关于中国住房保障制度的探讨

陈能平

新千年以来,在房价持续攀升的背景下,尽管中央政府出台了大量的宏观调控政策试图缓解住房价格上涨压力,包括“新国十条”“新老国八条”“国六条”“国十五条”等,但住房困难问题已经成为越来越突出的社会矛盾,“居者有其屋”离我们还很远。显然,住房保障制度是解决这一矛盾的有效途径,对住房保障制度的探索与完善显得尤为重要。

1 中国住房保障制度的形成过程

从历史的维度看,我国城市住房保障制度的演变可分两个历史时期,即新中国建立到住房体制改革前的时期和住房体制改革后到现在。1)第一阶段包括如下两个时期:首先,从1949年到1956年,即住房多元结构时期到福利分房制度确立之前,这一时期的住房制度并不是一种真正意义上的城市住房保障制度,仅仅是一种过渡性的政策措施;其次,从1957年到20世纪70年代末,即福利分房制度确立后到我国住房制度改革前,但是随着经济环境的变化和社会的发展,这种制度逐步暴露出各种不适应社会和经济发展的弊端。2)第二阶段包括如下两个时期:首先,从70年代末到1997年,即是住房制度改革后到住房货币化制度建立以前,在这一段时间里主要实行的是住房市场化制度;其次,从1998年以后以及住房货币化制度建立。

目前,城市住房保障制度主要由廉租住房制度、经济适用房制度、住房公积金制度三部分构成,三种制度针对不同的保障对象,实行不同的保障标准,以实现公民的住房保障权。

2 中国现行住房保障制度

1)住房公积金制度。住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金是一种长期性、义务性、保障性和互助性相结合的住房基金,是推进城镇住房制度改革的一项重要举措,它作为中国房地产金融政策的主体,开辟了除原有的国家、企业投资之外的一条长期、稳定地解决城镇居民住房问题的资金来源渠道。

2)经济适用房制度。经济适用住房是指已经列入国家计划,由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造,以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。它是具有社会保障性质的商品住宅,具有经济性和适用性的特点。

3)廉租房制度。廉租房制度是指政府或单位在住房领域实施社会保障职能,保障的对象是城市中低收入家庭,即对具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭,提供租金补贴或以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅,保证其住房达到社会最低生活标准。

3 中国住房保障制度存在的问题

3.1 我国住房保障制度不完善,没有有效区分住房政策和房地产政策

我国住房改革没有把住房和房地产这两个表面相似而实质属于不同范畴的事物区别开,没有把住房和房地产、市场和保障予以有效区别。政府忽视了普通民众最基本的住房需求,住房保障职责缺位,廉租房、经济适用房建设滞后,过分强调了市场化的作用。

3.2 住房公积金制度设计先天不足

1)决策制度不健全,决策主体不明确,决策的科学性很难保证。2)公积金管理中心定位不准确。公积金管理中心一方面成为职工福利的保障者;另一方面却成为一个金融机构争夺的准金融机构,负责公积金的归集、保值和增值,形成了一个事业法人在从事金融运作的尴尬局面。3)公积金管理成本高收益率低下,远未能发挥资本的功能作用。当前住房公积金贷款实际上演变成了低收入者缴纳公积金却不能享用,而由高收入者使用的不公局面,这就使住房公积金有可能成为“富人俱乐部”,也揭示了我国利益分配格局失衡的危险。

3.3 经济适用房很难在住房供应体系中发挥主导作用

我国中低收入人数多,收入差距大,各地政府每年提供的经济适用房远远不能满足中低收入者的需求,使许多地方出现抢购经济适用房或排队买房现象;另外有一些地方政府考虑土地收益和经济利益,发展经济适用房积极性不高。每年新建住房中,经济适用房所占的比例较小;政府对经济适用房的开发的监管在审批的时候很严,但是后续的监管跟不上,被开发商钻了空子,造成既成事实;同时,经济适用房的监督管理成本太高也是原因之一。

3.4 廉租对象收入“隐形”,监管难度大

1)廉租房适用对象收入标准划分有缺陷,例如流动人口、农村进城务工群体等住房弱势群体不在廉租对象之列;2)少数省(区、市)没有建立廉租住房制度目标责任制,一些城市没有建立廉租住房制度;3)大部分城市缺乏完善的落实住房保障制度的具体措施,如廉租住房的建设规划、分配标准及办法、退出机制和管理办法等;4)具体落实不力。由于资金和地方利益等多种因素,廉租住房政策落实得缓慢。

4 住房保障制度的完善

4.1 明确政府在住房保障制度中的主导责任定位

在解决中低收入家庭住房的问题上,市场机制存在失灵现象,政府有必要通过直接或间接的参与,来帮助这些家庭获得与社会发展水平相当的住房条件。政府作为一个国家或一个城镇的经济宏观调控者和管理者,担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责,理应成为构建住房保障体制的主体。

4.2 加强住房公积金管理,完善住房公积金制度

1)使公积金保障功能向中低收入者倾斜。可以利用住房公积金增值收益;建立政策性住房抵押贷款风险担保机制;对部分贷款增设限制条件等措施来实现。2)尽快建立个人信用制度。首先建立个人信用档案制度;再利用计算机网络技术,建立个人信用信息系统,实现资源共享;同时发展和健全信用中介机构。3)严格公积金监督管理机制。一方面将分散在各部门的社保基金的监督管理职资剥离出来;另一方面建立严格的信息披露制度,提高公积金营运管理的透明度。4)除此之外,在政策上,采取贷款利差贴补,以及适当加大制度实施的强制性等措施。

4.3 继续完善我国的经济适用房制度

1)加强经济适用房的建设和供给监管力度,建立有效的审核机制,经销商不宜为资格审核者,必须专设部门,连同买房人所在单位和街道,一起充当审核者的角色。2)改变政府补贴方式,提高经济适用房的供给效率,政府不再提供住房,由政府直接给予低收入经济补贴,让中低收入者可以在收入较少的情况下买得起商品房。3)必须新辟房源,可以考虑将存量经济适用房纳入供应范围,开放经济适用住房二级市场。4)政府应制订相关政策,如在二级市场购买二手经济适用住房(即存量经济适用房),都可以享受免交土地出让金、减税、限价等优惠政策。从而解决经济适用房很难在住房供应体系中发挥主导作用的劣势。

4.4 积极建立廉租住房供应体系,扩大廉租住房覆盖范围

1)扩大廉租房制度的覆盖面,尚未建立廉租房制度的城市,必须加快步伐,并合理确定和公布近几年的廉租住房建设规模。2)强化政府在廉租住房建设中责任,保证廉租房供应,解决低收入家庭的住房问题是政府的责任和义务,同时政府应建立相应的惩罚措施。3)拓宽廉租房建设资金融资渠道,解决资金瓶颈问题。4)拓展廉租房来源,扩大廉租住房对象的覆盖面,消化空置商品房可以盘活住房市场,使资源合理有效配置。

4.5 适当加大制度实施的强制性

采取类似养老保险的征缴办法,加大制度实施的强制性,才能将住房公积金制度逐步覆盖到包括非公企业在内的所有单位及其职工,使住房公积金制度最终成为所有职工(包括农民工)的基本住房保障制度,实现住有所居。

5 结语

随着中国经济市场化改革的不断深入,中国将会形成一个以住房保障为基础的、市场趋向的住房保障制度。政府应充分运用住房公积金、住房货币化分配、经济适用住房、廉租住房、企业单位集资合作建房和旧城改造等政策,严格掌握保障对象的实际情况,建立住房保障对象档案管理,实行有效监督。通过积极地探索和实施,逐步建立和完善住房保障制度,确保中低收入家庭“居者有其屋”,这对于整个国家的长治久安和经济繁荣发展都具有深远而重大的意义。

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