新农村基层民主制度的完善——以农村选举为考量

包 巍

(燕山大学 文法学院,河北 秦皇岛 066004)

新农村基层民主制度的完善
——以农村选举为考量

包 巍

(燕山大学 文法学院,河北 秦皇岛 066004)

对村民直选问题的研究现状作了概括的介绍和描述;对村民直选过程中存在的四个干扰或影响因素,即所谓困境问题,进行了较为细致的分析和探讨,并具体地提出了解决该问题的思路和路径。

村民直选;困境;宗族因素;两委关系

一、村民直接选举问题的研究现状

1990年以来,以村民直接选举、自治为核心的中国农村政治改革与发展,成为国内外学术界研究的兴奋点[1]。研究领域由最初的选举行为制约因素的宏观把握分析,逐步深化到以个案为基点的微观多重复杂性探索。

对于村民直接选举的远期意义学界一般持两种不同的观点:

1.村民直接选举行为的模式示范说

该观点认为,中国村民直选制度实施后所产生的动力,将加快国家层面的代表制民主建设,增加我们对进一步创新中国宪政制度的信心。这种理论可以追溯到中央领导人身上,彭真当初对村民直接选举给予很高的期望,认为村民自己管理好一个村后,就可以管理好一个乡,进而是一个县。“这是国家政治体制的一项重大改革,对于扫除封建残余的影响,改变旧的传统习惯,实现人民当家作主,具有重大的、深远的意义。”[2]基于中国经济体制改革从农村开始,一些学者将村民直接选举行为看成政治民主化巨大变革的起点。“村民自治的实行,将我国‘9亿农民’纳入到民主生活的大熔炉之中。我国农民的政治素质和民主意识正在民主实践中得到提高。而且,作为一种法制化的基层民主,它很好地解决了政治参与和政治稳定的关系。村民自治的推行揭开了我国农村政治体制改革的序幕,并将成为整个国家政治体制改革的突破口。”[3]尽管村委会非政府行政机构,但是它对国家层面的政治民主化进程的影响却不可低估[4],将起到示范作用。对于村民本人来说,以直选为重点的村民自治,已成为“中国民主化的基础与前提”[5],“为中国民主制度的发展提供了一个非常良好的初始形式”和“基本上可以视为中国现代化史上第一次真正的民主实践”[6]。对于社会发展来说,通过善治达到公共利益最大化的社会管理是基层民主治理的最终取向。

2.村民直接选举行为的模式困惑说

另一种观点认为,所谓“村民自治”的现行村政,既没有摆脱国家经济模式的束缚,也没有解除政社合一的弊端,与整个国家的现代化进程极不相称。吴国光曾问到,直接选举为什么首先在农村?为什么是农民而不是城市居民?他的回答是,因为农村是中国政治制度的边缘地带,农民也不是“领导阶级”。尽管农民人口众多,但包产到户后的农民分散化了,不再是严密组织起来的单位中人。国外学者指出,尽管村民选举、村民自治是农村居民的公民权利。但相关的调查研究表明,中国的村民选举,并没有激发起村民多少的公民权利的意识,更不用说主动地伸张他们的民主权利[7]。

两种观点之争很重要的原因,是对以村民直选为中心的村民自治运动意义的期望值被无限提升,希望以此成为全国政权机构政治民主化改革的突破口和示范。但是,这却多少背离了中央倡导的村民自治运动的初衷。一旦以直选为中心的村民自治运动不能在短期内承担起这种期望值,就形成了理论界对此问题观察的困惑和迷茫。甚至提出了村民选举中党支部权力的合法性问题,这种政治合法性问题能否在村民选举中解决,关键取决于执政党自身如何进行制度化调整。

二、村民直接选举遭遇的现实困境

村民直接选举作为我国社会主义民主在农村最广泛的实践形式之一,已经有20多年的发展历程。其中经历的国家党政分离政策改革、税费改革,到今天提倡的社会主义新农村建设,对村民直接选举行为都产生了不同程度的影响。而村民直接选举行为的实践发展也被赋予越来越高的期望值。无论是对村民直选行为的个案研究,还是进行理论梳理,都无法回避村民选举行为遭遇的四个问题:以宗族因素为代表的利益冲突问题,以两委因素为代表的权力分配问题,法律不完备问题,村庄经济价值问题。这四个问题是村民直接选举遭遇的现实困境,其解决与否,将直接关系到村民直选行为的意义界定和进一步的实践探索。

1.宗族因素的影响

村民直选的利益冲突问题,多表现为宗族问题。关于宗族因素的研究视线,应放在当代社会变革的大背景下。比如周大鸣以潮州凤凰村社会文化的变迁为视角,观察了在1949年至1978年之间,宗族作为封建剥削社会的产物而被消灭和清除,宗族的实物标志,如族田、祠堂、族谱、族产被剥夺,族权被打倒,宗族失去了合法性的历史过程。但是,宗族在农村中的根基依然存在,并以隐蔽的形式长期发挥着作用[8]。这种现象在全国来讲具有普遍性。尽管一些地域内,历史上的宗族势力已不是很强盛,但以血缘关系为纽带的家族集团,实际上也起着宗族这种势力维系作用。随着农村自治运动的开展,权力要进行重新分配,宗族的影响便是不可忽视的一个关键因素。

宗族势力在今天又得以复兴,各地情况不尽相同。比如城乡分割的户籍制度制约了农民的流动性[9],使得宗族势力得以延续。历史上的封建意识和长期的小农经济封闭的生活环境,加上某些村的两委工作不得力,导致村民更愿意寻求有血缘关系的宗族成员为自己撑腰,帮自己解惑。而宗族势力究竟在多大程度上对村民直选行为产生影响呢?“宗族势力的强弱主要体现在农村政治体系中的作用是否重要。一般来说,宗族势力越强,其在政治中的作用越活跃。”[10]宗族组织可以称得上是与村民自治并存的当代农村社区的一种组织形态。据瞿州莲的研究发现,随着宗族组织的复兴,在选举中某些宗族(或大姓家族)为了本宗族的利益,徇私舞弊,扰乱选举的现象比较普遍[11]。

2.两委因素的影响

以两委因素为代表的权力分配问题,是现在研究村民自治所面临的最大困惑问题。所谓两委关系,是指村党支部与村委会的关系。自古以来的家长制模式在村民直选后开始发生彻底改变。由于直选导致权力重新分配,形成了纵向的上下级利益博弈关系和横向的同级利益博弈关系。这个问题涉及到四方利益:乡镇政府、村党支部、村委会、村民。上下级间的利益博弈关系主要表现为财权和政治利益的交换,横向的同级利益博弈关系主要表现为既得利益的倾斜问题。矛盾焦点主要集中在村主任和村支书身上。

一是权力来源问题。村支书的权力来源于上级乡镇党委,一般情况下应该是上级代言人。国家利益与村民利益相矛盾时,村支书要站在国家一边。根据村民委员会组织法规定:村委会由村民直接选举产生,对村民负责,乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。这一制度安排使村委会更多地成为村民利益的当家人,而非乡镇政府在村一级的代理人。村主任直接成为农村民主进展的体现。但是上级党委和农村党支部之间的关系,是上下级关系,是命令与服从关系,农村党支部成为村委会的领导核心,乡镇党委是乡镇政权的领导核心,乡镇政府与村民委员会之间,也自然而然地从非上下级关系转向实际上的领导与被领导的上下级关系。可以认为,乡镇政府通过村支部书记这根线,牵起了村委会的选举与日常管理活动。它的本质是国家行政权与自治权的冲突,是“政务”和“村务”的矛盾和冲突,是全局利益与局部利益的冲突,是村庄资源不足以满足两种需要的外在表现。这种矛盾和冲突在村庄内部是无法解决的。

二是权利代言人问题。特别是在免除农业税,提倡新农村建设的今天,作为各自代言人的村支书与村主任,理论上也走出了治理的困惑局面。但问题的根本在于:村支书与村主任真正代表谁的利益?在调研中发现,很多村庄实际上形成了以村支书与村主任为首的派系博弈对峙状态。这种派系可以是宗族派系,也可以是小团体派系。小团体派系的构成就更加复杂,往往是由各种身份的希望在村庄中牟取某些利益的人士构成。以河曲创造的两票制来检验村支书的群众基础从权力来源来说是个创举,但是并不能真正解决两委利益博弈的局面。

3.法律因素的影响

由于相关的法律规定得不明确、不具体,以及由此引申出的制度疏漏和弊端,在村民直选中,给了某些人利用非法手段谋取权力和利益的机会,并存在着结果处理上的权威性被质疑的尴尬局面。这种情况的改变有赖于国家法律法规的完善。对此,我们不做本文重点讨论问题。

4.经济因素的影响

关于村民直选的经济因素,由于考查的地域不同,得出的结论也不尽相同。在经济发达的东南沿海乡村,集体经济发展比较强劲,直选的热情很高。而特别偏远的穷乡僻壤,村民大都处于冷漠状态之中。但直选热情的高涨,并不一定出现在集体经济发达地方,因为选举的过程,即为政治资源重新配置的过程。选举的结果意味着公共权力的获得,而公共权力的获得者,实际上也得到了经济资源的控制权。因此,直选的热情与否,更多的是取决于村庄可供获取的经济资源的情况。

以上几种因素是相互关联、相互制约,并互相延伸的,其在村民直选中,往往错综复杂地交织在一起。物质利益的追求是最根本的影响因素,并由此冲撞了一系列的制度。

三、深化改革,实现和谐—— 走出困境的路径

仔细分析政府文件可知:对于村民直选行为,政府的着眼点在于农村自身的民主法治建设和农村自身稳定与和谐的维护,这充分体现了国家依法治国和发扬民主的治国思路。因此,在此前提下,我们既不能对村民自治寄予过分的期望,希望通过农村改革寻找到一条全国普遍适用的政体改革模式,也不应该脱离农村实际情况,为了选举而选举,为了民主形式而民主。考虑到农村实际情况,可以在左右村民直选的四个因素相互交织制衡的状态中,通过深化改革,建设和谐的路径,达到化解矛盾的目的,使之维护农村的和谐稳定局面。

1.实现和谐路径的根本原则 民主法治

民主法治是村民直选遵循的原则和目的。在处理村民直选出现的矛盾时,考虑到农村长久以来固有的传统和特性,需要对其加以有选择地利用,以和谐方式消解尖锐矛盾,更好更快地完善村民直选行为,但绝不是对村民直选所遵循的民主法治的否定或变相削弱。民主法治是和谐方式化解矛盾的根本原则,也是和谐思考化解矛盾的基本出发点。

2.实现和谐路径的基本策略 利益协调

(1)提高民主意识和民主观念

对农村人口占据绝大多数的中国来说,直选成为村民进行民主实践的最佳方式,极大地促进了大众民主思想的普及。但是,我国是个小农经济历史悠久、集权观念根深蒂固的国家,宗族势力的影响,在现今许多发达乡村复活得更加快速。修族谱、寻族人、寻祖根、建宗族祠堂等景象异常热闹,这无疑是想通过血缘关系扩大自己的人脉网络,寻求依靠。在民主与宗族的博弈中,很多人往往更认可宗族的权威,将自己的民主意愿和宗族权威自觉地结合了起来。实际上要想近期内消除宗族的影响,是不实际的。但是,在中国农村社会,借用宗族影响力来实行村治,却是历代统治者都实行过的办法。即使在新中国成立之后,基层政权在安排村干部时也曾考虑其宗族背景。推进民主意识和观念问题的关键,在于如何让宗族代言人突破一族私利,而以全村利益为重。如果这个问题得以解决,那么,从选举、决策,到管理、监督等的负面影响,都会随之消失。

(2)加强村干部对自身职责的认识

村支书与村主任的争执,关键在于自身利益及权力分配问题。如果说在改革之初,国家为了发展工业而牺牲农业,使得村支书与村主任受到上下压力,遭遇治理困境。那么,随着国家惠农政策的一步步落实,对农业关注的一步步提高,困难局面开始缓解。此时的问题,不在支书与主任的权力来源之争,而在于对自身定位是否准确。村主任要深刻认识自身职责,不能将选民对自己的期望,当成为自己牟利的资本。而村支书虽然还是选举的主持人,但由于候选人直接由选民推选,村支委的“人事权”被选民拿去了,不少村支书产生了失落感和恋旧感,不少人对民主直选产生了这样那样的抵触情绪,不能心平气和地面对现实,甚至和新选上的村委会干部一开始就关系紧张,甚至影响到以后的工作。要达到两委关系的和谐,首先,要从提高干部自身职责的认识上做起。村民直选就是我们党保证人民群众直接行使民主权利的一个具体举措。只有这样,才能够把党的正确主张变为人民群众真正的自觉行动。包办选举,随着时间的推移,既不符合时代发展的潮流,也和我们党的价值取向及干部人事体制改革方向相违背。两委制度应该恢复指导与监督的关系,而非两种派别的利益博弈关系。

(3)协调乡村两级三重关系

乡镇主管部门对村民直选活动要支持、指导和监督,而不是强行干预选举或直接指定候选人。这种乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系,体现了村民自治原则。对于选民的培训教育、选举方案的制定、村级财务的审计、选举程序的依法规范和后续的监督指导工作,都需要乡镇政府来完成。这种乡镇政府与农民在政府依法行政事务上的管理和被管理关系,体现了依法行政原则。而乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系,体现了党的领导原则。乡村三重关系是一个有机的整体,以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则,都会造成乡村关系的失调。坚持党的领导,是一个不可动摇的政治原则,也是推动村民自治的强大制度力量。依法行政是乡镇政府和村委会的基本行为准则和要求。从我国乡村治理的现实需要出发,为建设良性互动的乡村关系,关键在于促进这三重关系的和谐发展,需要将短期利益与长远利益相结合,民主法治与经济发展相协调,统筹考虑,逐步使村民走上完全自治之路。

(4)完善选举的法律制度,健全选举的程序机制

在利益驱使下,村民直选出现了贿选等违法违纪行为,而法律不健全给制度的随意解读提供了温床,造成了利益与法制的多重博弈。从中央和各上级政府来说,要尽快完善相关法律法规,使其具有针对性和可操作性,紧密地联系农村的实际,使法律在实践中不断地完善,把不正当竞争纳入“控制”的程序。从乡村自身来说,重要的是将法律制度落到实处。村干部要尽快树立依法行政的观念。加大村民普法力度,教育村民珍惜法律赋予的权利,投好手中的一票。村干部要责权定位,掌握有所不为才能有所为的领导方式,发挥农村群众自治组织的作用,调动村民自治积极性,达到干群共同治理过程中的和谐状态。

村民直选最具意义的地方,在于这一制度所蕴含的适应乡村环境的推动基层民主的制度空间和系列制度设计。直选能否达到制度设计的预期效果,取决于与此相关的制度程序是否健全,取决于整体制度环境的支撑。因此,村民直选不是一选了事,还需要用好的制度去规范当选者的从政行为,确保其任期内,对上负责与对下负责有机统一,积极实践承诺,取信于民。可以说,村民直选应该在发挥乡村基层民主的作用上找到新基点、新途径和新方法。推进村务公开,构建村民广泛有序参加的民主参与机制;实行民主决策,构建与村民直选有机衔接的乡村民主决策机制;履行监督机制,构建左右村民直选行为的干群双向互动的民主监督机制。这样,就能实现法律完善和制度健全的和谐互进,追求两者的最佳结合点,以期达到共同治理的目的。

四、结 语

关于村民直选问题的研究,由于对其民主范式期待值过高和现实中存在的若干矛盾的掣肘,使得理论研究和实际操作中出现了某些困惑状态。本文认为,对于村民直选问题的研究,应基于我国农村实际情况,注重农村自身的民主法治建设和农村自身稳定与和谐的维护,通过和谐路径的探索,化解现存的各种矛盾,走出困境,以期加快实现农村民主化的历程。

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Perfection of Democratic System at the Basic Level in Rural Areas

BAO Wei

(College of Humanities and Law,Yanshan University,Qinhuangdao 066004,China)

The status of villagers’election was introduced resumptively.The dilemmas in the process of villagers’direct-election were analyzed and discussed detailedly.Some suggestions were proposed.

villagers’direct-election;dilemma;factors of clan;relationship between the village party branch and village committee

D 676.24

A

1008-9225(2010)01-0028-04

2009-07-27

包 巍(1980-),女,辽宁本溪人,燕山大学讲师,硕士。

【责任编辑 田懋秀】