金融监管理论综述

□文/李爱平

一、金融监管的理论基础

金融监管的理论基础是金融市场的不完全性，金融市场的失灵会导致金融和经济体系的混乱，危害国家乃至世界经济的发展，这就有必要要求政府对金融机构和市场体系进行外部监管。

（一）金融体系的负外部性效应。金融体系的负外部性效应是指金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩而破坏经济增长的基础。金融机构在中介过程存在风险与收益的外部性，存在监督、选择信贷的外部性，存在金融混乱的外部性，尤其是银行业作为一个特殊行业，其破产的社会成本明显高于银行自身的成本。按照福利经济学的观点，外部性可以通过“庇古税”来进行补偿，但是金融活动巨大的杠杆效应——个别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称性使这种办法显得苍白无力。另外，科斯定理从交易成本的角度说明，外部性也无法通过市场机制的自由交换得以消除。因此，需要一种市场以外的力量介入来限制金融体系的负外部性影响。

（二）金融体系的公共产品特性。一个稳定、公平和有效的金融体系带来的利益为社会公众所共同享受，无法排斥某一部分人享受此利益，而且增加一个人享用这种利益也并不影响生产成本。因此，金融体系对整个社会经济具有明显的公共产品特性。

（三）金融机构自由竞争的悖论。金融机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特性，决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原则。一方面金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断可能造成价格歧视、寻租等有损资源配置效率和消费者利益的不良现象，会降低金融业的服务质量和有效产出，造成社会福利的损失。因此，应该通过监管消除垄断；另一方面自由竞争的结果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争将导致整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定。因此，自从自由银行制度崩溃之后，金融监管的一个主要使命就是如何在维持金融体系的效率的同时，保证整个体系的相对稳定和安全。

（四）不确定性、信息不完备和信息不对称。在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学表明，信息的不完备和不对称是市场经济不能像古典和新古典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。如果在金融市场上，信息是完全的，则资金盈余者可以判断潜在的借款人是否值得信任、他们将资金投入运作后是否能产生预期的效益、到期归还本息是否有保障等。但在现实运行中，金融市场的信息不对称形成了存款人与银行、银行与贷款人之间的信息不对称，由此产生了Akerlof的“柠檬问题”，即金融市场中的道德风险或逆向选择问题。然而，搜集和处理信息的高昂成本使金融机构又往往难以承受，因此，政府及金融监管当局就有责任采取必要的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称。

二、金融监管相关理论

（一）20世纪三十年代以前是经济自由主义盛行并占据统治地位的时期，对金融机构经营行为的管制和干预很少。直到1797年，弗朗西斯·巴林爵士在谈到英格兰银行作为“银行的银行”的职能时，首次提出了“最后贷款人”这个概念。因此，20世纪末期人们逐渐意识到需要一个“最后贷款人”以增加货币供给的弹性，而按照这个思想建立起早期的中央银行后，现代意义的金融监管就开始形成。

（二）20世纪三十年代后的金融监管相关理论。三十年代的大危机表明：金融市场具有很强的不完全性，“看不见的手”无所不至的能力只是一种神话。“市场是脆弱的，如果放任自流，就会趋向不公正和低效率，而公共管制正是对社会的公正和需求所做的无代价的、有效的和仁慈的反映”。这一时期金融监管理论主要是顺应了凯恩斯主义经济学对“看不见的手”的自动调节机制的怀疑，为三十年代开始的严格而广泛的政府金融监管提供了有力的注解。

经济学界对“政府失灵”即政府金融管制是否有效进行了讨论。Stiglitz（1971）认为（后经Posner（1974）和Peltzman（1976）的补充），政府管制并不是为了保护全体公民或者人数众多的社会集团的利益，即并不是公共利益理论所称的要控制市场失灵、控制资金价格、防止各种金融风险的传染，以及为保证金融体系的健康和最优化的资源配置效率等，而是为了某些利益集团的政治收益和经济收益的最大化。

20世纪七十年代，困扰发达国家长达十年之久的“滞胀”宣告了凯恩斯主义宏观经济政策的破产，以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思想开始复兴。在金融监管理论方面，金融自由化理论逐渐发展起来。“金融压抑”和“金融深化”理论是金融自由化理论的主要部分，其核心主张是放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。

三、金融监管组织结构理论

（一）赞成中央银行需要和银行监管机构分离的观点。许多学者认为中央银行在执行货币政策方面与银行监管存在着利益上的冲突，因为一旦银行体系出现问题，中央银行作为监管机构，往往必须要对银行提供援助，而这又会引起货币供应量的增长，这与一个国家保持物价稳定的目标是冲突的。也有学者从利率与银行安全的冲突角度进行了分析，认为中央银行执行扩张的货币政策，通过降低利率来刺激经济增长往往会导致银行体系的利润下降，出现不稳定。Di Noia和Di Giorgio（1999）通过对24个国家1960～1996年的有关数据为样本的研究得出中央银行同时负责银行监管的情况下，一国的通货膨胀率比不负责监管的国家高50%以上的结论。说明了在执行银行监管职能的情况下，货币政策的独立性受到了干扰。根据Lannoo（1999）的观点，中央银行退出监管的发展趋势可以有如下的解释：首先，银行业成为了一个日益复杂的行业，对其界定越来越模糊。随着银行业的发展，银行监管也有了新发展，人们越来越强调行业自律的作用及金融机构内部的风险管理，在这种情况下，需要有一个专门关注于银行内控制度运行状况的机构，更强调微观层面的监控，这与传统上更侧重宏观职能的中央银行有所冲突。

（二）在中央银行内部保留银行监管职能的观点。也有许多学者反对成立单独的银行监管机构。他们认为，由于银行体系存在着系统性风险，这需要中央银行在必要时发挥作用。单个银行的问题由于具有传染性，会引起系统风险。由于在实践中难以将提供流动性与提供实质性的资金支持区分开来，如果中央银行将发挥最后贷款人功能，则不得不在道德风险与系统安全之间做出一个选择。Pauli（2000）认为通过管理银行的结算和储备账户，中央银行可以实时监控银行的行为，这是其他监管机构所不能代替的。Louis（1995）认为由于银行危机越来越复杂，所以处理危机的机制越来越复杂，如果将银行监管职能从中央银行分开，可能不利于快速处理危机。也有一些学者认为发展中国家的金融体系相对简单，金融机构业务单一，而且也缺乏必要的监管人才，所以没有必要分离。

实际上，这种争论至今没有一个明确的结论。随着争论的发展，银行监管和金融监管的关系问题也受到了关注，因为这也关系到银行监管是否需要从中央银行分离的问题。

（三）金融统一监管与多边监管的观点。Llewellyn（1996）对各国的金融监管制度进行了介绍和分析，总结出了各国存在着不同的金融监管体制。Abrams等人（2000）探讨了金融监管的统一问题，指出执行货币政策的机构与金融监管的机构应该分别设立。他们认为建立统一的金融监管机构，一个可以直接观察到的好处是统一的组织结构能够获得“监管规模经济”。与多边监管机构相比，统一监管不仅可以节约运行成本，而且能够更为有效地发挥金融监管人才的作用；另外，统一监管还能够获得“监管范围经济”，原因是统一监管机构可以以较低的成本为具有不同需要的市场主体提供多种监管服务。

也有学者反对成立统一的金融监管机构。他们认为在不能很好地解决内部各监管部门的职能划分的情况下，统一监管实际上换汤不换药。泰勒（1995）指出人们往往将减少监管冲突、提高监管的合作性作为统一监管的明显好处，殊不知，这一好处却是用监管冲突的内部化换来的。一些经济家还对统一监管机构可能带来权利的过度集中表示了担忧。

四、小结

金融制度在市场经济发展过程中是不断发展变化着的，因此与金融制度发展变化相适应的金融监管制度和金融监管理论也有着历史的传承和发展。目前，理论界对金融监管理论的研究已不再是简单的提倡严格管制或放松管制的问题，而呈现出以更客观的态度对待金融监管，主要表现为：在主张放松管制的同时，承认监管存在的合理性；更加注重金融监管有效性问题的研究；强调金融监管制度结构对金融监管效率的影响；更加重视监管的国际协调问题；强调市场约束作用等。

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