后京都时代应对气候变化的国际合作之路

毕青华

(山东大学法学院,山东 济南250100)

后京都时代应对气候变化的国际合作之路

毕青华

(山东大学法学院,山东 济南250100)

伴随工业活动而生的温室气体对全球的气候产生了恶劣的影响:自然灾害的频发、极端气候天气的不断涌现。这引起了地球人的恐慌。但大气作为一种特殊的全球公共物品,仅仅依靠某一国或某几国的努力也很难应对全球的气候变化,因而这就需要世界各国尤其是大国的密切合作。《京都议定书》的生效是国际气候制度发展的重要里程碑,它标志着应对气候变化的国际合作迈出了重要的一步,其对世界经济和国际政治关系也产生了重大影响。但无论是从其内容还是效力上看都有其局限性,尤其是世界第一大二氧化碳排放国——美国拒绝批准,在《京都议定书》下的应对气候变化的国际合作并不如人所愿。本文正是从应对气候变化的国际合作的问题着手,分析其原因并为之后国际合作谋出路。

后京都时代;气候变化;国际合作

由极地冰芯分析的方法而获得的结果表明,史前大气二氧化碳平均浓度不过180ppm;而一直到工业革命之前,全球大气中二氧化碳平均浓度也只不过有280ppm,但伴随着工业革命的到来,这一浓度迅速上升,现在已经超过了380ppm。而目前我们的工业活动还在不断进行,并且还会扩大,长此以往,预计到2099年二氧化碳浓度将达到680ppm[1]。根据现在的权威理论,二氧化碳浓度的上升导致的最大的问题是地球的升温、气候的变化。地球的表面温度已经上升了平均0.75摄氏度,并且增速还在加快。而这直接导致了极地和冰川地区的冰雪融化,极端天气的频发,干旱地区降水量的减少,湿润地区降雨量的增加,以及生态循环和动物行为的显著改变。气候的变化导致自然灾害频发,这不是耸人听闻,而有残酷的现实摆在我们面前:中国南方雪灾、洪涝灾害,南亚热带风暴,美国中西部、西欧的洪灾等大型灾害事件。这些自然灾害的发生史无前例,越来越成为人类生存和可持续发展的最大威胁。而基于大气全球公共物品的属性,应对全球气候变化需要世界各国的积极合作。《京都议定书》的签订和生效为应对气候变化的国际合作打开了便利之门,但由于其具有期限性,在《京都议定书》失效之后,国际合作该何去何从,这必须得引起我们的重视。

一、后京都时代含义

气候变化引发自然灾害的频发,从上个世纪五六十年代开始就已经引起国际社会对气候变化的关注。但直到1979年2月12日首届世界气候会议在瑞士首都日内瓦的召开,才标志着国际气候合作步入正式化。随后经过菲拉赫会议、诺德韦克会议以及第二届国际气候大会等会议,促使国际气候合作进一步深化。于1992年6月在里约热内卢的联合国环境发展大会上通过的《联合国气候变化框架公约》,是第一个应对全球气候变暖,控制二氧化碳等温室气体排放的国际公约。其建构了国际社会应对全球气候变暖的国际法律体系的基本框架,公约的历届缔约国大会也对此进行了不断完善。《京都议定书》也是在公约缔约方大会上通过的文件之一。

《京都议定书》是国际气候合作形成的最重要的国际法律文件,对各国应对气候变化规定了相应的责任和义务,还具体规定了各国的减排目标。然而由于技术方面的原因,更由于国际气候合作领域复杂的利益博弈,《京都议定书》的法定有效期将在2012年终止,届时将以新的国际机制安排延续国际气候合作,其对应的时间范围即所谓的后京都时代[2]。

联合国前秘书长安南也曾表示,《京都议定书》的生效是全世界迎战第一个真正的全球性挑战的、具历史意义的一步。议定书的生效是国际精诚合作的曙光,但却不是一剂圣灵药,对于气候变暖的应对问题,这个文件并未提供一个清晰明确的解决之道,只不过是暂时的和片面的“权益之计”[3]。无论是从京都议定书的制定还是生效乃至有效的贯彻实行方面上,都可以看出京都议定书本身也不免存在一些缺陷。首先,京都议定书规定的碳交易机制规定十分简略,在实践中难以正确地操作。其次,议定书规定的减排目标较低。以1990年为基准削减5％的目标从环境保护的角度来说,是很不充分的。据有关评估表明,京都议定书如果能被彻底完全地执行,到2050年之前仅可以把气温的升幅减少0.02℃—0.28℃。对于温室气体减排来说,京都一站只能算是第一步。最后,在减排数量的核算和核查方面,也存在很多不确定的因素,尤其是“汇”的作用的核算问题。正如有些学者所说:“关于如何才能调动国家减少排放温室气体的积极性,至今没有标准答案;同样,如何监督与维持减排义务不清楚;如何惩罚违背减排义务的行为还有待厘清。气候保护仍是国际法的一块试验田。”[4]而也正是这些自身的缺陷,导致其不能长期保障国际合作的进行,因而加紧商讨后京都时代的应对气候变化的国际合作显得十分必要和紧迫。在《京都议定书》之后的“巴厘岛路线图”以及哥本哈根气候峰会都在为后京都时代应对气候变化进行国际合作进行着积极的工作。

二、目前应对气候变化国际合作的现状和障碍分析

(一)现状

虽然各国都有着进行应对气候变化的国际合作的缘由,但基于各国当前的国家利益,各国对气候国际合作就会产生不同的立场。

发达国家分为明显的两派:一派以欧盟为代表(包括日本、英国等),对应对气候变化国际合作采取积极的态度,认为发达国家承担主要的减排责任;继续严格限制工业国家的温室气体排放;同时认为应当将发展中国家纳入减排的制度框架,采取灵活机动的减排方法,运用先进的环保科技,在联合国框架下进行合作。而另一派以美国为代表(还包括澳大利亚),其立场截然不同,但在全球气候合作的大背景下由不积极渐渐发生改变,美国拒绝签署《京都议定书》,反对具体减排的目标,并且坚持认为发展中国家应当承担减排责任。

发展中国家基于各自具体的国情,也存有不同的立场,大体上分为三类:一类是以中国和印度为代表的发展中大国,坚持《京都议定书》,有承诺地实施减排;第二类是以非洲等为代表的最不发达国家和经济转轨国家,基于这些国家温室气体排放量小,没有减排压力,同时像一些岛国气候变化严重威胁其存亡,对应对气候变化的国际合作的态度十分积极;最后一类是以沙特等为代表的能源输出国,由于与其自身的利益有绝对的利害关系其态度不积极,减排会导致全球能源市场的紧缩,给国家的经济带来不利的影响。

(二)障碍

应对气候变化的国际合作已经有很长一段时间了,但是从目前的现状来看,并没有像人们所预想的那样,合作之路荆棘密布、障碍重重。

首先,基于大气的全球公共物品的特殊属性,减排与不减排对各国而言会形成显明的优劣对比。温室气体排放产生的好处由各国排他性地独占,但产生的危害却由地球上所有同代及后代人共同承担,而这在短期内会显得更加明显。由于大气属于公共资源,再加上全球大气的流动性,以及各国的排放权并未明确界定。那么,就从目前的角度而言,每个国家的最优选择就是,排放得“越多越好”。相反,减排会使预期损失减少,而在给定收入水平的前提下,损失减少就相当于福利增加。减排的成本与坏处,则表现为减排国短期内产出减少或投入增加。由于温室气体的流动性,单个国家减排成本要由自己独自承担,但产生的好处却由全球共享。或者说,减排的好处具有非竞争性,但好处却不能由减排国排他性地独占。这样,为了实现各自成本最小化,每个国家就都会选择“不减排”或搭便车,那么导致的结果会是应对气候变化的国际合作的理性行为就难以自发达成[5]。

其次,基于经济发展水平以及各国具体国情的不同,在对待应对气候变化的国际合作上就会存在不同的立场,持有不同的观点,产生各种矛盾。对气候变化几十年的认识,使得全球大部分国家都承认气候变化是人类面临的共同挑战,单凭一个或者是几个国家是难以完成的,因而需要通过加强国际合作来实现成功应对。但是,由于在承担成本和分享利益上的不均等,国际气候谈判与合作并不顺利。从上面的对现状的介绍中我们不难发现其中的矛盾,无论是在发达国家与发展中国家,还是发达国家内部乃至发展中国家内部,都不同程度地存在着立场上的冲突。

从历史进程看,当今的发达国家在其工业化进程中排放大量温室气体,并且根据目前权威机构的论证,目前大气中的二氧化碳大多是由两次工业革命时期所产生的,因此发展中国家就主张气候变化造成的损失应由发达国家支付,这也符合污染者承担责任的原则。发达国家虽然承诺承担减排义务,但是更要求发展中国家承担减排义务,更有甚者有些国家拒绝承担减排责任。就发达国家内部而言,虽然对于要求发展中国家承担减排责任上形成了一致,但对于自身减排的立场存在冲突,从上面的现状的叙述中美国与欧盟的主张针锋相对。而就发展中国家内部而言,虽然像中国这样的发展中大国以及一些快速发展的发展中国家能够在全球减排的大背景下“搭便车”,但是石油输出国与一些岛国的立场会形成针锋相对的局面。

其中最大的矛盾来自“南北”矛盾——发达国家与发展中国家的矛盾。由于发展中国家坚持“共同但有区别的责任原则”,没有就减排承担规定的义务,这引起了一些国家的不满。美国拒绝批准《京都议定书》的一个重要借口就是没有规定中国和印度这样的排放大国承担减排,欧盟也一直在强调中国这样的发展中大国的减排义务。减排已经成为美中关系、欧中关系的重要议题。俄罗斯甚至有可能从农业生产率的增长中受益。俄罗斯的确批准了《京都议定书》,但只是因为这实际上能使其获得排放温室气体的权利,能带来一笔财富。由于发达国家内部、发展中国家与发达国家之间无法就控制温室气体排放达成一致,国际社会在应对气候变化的合作问题上陷入了“囚徒困境”,致使气候变化谈判和外交徘徊不前[6]。

最后,虽然目前已经存在有效的国际协定,但由于没有统一的执行机构与监督机构,单凭各国自觉地实施也很难实现所预定的目标。没有统一且权威的执行与监督机构,一国实际减排的数据体现也很难使得他国信服。如此,各国的国际合作就会形成一层雾霭。再加上,即使能够证实一国并没有实现其在相应的国际协议中所承诺的目标,也没有相应恰当的惩罚机制,也让设计完美的国际合作大打折扣。

三、后京都时代国际合作的原因分析

为应对气候变化进行国际合作肇始于上个世纪六七十年代,这不是无中生有一蹴而就的,而是有着一定的原因。气候变化引发的异常天气、自然灾害的频发,这都日益威胁着我们共同的原本就十分脆弱的生存环境;国际社会对气候变化的不断重视、国际舆论的压力,也使得各国不得不参加到应对气候变化的国际合作当中来;此外,各国出于其本国的国家利益等都是进行气候方面国际合作的重要原因。而在后京都时代,随着工业活动的不断深化,气候危机必然不断加剧,这些原因更是显得十分的突出。

首先,气候变化导致我们生存环境的急剧恶化。极端天气事件频发,如厄尔尼诺、干旱、洪涝、雷暴、冰雹、风暴、高温天气和沙尘暴等出现的频率与强度增加;全球海平面上升,这严重威胁到一些岛国(如马尔代夫)甚至是一些沿海城市的安全;两极冰川融化,温室气体的持续排放使得地球表面温度不断上升,最终将使得两极冰盖全部融化殆尽,而这会使得全球海平面上升约70米,这也意味着我们原本人满为患的大陆将更加拥挤;大量物种灭绝,英国一份研究表明,地球历史上的四次物种灭绝都与温室效应有关,如果全球变暖继续加剧,将会导致地球一半的物种灭绝;淡水资源流失,如果世界几大山脉上的冰盖不断消褪,山下居民将面临淡水资源危机;给人类的健康带来危害,疾病肆虐,温暖的气候将更加易于西尼罗病毒、疟疾、黄热病等热带疾病将向较冷的地区传播[7]。

其次,世界各国积极参与应对气候变化的国际合作有助于稳固与提升国际地位。进入21世纪以来,和平与发展成为世界的主题。但伴随着工业活动的不断扩大,温室气体的大量排放,导致地球的升温、气候的变化,日益威胁着我们的生存环境,成为世界和平与发展的一大障碍。为应对气候变化而进行的商讨,成为国际舞台的一个重要组成部分。参与其中,才能够在国际社会中发挥作用;否则,只能会越来越被边缘化。

再次,应对气候变化的国际合作也为经济合作提供了一种契机。国际合作从根本上讲是基于共同的经济利益。一方面,应对气候变化的国际合作使各国创造了更多的交流机会,加深了相互之间的了解,为经济合作大开便利之门;另一方面,应对气候变化的国际合作的不断发展,能够促进国内经济向着更加节能环保的良性方向上发展,利于各国社会经济的健康、可持续的发展。

最后,从根本上讲还是国家利益的考虑。《我们共同的未来》曾对环境危机对国家安全的影响作出过这样的判断:“深入广泛的环境危机给国家的安全,甚至生存造成威胁,这种威胁可能比起装备精良、虎视眈眈的不友好的邻邦的威胁还要大。”[2]一方面,气候变化所带来的危害会使国内产生危机,从而导致国内社会、政治局势的不稳定;另一方面,由于气候的整体性,亦会使得整个国际社会产生不稳定的局面,如能源危机。

随着时间的不断推移,对全球气候变化认识得越来越具有科学性,对气候变化所带来的危害的危机意识越来越强,这也就使得为应对气候变化而进行国际合作的意向越来越明确。

四、对后京都时代国际合作的浅识

任何事项的国际合作里边都涉及非常多的因素,应对气候变化的国际合作亦是如此。但当前应对气候变化的国际合作,笔者认为主要考虑共同的愿望、应对气候变化不同主体的合作、第三方积极配合以及国际合作的保障机制等几个要素。

首先,国际合作需要有共同的愿望,只有存在共同的愿望合作才有积极性。从人类可持续发展的角度上讲,为应对气候变化而进行国际合作有着合理的共同性,但基于当前利益以及认识程度的不同这种共同的愿望并没有所应当具有的强烈程度。从目前来看,共同愿望的建立,一方面需要各国为应对气候变化的国际合作而举行国际会议的推动作用;另一方面,共同愿望的一致,要求知识信息的一致性,发挥报纸,尤其是互联网的宣传作用也是非常有用的。

其次,就国际合作的主体而言,主要是以发达国家和发展中国家两大阵容为视角。一是,就发达国家和发展中国家的合作方面。众所周知,发达国家在气候变化问题上负有历史责任,现在大气中的温室气体主要是其工业化进程中产生的。目前发达国家和发展中国家合作的困境主要是由于双方坚持自己的立场互不谦让、相互猜忌、相互指责甚至相互对抗的结果。因此,在坚持共同但有区别的责任原则的前提下,发达国家一方面应当承担减排责任,并执行《京都议定书》、《哥本哈根议定书》等所做的承诺;而发展中国家在保证基本经济发展的同时,积极引进先进的技术,针对自己的国情选择合适的减排方式。从长远看,这不仅利他,对自身的可持续发展也是十分有利的。二是在发展中国家内部而言。一方面,目前各国都能够积极参加到应对气候变化的国际合作当中,这一局面应当继续保持,并形成高度一致,进一步促进国际合作的进展;另一方面,不同的发展中国家处在不同的发展阶段,情况各异,更应该加强彼此协调,通过“南南合作”的方式,携手共同应对气候变化问题。三是就发达国家内部而言,主要是欧盟与美国,两者之间应当加强各项合作,使应对气候变化的态度渐渐趋同。

再次,是加强国际合作的第三方——主要是国际组织的作用。从实践中可以看到,存在第三方的合作要比没有第三方的合作要顺利得多。应对气候变化的国际合作要想更加顺利进行,就需要第三方的参与,在国际社会中这无疑指向了国际组织,而这其中以联合国的作用最为突出。因此,应当加强联合国框架下的合作。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》是目前被国际社会普遍承认的应对气候变化的具有法律效力的国际条约,而联合国则是协调全球气候变化问题的主要机构。各国只能在联合国框架下,通过多边合作,进一步凝聚共识,加强合作,履行各自义务,尽早完成“巴厘路线图”的谈判,推动气候变化国际合作不断取得新进展,寻求一项得到所有国家承认的、有法律效力国际协议的达成。除此之外,别无他途[8]。

最后,国际合作需要有保障机制。一般而言,合作需要有共同的利益诉求,而在没有利益可求的前提下,要进行合作或者创造一种激励机制来给其利益,或者强加一种惩罚机制。对于那些参与合作没有带来好处的发展中国家可以针对具体的情况实施激励机制,给予资金和技术方面的支持。而对于经济发达的国家,经济与技术上的激励就不会起到预期的作用,相反,采用惩罚的机制可能会实现预期的目的。在这里,国际货币基金组织以及国际银行应当起到应有的作用。

当然,影响国际合作的因素众多,其中最根本的还是经济的影响作用,最根本的方法就是要各国把环境成本放入经济成本当中,在经济利益的驱动之下,各国采用足够的动力积极地加入到应对气候变化的国际合作当中来。

五、小结

我们在经济发展获得巨大收益的同时,也造成对环境的破坏,而这反过来我们又遭受了环境给我们的报复,使我们原本到手的利益又损失殆尽,全球气候变暖便是其中之一。这使我们认识到一味追求经济发展而忽视环境保护,所得到的最后收益并非我们所预期的一样,保护环境越来越成为共识。而基于大气作为全球公共物品的特殊属性,应对气候变化需要国际社会的通力合作。但由于减排与不减排对各国的利益有着巨大的差异、各国的经济发展水平等原因,国际合作障碍重重。《京都议定书》是应对气候变化国际合作重要的文件,但其本身存在有效期,因此,后京都时代的国际合作需要各国的积极参与。

[1]陈 勇.全球气候变化与大国责任[N].瞭望新闻周刊,2006-05-29(22).

[2]李 强.后京都时代美国参与国际气候合作原因的理性解读[J].理论导刊,2009(3):101.

[3]亚历山大基斯.国家环境法[M].张若思译.北京:法律出版社,2000:223.

[4]沃尔夫·刚格拉夫·魏智通.国际法[M].吴越等译.北京:法律出版社,2002:572.

[5]国务院发展研究中心课题组.全球温室气体减排:理论框架和解决方案[J].生态环境与保护,2009(7):4.

[6]胡鞍钢,管清友.中国应对气候变化的四大可行性[J].生态环境与保护,2009(3):10.

[7]梁必骐.气候变化可能带来的严重危害[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_4a886493010006yd.htm l.

[8]张 哲.哥本哈根成为应对气候变化国际合作的新起点[EB/OL].http://www.cnr.cn/allnew s/200912/t20091223_505795995.htm l.

The Road of International Cooperation on Climate Change in Post-Kyoto Ara

BIQing-hua
(Law School of Shandong University,Jinan 250100,China)

The greenhouse gasesmade during the industrial activities havemade very bad effects:frequent natural disasters and extreme climate change.This causes the panic of earthman.However,the atmosphere,as special global public goods,should be paid much attention by all the countriesof the world instead of some countries.So we need close international cooperation,especially themajo r powerful countries.The entering into force of“Kyoto Protocol”is an importantmilestone in the development of international climate regime,w hich is a symbol of a key step to the international cooperation on climate change and has a major impact on the world economy and international political relations.However,it has its limitations both in contents and in the effect.In particular,the USA w hich is the leading emitter of greenhouse gases refuses to ratify the“Kyoto Protocol”.Thus the international cooperation on climate change under"Kyoto Protocol"has not p layed a p roper role.This article analyzes the causesof climate change and tries to find out a way to the international cooperation and to the change.

Post-Kyoto Era;climate change;international cooperation

D996.9

A

1008-4738(2010)05-0044-04

2010-07-08

毕青华(1986-),男,山东大学法学院2008级法学硕士研究生。