山西省天然林保护工程实施情况分析

裴湛玉

（山西省国有林管理局， 山西 太原 030012）

到2010年，为期11年的山西省黄河上中游地区天然林保护工程（以下简称天保工程）即将到期。如何继续推进天保工程后续建设，成为当前政策研究的重点。近日，笔者深入永济市、芮城县、垣曲县、沁源县和中条山林区就天保工程实施情况进行了调研，对工程建设取得的成效、存在的问题和下一步政策建议作了一些分析和探索，以期有益于生态建设。

1 天保工程规划情况

山西省黄河上中游地区天保工程实施范围，包括朔州、忻州、太原、晋中、吕梁、长治、晋城、临汾、运城等9个市的72个县和管涔山、黑茶山、关帝山、太岳山、吕梁山、中条山等6个省直林区以及杨树林区油坊林场、省林业职业技术学院实验林场等80个县（局）级实施单位。规划项目包括天然林停伐与减产、森林管护、公益林建设、职工转岗分流安置与养老保险社会统筹、社会性支出补助等方面，工程概算总投资17 0271万元。2006年，又增加了医疗、工伤、生育、失业四项保险和混岗职工安置项目，增加投入4 265万元。

2 十年天保工程，建设成效显著

2.1 森林面积增长，资源保护成绩巨大

10年来，天保工程区各级政府和工程管理部门严格执行停采禁伐政策，全面落实管护责任，森林管护形势持续好转，森林资源得到有效保护和持续增长。工程区森林资源消耗量、商品材产量分别由1997年的63.80万 m3、24.30万 m3直接调减为零，累计减少商品材产量292万m3，相当于少消耗森林资源766万m3；森林管护面积由原规划的238.07万hm2增加到 388.20万 hm2，增长 76%；累计完成公益林建设任务55.80万hm2；全省天然林由工程实施初期的64.80万 hm2增加到 108.67万 hm2；森林活立木蓄积量由2000年的5 200万m3增长到8 000万m3。

2.2 区域生态环境改善，生物多样性得到恢复

据省水保部门监测显示，2007年减少流入黄河泥沙2 000万t。据位于沁河上游的沁源县水文站统计，沁源县2001年～2008年年均降水量638.80 mm，是1991年～2000年年均降水量544.50mm的117.30%；沁河源头的径流量2001年～2008年为0.72亿m3，是1991年～2000年0.55亿m3的130.90%；输沙模数2001年～2008年每平方公里65.60 t，是1991年～2000年236.70 t的26.70%。据有关部门调查，国家Ⅰ级重点保护野生动物褐马鸡，分布区域扩大，种群数量明显增加；金钱豹种群数量稳定，局部区域略有增长；黑鹳种群数量逐年增长；麝种群数量逐步恢复。国家Ⅱ级重点保护野生动物天鹅越冬种群数量明显增多，达1万余只；红腹锦鸡新发现分布区，种群数量稳定；国家Ⅱ级重点保护野生植物翅果油树，野外种群稳定，人工繁育种群增大。野生动物栖息环境和野生植物生境得以改善，生物多样性更加丰富。

2.3 国有林区基本职能实现历史性转变，体制机制创新取得进展

以天保工程为带动，全省国有林区基本职能实现了由原来的以木材采伐为主向以生态建设、生态修复和生态保护为主的重大转变。这些单位在管理和保护国有森林资源、保障生态安全、服务经济发展、增进人民福祉方面发挥的作用越来越突出。为促进省直林区体制转轨，2004年，省政府安排1 000万元作为转制经费；从2005年起，省财政每年安排专项转制补贴2 330万元，截止2008年，5年累计安排10 320万元。省委、省政府出台的《关于加快林业发展的意见》，明确规定了省直林区的公益性事业单位性质。2006年经省编办批准，将8个森林经营局更名为“国有林管理局”。随着体制转轨，省直林区20多个木材经销站全部关闭，3个中型纤维板生产企业、2个木地板厂全部停产，304个以木材加工为主的多种经营项目相继关停。这些改革措施，有力地促进了天保工程的顺利实施。各市、县政府也都把深化国有林场改革作为推动工程实施的突破口，积极协调，多方努力，目前，天保工程区已有9个林场纳入市县财政全额预算管理，有49个林场纳入差额预算管理。

2.3 富余职工分流安置基本到位，社会保障体系基本建立

截止2008年末，天保工程区累计分流安置富余人员6 159人，超计划（5 376人）安置783人，其中一次性安置富余职工864人，超计划（460人）安置404人。在岗职工年人均工资收入由1997年的6 523元增加到2008年的18 191元，翻了一番多。2008年底，工程区共有在册职工9 403人，基本养老保险、医疗保险参保率100%，失业、工伤、生育三项保险也逐步建立。

3 天保工程实施中存在的主要问题

3.1 国有林区管理体制不顺

国有林区既是全省林业的重要组成部分，又是天保工程建设的重要阵地，对其按公益性事业单位管理已经成为上上下下的共识。但由于财力所限，这项政策尚未得到全面有效的落实，绝大多数单位仍是自收自支事业单位，缺乏财政支持，管林护林仅靠天保工程和财政转制补助维持经济运转，林场职工工资低、工作生活条件差，整体边缘化趋势十分突出。可以说，国有林区公益性事业单位性质与自收自支经济体制的矛盾，已经成为制约天保工程快速发展的障碍。

3.2 天保工程规划项目投资不足

突出表现在三个方面：其一，养老补助金不足。中央批复山西的养老统筹补助金额度是以1997年度职工工资总额5 928.75万元为基数、按照24%缴费比例测算的静态标准，即每年为1 423万元。2007年，天保工程区参保职工年交费2 514.50万元（单位部分），缺口达1 091.50万元，年补助金仅占56.60%，补助比例太低，资金严重不足。除此之外，医疗、失业、工伤、生育四项保险启动后，缺口进一步加大。其二，森林管护事业费不足。2004年底启动的中央森林生态效益补偿基金制度规定，国家重点公益林年补偿费75元/hm2，其中直接管护费不低于45元/hm2。而天保工程森林管护费只有26.25元/hm2。同时，天保工程方案没有考虑森林管护面积逐年增加的现实，造成新增面积没有管护经费。按照天保实施方案，全省管护面积为 238.07万 hm2。从 2005年开始，管护面积已经调整到285.67万hm2，实际每公顷管护费只有21.90元，相对降低16.60%。2008年底，实际管护面积已经增加到 388.20万hm2，单位面积管护经费则更低。其三，公益林建设投资不足。天保工程方案规划全省仅有飞播造林和封山育林，其投资标准分别为每公顷750元、1 050元。据调查，晋南地区目前普通劳务用工每人每天70元，加上种苗、整地、运输等费用，投资标准与实际需要差距很大。

3.3 国有实施单位基础设施落后

天保工程方案没有规划基层国有林区机关、林场办公基础设施建设项目，多年来，主要依靠有限的扶贫林场项目修修补补，基层实施单位生产生活条件长期难以改善。据调查统计，全省天保工程区164个国有林场中，危房面积占房屋总面积的47%，15.90%的国有林场不通油路，28%的林场不通电话，41.40%林场吃水困难；在基层森林管护站点中，271个一线管护站点不通电话，133个管护站点不通电，87个管护站点缺水；在职工住房上，国有林场职工家庭人均住房面积为14 m2，是全省城镇职工人均住房面积20.40 m2的68.60%，是全省农民人均居住面积25 m2的56%。

3.4 工程管理机构管理经费缺项

管理是实施天保工程的必然要求，无论是工作安排、规划设计，还是检查验收、监督奖罚均离不开经费支持。从目前实践看，工程管理难点在于管理层级多、管理成本大，市、县、乡三级管理机构所需管理经费没有来源。天保工程管理的基础是县级工程管理部门。由于经费缺项，有的县天保工程办公室没有公务用车，没有电脑，缺乏基本办公条件。绝大多数乡镇天保工程办公室条件更是艰苦。

4 推进天保工程后续建设政策建议

4.1 补充扩大国家级天保工程实施区域

从全省实际看，目前有两个区域应补充纳入国家级天保工程实施范围。其一，由于规划遗漏，安泽县应纳入未纳入天保工程实施范围。安泽县行政隶属临汾市，地处太岳山南麓，黄河中游一级支流沁河穿境而过，境内流长109 km。2000年，位于沁河上游的沁源县和下游的沁水县纳入黄河上中游天保工程规划范围，由于规划遗漏，使得安泽县没有列入工程实施范围。其二，受到区域限制，省直林区未全部纳入天保工程实施范围。省直林区是省政府结合省情、林情，按山系、水系设置的国有林管理机构，和东北重点森工企业相似，按自收自支事业单位管理。省直林区管护着全省最精华森林资源，既构成了华北平原和黄河中游地区绿色屏障，又是黄河与海河两大水系重要水源区。为此，有必要将五台、太行、杨树丰产林三个林区纳入工程实施范围。

4.2 全面加强国有林管护和经营工作，提高实施单位可持续发展水平

2000年以来，全省林业生态建设强力推进，促进了森林的恢复和发展，森林面积持续增加。天保工程作为区域森林管护、保障生态安全的一大品牌日益深入人心。在天保工程后续建设中，应继续将森林管护置于各项规划首位，予以全面加强。按照2007年二类调查成果，全省生态公益林中有林地面积为235.33万hm2、总蓄积为 10 550万 m3，其中国有林129.66 万 hm2、6 721 万 m3，分别占了55%和64%。随着集体林权制度改革深入，国有林区主体地位将越来越明显。所以，天保工程实施重点应逐步转移到国有林管理和经营上来。一是理顺财政投入体制。按照事权划分原则，省直林区及所属林场应全额纳入省级财政预算，市、县所属国有林场应全额纳入同级财政预算。二是全面实行森林管护补助政策。按照事权划分原则，财政投入重点应以森林分类区划为测算基础，以国有林单位林业用地面积为补助对象，参照现行重点公益林补偿标准，将每公顷管护费补助标准提高到75元。同时，增加国有林区基础设施建设项目，重点是林场场部、管护站点建设和管护人员交通、通讯条件改善和远程监控等新技术应用，逐步构建国有林管护网络体系。三是开展国有林经营工作。对森林资源进行科学管理和经营，是提高林地生产力的根本。国有林经营重点是森林抚育、低质低效林改造和人工造林三项。建议将森林经营项目作为新一期工程规划的重点，在中央财力支持的同时，省级财力给予倾斜，逐年安排森林抚育、低质低效林改造和人工造林任务，力争通过再一个10年努力，使国有林区森林资源基本形成符合可持续发展要求的资源体系。

4.3 科学把握集体林权制度改革，创新集体林管护和经营政策

集体林权制度改革后，必须加强三项工作：一是继续实行严格保护、停采禁伐政策。二是强化监管约束。要加大县乡两级林业机构监管力度，确保管护成效。三是强化利益约束，建立县、乡、村、户四级利益分配机制，直补到户一块，统筹使用一块，保证个户有利益、监管有经费。

4.4 提高投入标准，着力建立资金动态投入机制

国家天保工程实施虽然已经10年，但动态管理与静态投入的矛盾始终没有得到合理解决。新的一期工程规划中，应根据国家经济发展水平，对天保工程建设项目重新测算投资标准，适时加以提高，依财政资金年度增长系数，建立动态投入机制，实行动态预算管理。特别是要建立社会保险补助金动态投入机制，以各省（市、区）上年度城镇在岗职工年平均工资为基数，按照现行社会保险政策确定单位补助比例，如实增加下年度的社会保险补助资金。并将退休人员医疗保险补助纳入中央财政预算。

4.5 创新工程管理体制，确保经费投入

调整优化现行管理体制，逐步实行天保工程规划、目标、任务、资金、责任、考核到县管理。同时加强省、市、县三级工程管理部门能力建设，增配设施设备和交通工具，结合工程建设投入总量，按中央投入5%～10%给予管理经费，确保工程建设成效。