水库移民能力建设方案探讨

黎爱华

（长江水利委员会长江工程监理咨询有限公司 武汉 430010）

史文文

（水利部水库移民开发局 北京 100053）

据统计，截至2008年底，中国因建水库而移民约2200多万。正在建设的大中型水电站涉及移民人数约180万。水库建设后，峡谷地带灌溉耕地被淹，库周附近后备土地资源短缺，多为陡坡瘠薄地，调剂库区非移民耕地异地安置移民，涉及《中华人民共和国土地承包法》和《中华人民共和国物权法》等法律法规层面因素，且随着国家一系列惠农政策的出台，从承包人手中调地安置的难度越来越大。依靠土地资源开展传统农业，难以使移民实现“稳得住、逐步能致富”的目标，移民面临着贫困和疾病等风险。为此，需转变移民就业和经济发展方式，促进移民转移到二、三产业就业，增加移民非农业收入，这样才能实现移民可持续发展。

1 水库移民安置后存在的能力不足问题

1.1 基本生活保障能力不足

大部分库区农村存在人多地少基础性矛盾，农业发展潜力极其有限，农业安置移民由于耕园地数量和质量下降，难以保障其基本生活需求；进城镇安置的移民，其原有技能难以适应产业升级和市场化的要求，存在过渡期结构性失业和就业不稳定等问题，在就业过渡期缺乏基本生活来源，“4050”（即男 40～59 周岁、女 40～54 周岁）及以上人群，再就业十分困难，存在生计问题。若不解决其基本生活来源问题，这些人可能成为城镇居民中新的贫困和不稳定群体。

1.2 劳动力技能缺乏，就业能力不足

水库移民安置后由于生产条件和生产方式改变，原有的农业劳动技能基本丧失，例如外迁安置的移民，由于安置地种植结构与迁出地有差异，移民难以适应；后靠安置的移民，因库区土地资源减少和生态环境保护要求，农业产业结构需要调整，发展高效农业才能安稳致富，移民却缺乏相应技能；进入城镇安置的移民，将从农业生产转向二、三产业，移民普遍缺乏二、三产业技能，由于缺乏劳动技能，将直接影响移民生产和就业，影响其生产生活水平恢复和库区稳定。

2 开展移民社会保障和教育培训的重要意义

2.1 是实现稳定非农安置移民、缓解库区人地矛盾和土地承载压力的有效途径

水库库区农村存在人多地少基础性矛盾，农业发展潜力极其有限，难以保障移民群众恢复生产生活水平，更难以保障持续增收和安稳致富。与此同时，库区沿岸农业发展对水库生态环境将形成较大压力。因此，结合城镇化进程，移民转移进城镇安置是水库移民发展的必然趋势。然而，移民转移进城镇将面临着生产、生活方式的重大调整与变革，由农民转型为居民，其基本生活来源、就业结构、社会保障政策均发生改变，将面临贫困、疾病和边缘化等风险，需采取有效安置措施，使移民具备在城镇生存发展的能力。通过社会保障和教育培训措施，解决移民的基本生活保障和医疗保障，增强其抗风险能力，实现转移人口安置稳定，为库区可持续发展和生态环境保护创造条件。开展移民职业教育、技能培训和就业扶持，提高移民文化素质和就业能力，使其能够有序地从农村转移到城镇，从农业转移到二、三产业，对于减轻库区土地和环境承载压力具有重要战略意义。

2.2 是缩小移民收入差距、构建和谐库区的需要

移民稳定是库区稳定的关键，收入不平衡是影响稳定的根源。水库移民产业发展的重点模式与搬迁前相比发生了重大变化，大多数移民劳动力原有技能无法适应产业发展的要求，部分移民就业困难、收入下降，影响库区社会总体稳定。要缩小库区移民和水库建设受益地区居民收入差距，实现库区协调、和谐发展，仅靠移民自身的力量是无法解决的，需要依靠政府的扶持和帮助。建立一套长期有效提升移民能力的机制，可以通过再分配机制缩小移民内部、移民与安置区居民、移民与全国平均收入水平的差距，使移民能够与安置地以及库区外的社会公众和谐相处。

2.3 实施移民社会保障是库区的稳定剂

移民安置稳定是库区社会稳定的关键，促进移民稳定必须妥善解决其基本生活来源问题。移民中“4050”及以上人群，再就业十分困难，存在生计问题。因此，从维护库区社会稳定出发，为移民群众建立必要的社会保障势在必行。

2.4 实施教育培训和就业扶持是提高移民生存与发展能力的有力措施

水库淹没后，移民其原有农业生产技能难以适应市场化转移就业的要求，造成移民多年积累的人力资本损失，需要通过教育培训，增强对新就业方式的适应能力，掌握新的生产技能，促进其实现稳定就业，对于提高移民安置后生存与发展能力十分重要。

2.5 移民社会保障和教育培训是促进其尽快融入安置区社会的需要

水库移民搬迁后，在社会经济环境与关系重组过程中，部分移民存在“特殊公民”的心态，过分依赖政府，自力更生的积极性不高，采取社会保障和教育培训安置方式，一方面可通过社会保险等手段对被保险者提供基本生活帮助，另一方面又通过社会福利事业、职业教育和再就业培训等手段，增强移民经济适应能力，促进移民可持续发展，减小同安置区居民以及移民内部的收入差距，促进移民尽早融入安置区社会，有利于消除其“特殊公民”的心态。

3 移民能力建设的总体思路和原则

3.1 总体思路

逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的能力建设机制，在现行社会保障和教育培训体系框架下，将移民纳入安置地养老保险和医疗保险参保范围，开展移民职业教育和技能培训，帮扶移民劳动力转移就业。针对移民对象不同年龄群体的需求差异，采取侧重点不同的安置方式，鼓励年轻人就业与解决中老年人的后顾之忧二者并举。社会保障方式主要采取缴纳养老保险、医疗保险个人缴费和弱势群体最低生活保障补助。教育培训主要是开展教育培训和就业联动的职业教育和技能培训，确保移民安置后基本生活来源有保障、谋生有技能、就业有着落，能够有效抵御因征地而带来的养老、失业、贫困、疾病等风险。

3.2 主要原则

a.依法依规享受公平的补偿和安置权益。移民能力建设资金主要来源于移民土地补偿费和生产安置费。按照移民土地受淹数量和《中华人民共和国土地法》规定的补偿标准确定土地补偿费和生产安置费，补偿费和安置费与安置形式无关，移民享受公平的权益。

b.与现行社会保障和教育培训制度相衔接。在现行的制度体系框架下，只补助保障费用和教育培训费用，将移民纳入当地社会保障和教育培训体系范畴，不单独建立体系，减少移民的特殊性。

c.尊重移民意愿。一是参加社会保障的移民可自愿选择适合自己的社会保障方式。对于选择养老保险个人缴费补助的移民，可根据安置地点和自身就业情况，自愿选择参加安置地城镇职工养老保险、灵活就业人员养老保险、被征地农民养老保险和农村养老保险等。移民可自愿选择个人缴费档次。二是享受教育培训的移民可以自愿选择接受教育培训的地点、机构和专业。

d.公开操作。移民养老保险和教育培训方案需向移民和淹没村组村民公布。

4 社会保障加教育培训方案设计

社会保障加教育培训方案重点是选择养老保险、医疗保险、基本生活保障、职业教育和技能培训措施。对于其他社会保障如失业保险、生育险、工伤险、社会救助、社会优抚等，与非移民同等按照国家相关政策执行。

4.1 能力建设项目

4.1.1 养老保险

移民参加养老保险，制度上可选择农村养老保险和城镇养老保险。安置方式上，主要是将部分土地补偿费和生产安置费用于缴纳一定年限移民养老保险个人缴费，老年人从搬迁之日起开始享受养老保险待遇按月领取养老金；青壮年劳动力缴费一定年限养老保险费用，其年限由大到小递减，不足部分由移民通过实现就业在退休前自行缴纳。可以采取趸交、分期缴纳等多种方式。

4.1.2 医疗保险

移民参加医疗保险，制度上可选择农村合作医疗或城镇居民医疗保险。安置方式上，主要是将部分土地补偿费和安置补助费用于缴纳一定年限医疗保险个人缴费。

4.1.3 基本生活保障

对不能采取养老保险和教育培训措施的少年儿童和安置后难以实现就业的弱势群体，按照地区经济状况和消费水平，设立一个移民基本生活保障线，将土地补偿费和安置补助费用于补足移民可享受国家最低生活保障和移民基本生活保障之间的差额，定期发放生活费。

4.1.4 职业教育和技能培训

职业教育包括中等职业教育和高等职业教育，主要是利用现有的教育和培训资源，将土地补偿费和安置补助费用于移民接受职业教育和技能培训的学费以及生活费补助。培训机构的选择可引入竞争机制，在政府选定的几家有资质机构中由移民自行选择，按职业教育培训移民人数和专业项目拨付教育培训费。组织形式：一是通过发放教育培训卷的方式，由移民根据劳动力市场需求和就业意愿，自主选择职业教育和技能培训专业、教育和培训机构以及教育培训时间；二是采取政府组织教育培训与就业联动的定单式培训和定向劳务输出式培训等方式。

4.2 能力建设方案

针对安置对象不同的年龄段，制定如下相应的方案。

4.2.1 年满60（女55）周岁的老年人

采取养老保险安置方式。为其一次性缴费养老保险费用，从缴完费用完成安置的次月起，根据当地养老保险政策享受养老保险待遇，按月领取养老金。同时，根据移民安置实际情况确定过渡期年限，为其缴费医疗保险个人缴费，按照当地医疗保险政策享受医疗保险待遇。

4.2.2 “4050”人员

采取以养老保险为主，辅以培训和就业帮扶的安置方式。为其缴纳能够享受基本养老保险最低年限的个人缴费，年满60（女55）周岁之前，通过技能培训和就业帮扶措施实现就业，确实难以实现就业且生活存在困难的，纳入当地低保范围，发放生活费。年满60（女55）周岁的次月起，根据当地养老保险政策享受养老保险待遇，按月领取养老金，停止发放生活费。同时，缴纳一定年限医疗保险个人缴费。

4.2.3 年满16周岁、不满 40（女50）周岁的青壮年劳动力

采取以职业教育、技能培训和就业服务为主，辅以养老保险补助的安置方式。培育培训主要方式为：未接受职业教育的适龄人员，给予接受职业教育的学费和生活费补助；对已完成职业教育或不再愿意接受职业教育的人员，开展技能培训。同时，缴纳一定年限医疗保险个人缴费。

4.2.4 不满16周岁的青少年儿童

基本生活安置方式是用土地补偿费和安置费建立基本生活基金，按月发放基本生活费，直到16周岁。职业教育基金安置方式是用土地补偿费和安置费建立职业教育基金，待安置对象接受职业教育时，用于接受职业教育的学费和生活费补助。还可以两种方式结合，将土地补偿费和安置费部分用于建立基本生活基金部分用于建立职业教育基金。同时，缴纳一定年限医疗保险个人缴费。

4.2.5 在劳动年龄范围内失去劳动能力的人弱势群体

采取基本生活保障安置方式的主要是对失去劳动能力的残疾人和“鳏、寡、孤、独”未满60（女55）周岁的弱势群体，对他们采取基本生活保障安置方式，将土地补偿费和安置补助费用于建立基本生活保障基金，按月发放生活费。同时，缴纳一定年限医疗保险个人缴费。

5 结语

移民社会保障和教育培训是移民安置后能力建设的重要内容，可以作为移民安置的必要补充措施，也可以作为老水库移民遗留问题的处理方式之一。本文所设计的能力建设方案主要是基于现行制度体系，为移民提供满足其基本需求的生活保障，使其具备转移就业获取收入并实现未来发展的能力，避免移民在安置过渡期因病致贫、返贫的风险。这一方案符合我国基本国情和城镇化发展趋势。在具体实施时，还需根据移民意愿、补偿标准、相关政策规定制定具体的实施办法。