广饶县引黄灌区管理面临的困境及出路探讨

石秋菊

（广饶县水利局，山东 广饶 257300）

广饶县地处黄河三角洲南端，耕地面积4.75万hm2，有效灌溉面积4.74万hm2，并形成了井灌区和引黄灌区两大格局。小清河以南属井灌区。小清河以北为引黄灌区，灌区辖 3镇、4乡、211个自然村，总人口 21.6万人，耕地面积 2.47万hm2，占全县总耕地面积的 52%。因地下浅层无淡水，农田灌溉主要依靠引黄河水和小清河、支脉河客水。灌区内河网纵横，土地肥沃，是粮食作物的主产区和大蒜种植基地。目前,广饶县引黄灌区管理状况与水利作为国民经济基础产业的地位极不相称，在水利建设管理中，存在着管理单位性质模糊、经费困难、工程重建轻管、管理手段低下等困难，严重制约了灌区的可持续发展。

1 引黄灌区管理面临的困难

1.1 单位性质不清，管理模式不合适

引黄灌溉管理处定性为 “自收自支企业化管理的事业单位”。长期以来，没有享受到企业单位自主经营、自我发展的优惠政策。所有水利工程都是为了防洪、排涝、农业灌溉和引水补源等修建的，社会公益性十分明显。目前要求一个以承担社会公益事业为主的水管单位按照企业管理的模式来运作显然是不合适的。

1.2 水费收入减少

引黄灌溉管理处经费的唯一来源是水费收入。水费计收按上级文件执行。自成立至1999年，水费征收执行 《东营市水利工程水费计收和管理暂行办法》，规定农业用水引黄自流灌溉工程以支渠进水口为计量点，每立方米为0.028元，水费的分配为由水管单位足额计收后，返还县区50%作为清淤和管理费的补贴。2001年市物价局、市水利局转发省物价局、省水利厅《关于调整东营市市属引黄工程供水价格的通知》向农业供水价格调整为每立方米0.0552元，所征收水费全额上交。经积极协商，只给县区每立方米0.0052元的手续费。水费征收政策调整，加之该县农作物种植结构的调整，棉花种植面积增加，用水量减少，近几年灌溉引黄用水量减少近50%，水费收入大大减少。

1.3 水费征收困难

农业水费自“水费粮”收取方式取消后，水费征收难的问题日益突出。特别是自2002年起受农村税费改革，粮食、化肥、种子直补等惠农政策的影响，各乡（镇）也难以从农民手中缴齐，多数乡（镇）只好由乡（镇）财政负担，引黄灌溉处每年的水费均不能从各乡（镇）按时征收到位，只能等年底由县政府批准从财政平衡资金中坐扣。自2007年起，县政府出台文件不允许水费从财政平衡资金中坐扣，水费催缴难度加大，而市灌溉处和黄河管理部门要求先交费后提闸放水，致使调引水和河道工程管理工作非常被动，正常灌溉管理工作不能开展。

1.4 经费缺口大，水利工程设施重建轻管

水费收入下降；近几年人员工资大幅上涨；工程管理范围扩大，2006年，在编制人员没有增加的情况下，接管了北水南调引水补源工程马疃泵站、小刘庄泵站、张寨泵站3处泵站和9.6km的输水渠道的运行管理任务，相应工程管理维修费用和看护费用增加。单位经费入不敷出。引黄引河工程的管理、泵站的维修保养、水工建筑物的看护管理、输水渠道的养护、灌溉管理等均不能正常进行，致使工程有建无管，灌区水利工程正常运转得不到保障。

1.5 人员结构失衡

目前，引黄灌溉管理处在编人员18人，其中50岁以上的7人，占总数38%；中专以下学历 7人，占总数的38%；工人10人，占总数的55.5%。人员结构偏老龄化，文化层次较低，工程技术人员短缺，技术力量薄弱，无法满足工程管理的基本要求。

1.6 工程设备落后，管理技术手段低下

灌区供水管理单位在很大程度上属粗放型管理，劳动强度大，工作环境差，效率低。引水期间，对干渠堤防的巡护，干渠运行状态，各干、支渠闸门的启闭情况，都是靠人工巡视。由于干渠线路长，支渠多、闸门多，在夜间或天气恶劣时，不能及时、准确、全面掌握灌溉运行情况。在调节水源、水量分配、计量供水上不能满足需要。

2 引黄灌区管理的出路

2.1 对水管单位明确定性

广饶县引黄灌溉管理处不具备自收自支能力，且多以防洪、灌溉及引水补源生态工程为主要功能。因此，应将广饶县引黄灌溉管理处初步认定为社会公益类水管单位，定性为事业单位。对前期根据省政府、省水利厅和市政府开展的水利工程管理体制改革实施意见，尽快给予出台定性。对其编制内的在职人员经费、公用经费等基本支出，由县财政负担；工程日常维修养护经费在水利工程维修养护资金中列支；大修及更新改造费用纳入基本建设投资计划。其所有行政事业性收费实行收支两条线管理。离退休人员经费由劳动保障部门解决。

2.2 推行用水户参与灌溉管理

2004年1 月，灌区成立了第一个灌溉协会（广饶县兴农灌溉协会），项目区域灌溉面积326.67hm2，涉及2个行政村。自运行以来项目区域有了很大变化。一是农民有了主人翁的责任感，渠系建筑物完好率有所提高，基本不出现人为破坏现象；二是协会会员以主人翁身份参与管理，按章程自我约束，灌溉秩序好转，缩短了灌溉周期；三是增强了群众的水商品意识，自己掏钱买水，多用多交钱，少用少交钱，灌溉定额降低。四是用水协会收费到户，减少了中间环节，避免了挪用水费和搭车收费等现象的发生，用水户觉得水价真实、可信，提高了水费实收率。可在总结前期成功经验的基础上，在花官杨王、洛程等渠系相对独立，工程设施完好，水源有保障的地片逐步推开。对工程老化，设施不配套的地区不宜交给用水户管理，这些工程应由政府扶持解决。

2.3 实行工程管养分离

由于诸多因素的影响，专业技术人员较少，技术力量薄弱，矛盾相当突出，形成了工程管理粗放，管理水平低、单位负担重、管理成本高、工作效率低的局面。在对水管单位科学定岗和核定管理人员编制基础上，使水管单位的管理人员相对专业化，独立化，对工程管理有极大的好处。将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来，组建专业化的维修养护企业，依托自身行业优势，创造条件，参与市场竞争，在市场求生存、发展、壮大。

2.4 建立合理的水费计收机制

广饶县是个农业大县，农业生产尤其是粮食生产效益低，人们把农业用水一直作为一项公益性事业来对待，一向对灌溉成本的支出不予重视，特别是受农村税费改革、粮食、化肥、种子直补等惠农政策的影响，农户对水费的收缴有一定的抵触情绪。考虑到用水户对水费的实际承受能力，报上级主管部门批准，由市政府财政和县财政给予一定的补贴，以保证灌区的良性运行，也有利于减轻农民负担。引用黄河水灌溉成本大约10元/亩次，市财政和县财政分别给予补贴 25%；引用小清河水灌溉按3.5元/亩次计收，因农户要自行二级提水，成本较高，由县政府全额补贴。在水费征收上，可从加强监督制约机制入手，建议上级领导将水费收缴工作纳入对乡（镇）的年度考核目标，列为县政府的专项督查内容。

2.5 加大权属地开发利用

干渠、河道权属地范围内绿化工程要打破过去的统种、统管的传统绿化模式，按照“谁种植，谁管理，谁受益”的原则，在借鉴前期支脉河、麻湾总干渠等重要河（渠）道水系绿化取得成效的基础上，深入推进，在预备河流域属权地内全部采用社会公开招标，大户承包、租赁等方式实施水系绿化工程。改变过去有人植树，无人管理，年年栽树不见树的状况，实现权属地工程效益、生态效益和经济效益的同步发展。

2.6 采用科学先进的管理设施和手段

科学的量测设施是实行计量供水，按方收费的前提和基础，是合理收费的具体体现。要引进先进管理设备，通过遥测系统，实现灌溉运行的自动化远程监控，随时掌握各支渠闸门的前后水位、流量、水量、各支渠闸门的运行状态等。采用现代化的先进的管理手段有利于水资源的利用和管理，从而消除传统的灌溉管理模式带来的诸多弊病。可按照要求，随时调整运行调度计划，不受客观条件的限制，能够发挥出输水干渠的最大效能。解决了依据引水控制建筑物，流量计算不精确的难题，对个别用水户擅自偷提落闸现象也能及时发现制止。同时还能够降低管理人员的劳动强度，改善工作环境，使水量计量更精确、公平，运行调度更科学合理。