12日各地青年救济者收容46520人，直接辅导与经过受训后就业者8150人，从军者15054人，参加其他训练者7535人，临时救济130058人，尚有向社会发放救济物资而救济者175417人(31)。

虽然国民政府当局及社会各界人士就大学毕业生就业问题从20世纪三十年代开始一直到四十年代采取了各种措施，作了种种努力，也产生了一些积极效果，但最终并没有真正解决大学生就业问题，这除了与当时的社会大环境与政府措施不力有很大关系外，制约国民政府大学生的就业政策积极作用发挥的因素很多，既有客观因素也有主观因素，归纳起来主要原因如下：

首先：部分就业机构由于资金缺乏等原因，制约了其积极作用的发挥。工作咨询处、介绍所的设立，对解决大学生就业发挥了积极作用，但仍然有待完善。1935年教育部派督学钟道赞视察北平市职业教育状况后感言：“北平市职业教育关于缝纫、刺绣、打字等私立职业补习学校19处，关于音乐、艺术性质的专业机关13处，数量不为不多，惟大抵设备简陋，教学无方，且间有徒挂校牌而无学生与教室者，亦有校地经常迁徙，无一定场所者，至学生之来去无定，行政管理之毫无组织，校舍住屋之混在一起，课程时间之不合规定，又为一通病”(32)。“职业团体办理职业补习学校、职业训练班之经费，由各该团体自行筹措，如办理有成绩时，得请主管机关酌予辅助”(33)。可见职业介绍所的经费并无保障，其工作效果也可想而知了。服务运动要使问题获得适当的解决，不是口头允诺的咨询和介绍所的成立，而是分发任务，给予工作，要求毕业文凭兑现，促使当局对于大学毕业生制定适当的解决办法，以达分发人用之目的，不仅为大学毕业生着想，而且是为未来和过去的整个大学毕业生整个服务问题的根本解决(34)。中国的职业教育最初由社会团体举办后转向了以国家倡导为主，社会办学为辅的形势，这种专科学校，补习班等机构的设置适合了中国的国情，在大学生找工作时起了积极的作用，但是其并不能根本解决大学生失业的问题，其应对失业的根治作用受到了限制。

其次：部分就业政策与社会实际脱节，难以实施，以学生训练为例，白桃在《过去青年训练班之检讨》中提到：“训练没有计划，没有系统，没有完全和实际相配合……忽视青年自我教育，缺乏民主。江西地方政治讲习院1000学生训练三个月，学科六七十种，虎头蛇尾，训练内容贫乏，除整队散队便是无限的束缚与管理，受训青年不少中途要求退学的、悄悄逃跑的……”(35)

第三：作为战争时期采取的紧急措施—招训，政府虽然对毕业生的工作进行了安置，但自始至终都是针对部分毕业生的。在征用的措施下，1938年至1943年底，国民党政府共征用学生6371名，占同期专科以上高等学校毕业生总数46022名的13.8%。因此，在国民政府时期，可以说，在大学生毕业时基本上没有对他们进行统一的工作分配，另外，民国时期大学生就业问题引起的高等教育改革在推动教育发展的同时，也由于不尊重教育的发展规律造成了一些消极的影响。“只是出于解决大学生就业难的紧急需要，一些教育方面的改革措施矫枉过正，并没有真正解决大学生失业问题，毕业即失业仍在继续，社会上一方面人找事一方面事找人不断，就整体而言，职业指导仅仅局限在东部地区，并且收效甚微。战争结束后，收复区因政治关系，社会秩序紊乱，教育停顿，知识青年大部分向政府控制之地方地区逃徙，此项青年全国各地不少于20余万，然而政府限于财力，收容名额仅为25000名。由于社会秩序日渐恶化，纷纷归来之失业青年与日俱增，故渴望各界予以注意，并惠赐协助”。(36)

结论

总之，面对大学生失业问题，二十世纪三四十年代，国民政府采取了一定的措施，运用多种手段促进大学生就业，国民政府凭借政治权利在继承传统的救济方式上诉诸于法律的层面，结合当时的实际情况采取了多种方法，使得国家倡导为主，社会各界纷纷响应，在多方力量的共同努力下，提高了大学生的就业能力，增加了社会吸纳失业人员的能力，为大学生失业群体创造了更多的就业机会，使大学生失业危机得到了一定程度的缓解，其治理失业的尝试及其取得的经验是值得我们借鉴的，应给予充分的肯定。但是国民政府的大学就业政策存在诸多弊端，并没有解决大学生失业问题的根源，再加上客观因素的影响，以至就业问题最终没有得到彻底解决。

注释：

（1）目前关于这一问题的研究论文很少，代表作有谭玉秀，范立君的《20世纪30年代南京国民政府解决失业问题透视》（《党史研究与教学》，2005年第5期），该文为笔者提供了很大的启示。

（2）《全国高等教育趋势及历年毕业生人数》，《申报》，1936年8月23日，第四版。

（3）邱业：《现阶段的大学生失业救济问题》，《全国学术工作咨询处月刊》，1936年7月30日出版，第二卷，第7期，第11页。

（4）《行政院秘书处致社会部通知（1946年12月6日）》，沈岚选辑：《行政院各部会商解决大中学生毕业后失业问题史料一组》，《民国档案》，2009年，第 48页。

（5）张孟休：《大学毕业生学用问题之分析》，《教育杂志》，第二十八卷第六号，1938年出版。

（6）《救济失业学生的建议》，《全国学术工作咨询处月刊》，1936年2月29日，第2期，转载自1936年1月25日《新民日报》，第45页。

（7）《万县通讯：生活高压下，一青年自杀》，《中央日报》，1948年1月10日，第三版。

（8）赵柱国：《文凭的灾祸，使得青年患肺病，失学失业以至于要自杀》，《新华日报》，1945年7月3日，第四版。

（9）株一柳：《 文凭是靠不住的》，《 新华日报》，1946年 11月 21日，第四版。

（10）中国国民党五届十中全会会议记录黄麟书等提：《中央关于战时社会政策之决议与措施：切实救济战区失业失学青年以固党基而利抗建案》，秦孝仪主编：《革命文献》第96辑《抗战建国史料—社会建设》，第257页，1983年9月出版。

（11）《行政院致社会部训令（1947年1月31日）》，《教育部致社会部公函（1947年7月14日）》，《汉口职业介绍所致社会部呈（1948年11月5日）》，《社会部致天津职业介绍所指令稿（1948年12月9日）》，沈岚选辑：《行政院各部会商解决大中学生毕业后失业问题史料一组》，《 民国档案》，2009年，第 47页。

（12）转引自：易艳：《20世纪30年代中国大学生就业问题研究》，第28页。

（13）《教育部2013号训令颁发—各省市推行职业补习教育办法大钢》，《教育法令》，教育部参事室编，1947年5月，中华书局出版社，第265页。

（14）《解决大中学生毕业后失业问题办法—行政院致社会部训令（1947年1月31日）》，沈岚选辑：《行政院各部会商解决大中学生毕业后失业问题史料一组》，《民国档案》，2009年2月，中国第二历史档案馆。

（15）《教育部第2054号训令—公私立专科以上学校毕业生派往边地研究办法》，《教育法令》，中华书局出版社，1947年5月，第174页。（16）《国立师范毕业生返籍服务，教部助旅费50亿元，本届毕业生总数计2490人》，《申报》，1948年6月26日，第六版。

（17）《全国高教院系调整设置概论》，《教育季刊》，中华基督教教育协会出版，1939年9月，第15卷，第3期，第85页。

（18）何景元：《 大学生失业问题》，《 社会半月刊》，1934年 9月，第一卷，第1期，第91页。

（19）《中央社讯：专科毕业生三年来十一万》，《新华日报》，1943年9月2日，第二版。

（20）阮华国：《中华民国教育宗旨及其实施方针》，1929年4月26日国民政府公布，《教育法规》，大东书局印行，1946年出版，第2页。

（21）阮华国：《中华民国教育宗旨及其实施方针》，1929年4月26日国民政府公布，《教育法规》，大东书局印行，1946年出版，第9页。

（22）大冢丰著，黄福涛译：《现代中国高等教育的形成》，北京师范大学出版社，1998年版，第289页。

（23）《中央社南京15日电：青年复学就业，辅导会开会检讨工作，商请行总协助救济事宜》，《中央日报》，1946年10月6日，第二版。

（24）《全国高等教育趋势及历年毕业生人数》，《申报》，1936年 8月23日，第四版。

（25）《临大学生出路，教育部公布分发办法》，《申报》，1946年5月12日，第二版。

（26）《大华社北平讯：平临大补习班主任召集毕业生谈话，擅日语者介绍赴台省服务》，《申报》，1946年5月19日，第五版。

（27）《国内教育消息》，《教育季刊》，中华基督教教育协会出版社，1940年3月，第16卷，第1期，第58页。

（28）《国内重要教育新闻：全国高教历年毕业生统计》，《教育季刊》，中华基督教教育协会出版，1939年9月，第15卷，第3期，第84页。（29）《全国高等教育趋势及历年毕业生人数》，《申报》，1936年 8月23日，第四版。

（30）《中央社南京电：本届大学毕业生2万人，就业问题待解决，由部选送各省已达1800人以上》，《申报》，1947年7月31日，第五版。

（31）《南京29日电：青年辅导就业机构，院令移交地方接办，仍由教育部统筹指挥》，《申报》，1947年12月30日，第六版。

（32）《平市职教应改进各点》，《申报》，1935年1月9日，第三版。

（33）《教育部2013号训令颁发—各省市推行职业补习教育办法大钢》，《教育法令》，教育部参事室编，1947年5月，中华书局出版社，第265页。

（34）《北平大学毕业生服务运动大同盟成立告全国同学书》，《服务运动》，民国期刊，北平大学毕业生服务运动大同盟编辑委员会出版，1936年，第1期（特刊），第3页。

（35）白桃：《过去青年训练班之检讨》，《教育杂志》，商务印书馆发行，1940年，第30卷，第一期，第3页。

（36）《中央社南京15日电：青年复学就业，辅导会开会检讨工作，商请行总协助救济事宜》，《中央日报》，1946年10月6日，第二版。

[1]谭玉秀.范立君.20世纪30年代南京国民政府解决失业问题透视.党史研究与教学，2005年.

[2]邱业.现阶段的大学生失业救济问题.全国学术工作咨询处月刊，1936年.

[3]沈岚选辑.行政院各部会商解决大中学生毕业后失业问题史料一组.民国档案，2009年.

[4]张孟休.大学毕业生学用问题之分析.教育杂志.上海：商务印书馆1938年.

[5]万县通讯.生活高压下 一青年自杀.中央日报，1948年.

[6]株一柳.文凭是靠不住的.新华日报，1946年.

[7]秦孝仪.革命文献.第96辑.1983年.

[8]教育部2013号训令.教育法令.中华书局出版社，1947年.

[9]全国高教院系调整设置概论.教育季刊.中华基督教教育协会出版，1939年.

[10]何景元.大学生失业问题.社会半月刊，1934年.

[11]阮华国.中华民国教育宗旨及其实施方针.教育法规.大东书局印行，1946年.

[12]全国高等教育趋势及历年毕业生人数.申报，1936年.

[13]国内教育消息.教育季刊.中华基督教教育协会出版社，1940年.

[14]北平大学毕业生服务运动大同盟成立告全国同学书.服务运动.北平大学毕业生服务运动大同盟编辑委员会出版，1936年.