青岛市城阳区降低水行政执法成本的探索

吕宇强，迟志涛

（青岛市城阳区水利局，山东 青岛 266109)

1 防治结合与以防为主执法理念的提出

城阳区是1994年青岛区划设立的新区，受气候和地形影响，城阳区的水利工程主要以水库塘坝和独流入海诸小河系为主，境内有中小型水库15座，主要河流6条。

城阳区水政执法队伍的建设经历了三个阶段：水政科、广义的水政监察大队、专业的水政监察大队。1994年城阳区设立水政科（行政编制）为专门的水行政执法科室，其主要职责是归口负责水政执法监督、调解水事纠纷、查处水事违法案件、行政复议、行政应诉和管理水政监察员等；1997年在城阳区水利局加挂城阳区水政监察大队的牌子，建立了一支40人的水政监察大队，在局机关各科室、各街道都设有水政监察员，在行政村中设立水政联络员，形成了最初的区、街道、村三级配套的水利执法网络；2005年5月31日经城阳区委、区政府批准成立城阳区水政监察大队，编制10人，为正科级全额事业单位，城阳水行政执法有了专门的队伍。

城阳区水政执法理念的美化是从2006年青岛市查处一起非法采砂案件引起的，当事人杨某在大沽河使用大型采砂机具进行非法采砂活动，经两级水政执法部门的努力，对其依法进行了查处。该案件在当时引起了极大地社会反响。城阳区水利局在充分学习水利综合执法的经验基础上，发现虽然该案件依法进行了处置，水行政执法部门正确履行了职责，但是水行政执法的成本太高。局党委领导班子在经过深入调研基础上，提出城阳区水行政执法要搞防治结合、以防为主的预防性执法，即在宣传、监控上下功夫，将执法关口前移，做到水事违法行为的早发现、早处置，减小违法危害、降低执法成本。

2 城阳区水行政执法实践

为达到防治结合、预防为主，预防性执法的目的，从2006年开始，城阳区水利局着手建立覆盖全区的水政监察网络。

2.1 强化水行政执法主体地位

进一步强化区水利局的执法主体地位，加强水政监察队伍建设，提高应对和解决复杂问题的能力，打造一支作风硬、素质高、能力强、处事公、反应迅速的水利执法队伍。

2.2 成立水利治安办公室

为进一步加强水利治安保卫工作，加大水事治安案件的查处力度，与区公安分局协商联合成立了“城阳区水利治安办公室”，办公地点设在水利局，人员由区水利局和区公安分局各出4名同志组成，其中区公安分局安排2名干警长驻，其主要职责是配合集中执法行动。

2.3 建立水政联系人制度

水政联系人主要负责水法规的日常宣传工作、水事设施的安全巡查工作，协助区水利局做好水事纠纷和水事案件的调查取证处理工作，对区水利局水政执法人员的工作进行监督。

2.4 建立水库河道等水利工程专职管护员制度

实现了水事违法行为的无缝隙监控，从根本上保证后果严重的违法行为不发生、后果轻微的早制止，切实保护好水利建设成果。2008年，该区在全市率先建立起了水库河道等水利工程专职管护员制度。根据水利工程专职管护制度，在全区14座小型水库和78公里河道上选聘了92名水利工程专职管护员负责水利工程的巡查、维护、保洁和水情工情监测；区财政设立了专项管护资金，主要用于管护员工资和工程日常管理维护费。具体标准按每座小型水库每年1万元、河道每公里堤防每年1万元进行补助，全区每年补助92万元，其他不足部分由各街道自筹解决。

到2008年，全区构建了以水政监察大队、水利治安办公室、水政联系人和水利工程专职管护员为主的水利综合执法网格化监控体系，把宣传、引导和制止工作穿于水利综合执法工作中。自2007年至今，全区水事纠纷、水利违法案件立案率为零，和谐有序的水事管理秩序已经建立，防治结合、以防为主，预防性执法成效显著。

3 降低执法成本探讨

通过近年来的水利执法实践，在降低执法成本、提高执法效率和执法效果上认识更加深刻。防治结合、预防为主，预防性执法不仅仅直接降低了执法成本，而且在行政管理成本、社会资源、政府公信力等方面产生了积极的影响。

3.1 直接执法成本降低

在预防上做工作，就是指在水事违法行为尚未形成较大危害时进行处置。这样无论是执法过程中的取证、鉴证，还是执毕后的恢复、保护，成本都会小得多。以2004年该区发生的一起房地产开发商非法侵占灌区案为例，由于发现及时，在开发商只毁坏3米的时候就被水政执法人员制止，整个案件从发现到执毕，处理过程不超过1周。同时，由于工作有效、违法后果较轻，当事人比较配合执法人员的工作，大大降低了直接执法成本。

3.2 行政管理成本降低

水行政执法是对水事秩序进行的行政管理。预防性执法和事后执法最大的不同就是体现在行政管理资源的占用上。众所周知，常规性工作会降低行政管理资源的浪费，而应急性工作会极大地造成行政管理资源的浪费。预防性执法最重要的做法就是加强常规性的执法监控，避免在出现严重违法后果后进行查处。以上述杨某违法采砂案为例，该案件的查处，由两级水行政执法部门耗时3个月完成了查处，然后又历时两年进行行政诉讼（一审、二审）和申请强制执行。行政管理资源的占用和浪费可见一斑。

3.3 社会资源浪费降低

在案件查处过程中，很多当事人都表示出了这层意思：“如果早知道这是违法，就不会这样做了。”这句话体现出预防性执法和事后查处的最大不同，就是执法对当事人的影响上。依照水法规的一般违法处罚规定，“责令停止违法行为、限期恢复原状、没收其违法所得，并处罚金”，如果是在违法行为的初始阶段进行处置，既可降低违法危害，又能降低对当事人的处罚幅度，减少不必要的社会资源浪费；反之，这不仅仅是对当事人的处罚，也是对社会资源的极大浪费。

3.4 政府公信力提高

水行政执法是公权，对社会和群众来讲就是代表政府，水行政执法的具体行政行为的每个细节都会影响群众对政府公信力的信心。近几年来，各地都或多或少地发生了一些执法者和当事人矛盾冲突事件，不仅影响了执法形象，而且还导致政府公信力降低。防治结合、预防为主、预防性执法很好地解决了这个问题，在第一时间发现违法行为、第一时间进行劝阻、处置，不仅很好地维护了水事管理秩序，也降低了当事人的违法成本，保护了违法者的合法权益，是一种科学的、以人为本的执法方式。近3年来，该区水利局处置违法行为近百起、采取集中执法行动6次，既未出现暴力抗法事件，也未出现上访、控告行为，甚至未出现一起行政复议、行政诉讼案件。