我国政府采购中的寻租行为分析

□文/黄雪群

一、寻租行为及政府采购相关概念

（一）租金。租金的涵义随着研究的深入以及深入的发展，它的外延所指也在扩大。现代经济学中的租金指的是缺乏供给弹性产生的差价收入，但此时供给弹性的缺乏是由权力的干预造成的，而不是由单纯的自然性质的生产要素造成。同时，英国经济学家马歇尔提出了“准地租”，将租金的涵义外延到了各种生产要素的租金，指的是支付给资源所有者的款项中超过在其他可选择用途中所能得到的最大款项的那部分收入，也就是超过机会成本的收入。另外，租金的涵义为政府利用权力干预，造成供给弹性缺乏，最终形成垄断所产生的超额利润或者价差收入。由此我们得出，政府采购中的租金是指因政府采购机构或人员的采购行为所形成的超额利润。

（二）经济租金。所谓经济租金，就是要素资源所有者实际最终获取的收入与市场交易客体——该商品的一般租金之间的差额。

（三）寻租。完全市场经济下，不存在政府利用权力干预等制度性阻碍，市场可以自发实现资源最优化配置，经济达到帕累托最优，自然就不存在寻租。然而，市场是不完全的，资源无法实现最优化配置，只有通过政府行为来协调配置，而想追逐更多利益的人便会去寻租，寻租由此产生。美国经济学家塔洛克指出，只要存在官方限制，人们就总是要投入资源来获取事实上由于官方限制才得以被保证的边际利润；另外，经济学家克鲁格也指出，寻租活动的蔓延具有恶性循环的趋势。因此，寻租是在体制漏洞下的非正常经济活动，不能创造社会财富，却耗费了大量的社会经济资源，这种非竞争性的、追求非生产性经济利益的活动是真正意义上的寻租活动。

张卫东教授在他的文章《寻租理论分析》文章中给寻租下了一个初步的定义:“所谓寻租，就是寻求经济租金。”寻租的本质就是市场主体通过非竞争性手段追求非生产性经济利益，企图获得经济租金的行为。

（四）政府采购。政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，其中货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

（五）政府采购当事人。政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织；集中采购机构为采购代理机构，设区的市、自治州以上的人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构；供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或自然人。

二、政府采购寻租行为产生的原因

（一）政府采购寻租行为产生的客观条件。政府采购寻租行为产生的条件之一是政府采购当事人为了各自的利益分别进行设租和寻租。由政府采购定义得出政府采购中的寻租包括设租和寻租两个方面，政府采购中的设租是指采购方利用权力对采购全过程进行控制，人为设置需求障碍，进而营造获得非生产性利润的环境与条件；政府采购中的寻租是指供应商利用合法或非法手段获得供应特权以占有租金的活动。政府采购在市场交易中的设租和寻租行为描述为，权力人即采购人作为产品需求者，作为购买者进入市场，在权力监管约束机制不完善的情况下，权力介入市场交易活动中，采购人利用权力进行设租，阻止其他经济主体进行获取租金的交易活动，进而影响到产品供给不足，而一些人为了获取额外利润，便产生了寻租行为。另一个条件是政府采购制度环境的客观存在。无论在发达的市场经济条件下，还是在转轨的体制下，都存在市场与政府的协调问题，而“市场职能与政府职能的协调失灵正是采购寻租产生的制度环境”。

（二）政府采购寻租行为产生的微观原因

1、政府采购过程形成委托代理关系。在政府采购过程中，存在着“公众（纳税人）——政府（物品使用单位）——政府采购机构——采购人员”的委托代理链。公众（纳税人）虽然位于委托代理链的最上层，但他们不是委托活动的直接参与者，没有决策管理权限，不能直接参与采购活动。政府采购起到决策作用的是政府，并且政府采购机构代理其实现采购任务，真正实施任务的是受过专业训练、具有专业知识的采购人员。供应商作为经济实体，实施经济活动的最终目的是要获得利润，他们的途径可以通过公平市场竞争去获取，另外通过寻租去实现。寻租活动可以获取到更多利润，且更快捷，这便是供应商更愿意冒险尝试的根本原因。采购人员与供应商各自受财富的需求与利益的驱动进行设租与寻租活动，使得政府成了为私人既得利益集团“俘获的政府”。

2、政府采购过程中存在信息不对称。政府作为采购主体，他的决策取决于代理机构提供的信息，如采购的范围、采购的方式以及采购的限额标准的决定都受代理机构提供信息的影响，政府作为委托人与代理机构之间存在着信息不对称。虽然委托人与代理人可以通过签订契约的方式来规范双方的行为，但契约不可能事无巨细地规定所有可能发生的情况，代理人可以通过掌握的信息，利用契约的漏洞去谋求个人效用的最大化。

3、政府采购过程中针对代理人的监督不完全。由于委托给采购人员的采购权利已经由私有产品变为公共产品，所以采购权利的委托代理运行具有较大的外部性，委托代理链长而引起监督成本大，特别是监督者的机会主义行为导致没有监督的积极性，容易产生采购权利委托代理运作失灵。

另外，公众对代理人的监督同样不完全。采购权利委托代理运作失灵对社会造成的损失巨大，但分摊给处于委托代理链上方的公众身上就很小了。同时，公众监督采购过程中的寻租、设租行为的机会成本非常大，导致所获收益很小，这些都影响到公众监督采购行为的积极性。监督者与公众都采取机会主义行为，放弃监督，最终导致了无人监督，使得寻租这一后果变得更加难以预料。

三、防范政府采购寻租行为的对策

（一）完善政府采购法律法规。政府采购法律法规体系不完善，除了《中华人民共和国政府采购法》作为基本法，其他配套法律法规缺乏。政府采购行为具有实物操作性强的特点，除了基本法作为宏观指导，还需要一个具体规定采购实施过程的实施细则，实施细则指的是政府采购实际操作中具体的操作程序、要求和规定，完善的配套实施细则是政府采购制度得以健康发展并发挥其应有效果的有力保障。

（二）健全政府采购操作程序

1、实现政府采购过程的购买、付款、验收三者分离。政府采购行为一般是由物品使用单位提出采购计划，在经过批准得到资金支持后，由政府采购机构负责具体采购，货物由使用单位验收，通过购买、付款、验收使用的三者分离，构成相互制衡的机制。

2、建立科学规范的政府采购操作程序。政府采购操作程序随采购对象不同而有所变化，政府采购操作程序主要包括:编制政府财政预算；审核下达政府采购预算；申报政府采购分项计划；下达政府采购分项计划；采购资金冻结；选择采购的方式以及采购的限额标准；审查供应商资格；执行采购方式；签订采购合同；履行采购合同；验收商品；资金解冻；政府采购资金结算；资料归档。

（三）规范政府采购过程中的委托代理关系。规范政府采购中的委托代理关系从增加信息的公开度和加强委托人对代理人的监督出发。政府要求代理机构增加其信息的公开度，实行信息公开制度，增加与代理机构之间的沟通，避免委托代理运作失灵，同时加强外部监督和社会监督的力量对代理人进行监督。

（四）建立完善的监督机制

1、健全政府采购机构内部监督机制。政府采购机构应当建立健全内部监督管理制度，采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约，经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。

2、建立外部监督机制。财政、审计部门、监察机关对政府采购活动进行监督检查，监督检查的内容主要对采购范围、采购方式和程序执行情况；参与采购活动有关人员的监察等。这些部门监察职能能够对政府采购活动起到很好地威慑作用，可以有效地压制供应商的寻租行为。

3、形成社会监督机制。这里的社会监督主要指的是新闻媒体监督以及群众监督等。《中华人民共和国政府采购法》规定了任何单位和个人对部门集中采购活动中的违法行为，有权控告和检举。新闻媒体监督指的是新闻媒体通过对政府采购中的设租、寻租行为或者其他政府采购事件进行公开报道，增加行为或者事件的影响力，使得不良行为得到震慑，积极事件得到宣传推广，对于政府采购活动的监督具有独特的作用和社会效应。另外，群众监督也具有积极意义，群众自发监督政府采购行为，对不法行为可以起到很好的警示作用。

[1]于明奎，陈龙.政府采购中的设租、寻租行为分析[J].中国政府采购，2006.7.

[2]刘启君.寻租理论研究[D].华中科技大学博士论文，2005.

[3]辜辛.政府采购中的寻租对策分析[D].西南政法大学硕士学位论文，2007.