中美援非模式比较及其启示

胡 美

(浙江师范大学非洲研究院,浙江金华321004)

中美援非模式比较及其启示

胡 美

(浙江师范大学非洲研究院,浙江金华321004)

冷战结束以后,中国和美国在援非模式上都有所调整。总体上看,美国意识形态优先的援助方式脱离了非洲当下的民生急需,成效不甚理想。中国经济优先的援非政策却因较为理性务实并给中非双方都带来了实利,获得了持续推进的动力。美国的民主援助并未能帮助非洲从整体上解决非洲的贫困问题,但它开启了非洲的民主化历程;中国的民生援非虽然受到非洲各国的好评,却无法彻底解决非洲的发展问题。因此,未来的援非需要根据非洲国家的发展需要适时调整援助路径和模式,寻求符合反映非洲本土诉求的发展路径。

民主援非;民生援非;援非模式;启示

冷战结束后,美国奉行意识形态先行的“民主援非”模式,以经济援助为工具,在非洲强力推行美式民主与价值观。中国则奉行经济优先的援非政策,通过改革援非方式,形成了以改善民生、追求互利共赢为目标的“民生援非”模式。虽然美国意识形态优先的援助模式并未产生其预期的成效,而中国推行的发展优先、民生先行的援助模式广受欢迎,但作为一个新兴援助国,对于传统援助大国美国在援非中所积累的经验和教训,应采取认真借鉴和积极吸取的态度。2008年国际金融危机爆发后,奥巴马政府正在加快调整其对非政策以渡过经济难关。美国对非洲政策的此轮调整可能会对中国的非洲战略形成新的竞争压力与挤压态势,中国如何扬长避短、因时而变,成为当前对非政策领域面临的重要挑战。

一、冷战后中美援非模式的调整

冷战结束后,中美在对世界格局变化趋势的判断和时代特征的认识上发生了变化,根据这种变化,双方在援非模式与具体政策方面作出了相应的调整,产生了各异的效果。

冷战时期,美国的援非政策以扶植亲美政权、壮大资本主义阵营为宗旨,而不顾该政权是否民主,这种做法与美国的冷战战略相一致。冷战结束后,美国与非洲间以冷战利益为纽带建立的援助关系不复存在,美式自由和民主的推广成为美国在非新利益的核心内涵。在美国看来,只有奉行符合其价值观与政治利益的自由民主制度,非洲国家才能解决其经济发展的难题。为此,美国将非洲国家进行西式政治变革作为向其提供援助的前提或目标,形成了冷战后美国援非的新模式,即所谓“民主援助”(Democracy Aid),笔者名之为“民主援非”。

在美国的大力倡导下,经过一场长达十几年的大张旗鼓的民主援助运动,美国所宣扬的西式民主政治及意识形态在非洲取得了一些成绩。在民主援助的利诱与压力下,大部分非洲国家进行了政治变革,建立起了民主制度。但这一政治变革进程并不顺利,更引起诸多复杂问题。许多研究者认为,民主援助效果有限,主要表现为:其一,在民主援助鼓励下,一些非洲国家在确立民主制度后,国内政局出现了严重不稳定状态。从1994年下半年开始,非洲发生了多起持续的军事政变和军队哗变,马拉维、中非和马达加斯加等国倒退到一党专政和军事独裁的道路,并由军事政变而走向内乱。其二,虽然拥有民主援助,非洲受援国的主化程度却未必优于非受援国。研究显示,接受民主援助的受援国,其民主化的实现率偏低,许多非民主受援国却实施了民主援助所期待的改革[1]。在非洲,受援国与非受援国的政治民主化程度之间并不一定呈现出正相关的关系[2]。由此可见,民主援助虽然在某些国家的某个时期取得了成效,却并不具备从整体上全面持续有效地提升非洲民主的潜力。20世纪90年代后期,很多步入了民主道路的非洲国家反而深陷经济衰退和政治动荡困境之中。

国际局势的这种变化给中非关系的发展提供了特殊的战略性契机。20世纪90年代以来,中国一方面由于与非洲国家有着共同的政治与经济诉求而重视非洲;另一方面,中国基于自己的历史智慧与文明特性,对非洲的现实与未来前景秉持了乐观的态度。此后,中国在努力与非洲国家保持传统友谊的同时,开始把扩大与非洲的经贸合作作为对非战略调整的目标,形成了一种援助与经贸结合、以援助带动经贸合作的对非新模式,即“民生援非”模式。2000年中非合作论坛机制建立后,中非关系由单纯的单向援助向全方位的战略性合作转变,合作方式由单纯的贸易提升为贸易、投资、经济技术合作的互动,中非经济关系得到快速提升与拓展。从2000年到2007年,中非贸易额由100亿美元快速增至1 068亿美元,中国快速上升为非洲第三大贸易伙伴[3]。随着经贸关系的迅速推进,中非关系的重要性迅速提升。中非经贸成为非洲经济技术进步的重要动力,在一些国家,中国投资已成为带动其经济发展的重要动力。在文化传播领域,作为汉语国际推广的龙头和中国文化第一品牌的孔子学院经过短短几年的发展,其数量和规模已超过西班牙塞万提斯学院和德国歌德学院的总和[4]。中国的“民生援非”成为非洲经济技术进步的重要动力,中国投资也成为带动一些非洲国家经济发展的不可或缺的外在动力。

二、探析两种援非模式效果迥异之原因

美国“民主援助”与中国的“民生援助”之所以在非洲产生不同的效应,并非单方面所致,大致说来,是如下几个方面的因素共同作用的结果。

第一,民主政治并不存在固定的模式,其表达形式、实现途径与步骤,因受各国各民族历史文化传统与现实国情之制约而各有差异。美国试图将本国之制度作为民主的范本,并强加于非洲国家,结果适得其反。

冷战结束后的非洲并非不需要民主,但最需要的是适合非洲各国国情、有助于推进非洲民生改善、经济增长的发展制度。对于大多数非洲国家来说,民生之改善、经济之发展尤为紧迫,尤为迫切,这是中国的援非政策更易于产生成效并为非洲国家接受的首要原因。

20世纪90年代以后,美国的战略观念与思维方式并没有完全走出冷战框架和阴影,依持霸权优势强化了其外交战略与对外政策的意识形态色彩,西式民主成为其对非战略与政策的重要内容,把经济援助改造成其在非洲输出意识形态的工具。美国在冷战中的胜出使它对其政治形态有一种几乎迷信,民主被当作一把“万能钥匙”,随时随地拿出来解决非洲的问题。它声称,民主是解决非洲问题的“政治偏方”,“没有彻底的民主化,就不会有国内市场的发展”,或者干脆宣扬“没有民主就没有发展”[5]。

当然,民主援助一时间在非洲也取得了一些成效,如许多非洲国家在短期内进行了美国所期待的政治变革,建立了西式的民主制度。但是,在非洲民主化过程中,美国试图用自己的民主概念来规范非洲的历史和现实,剥离援助者自身的复杂性,否定非洲政治发展的内在逻辑。这一系列外部推进的简单做法在一定程度上打乱了非洲民族国家建构的逻辑。此后,各种形态的“民主适应症”不断呈现,20世纪90年代后,大多数非洲国家经济衰退、政治动荡,民主援非前景不容乐观。

与西方不同,中国因为有自主探索现代化道路的经历,在非洲发展道路的选择上,中国不把任何一个国家的现代化道路当作唯一范本,而是始终充分尊重非洲国家对发展模式的自主选择。在这一思想的指导下,20世纪90年代,当美国在减小在非投资时,中国正视非洲国家在发展过程中的经济困境,将援非的重点放在非洲最为迫切的民生改善上,重视非洲经济发展水平的提高和人民生活的改善。

随着援非方式的改革,中国的援非额度也稳步增长。从2000年开始,中国对非发展援助加速增长。例如,2002年中国对非援助和经济支持总额到达18亿美元;到2006年5月,中国在非洲大陆援助的800多个项目的投资额已达到57亿美元。根据世界银行公布的数据,到2006年中期,通过中国进出口银行向撒哈拉以南非洲提供的资金已经超过125亿美元[6]。在2006年中非合作论坛北京峰会上,中国承诺在未来三年时间内将中国的援非规模提升一倍。这些政策都有力地推动了非洲经济的发展。世界银行肯定,“中国对非洲的贸易与投资正成为非洲国家经济增长的主要推动力”[7]。

从检测结果可以看出，精煤磁选机和扫选磁选机磁选效果较差。在生产过程中，这两台磁选机均存在翻花现象，将其调整到最大通过量时，尾矿带介情况也没有好转。精煤磁选尾矿带介高，造成浮选尾矿带介高，进入扫选磁选环节后又没有得到充分回收，致使大量介质流失。分析表明，磁选效果差的主要原因是磁选机能力不足，原设计精煤磁选机3台，扫选磁选机2台，型号均为DMM914×2972，设计处理能力273 m3/h。为满足磁选能力，选煤厂增设了1台扫选磁选机(HMDA1219×2972)和1台精煤磁选机(HMDA914×2972)。改造完成后，各产品带介情况见表3。

第二,在援助理念上,美国视援助为高人一等的馈赠,自居道德高地,颐指气使,触动了非洲民族主义情绪。而中国始终坚持援助是平等的、相互的,获得非洲民心。

在向非洲提供民主援助时,美国殖民心态作祟,对受援国提出种种要求。美国驻肯尼亚大使曾警告该国政府:“我们的国会掌管着钱袋,国会中有一股强大的潮流要求把我们的经济援助集中于世界各国中那些扶持民主制度、捍卫人权、推行多党政治的国家身上。”[8]肯尼亚总统莫伊曾声明,外部威压是其政府默许民主选举的背后因素。

20世纪90年代非洲的民主化变革虽然受到美国的高压,但因为援金诱人,在短短四年时间内,先后有42个非洲国家举行了多党选举,迅速完成了修宪、选举和领导人更迭等一系列制度变革。然而,无论是作为这场民主运动“导演者”的美国,还是被迫改革的非洲国家,对民主化进程中所出现的各种问题毫无准备。仓促的民主化变革之后,一批非洲国家陷入了比此前更为严重的社会动荡和持久的军事冲突之中,无论是非洲国家自身还是美国均对此措手不及。

当西方对非洲指手画脚之时,中国却秉承过去数十年间形成的对非政策与原则,强调对非援助的平等、互利互惠。自毛泽东时代至今,中国始终奉行平等援助的外交政策。无论是1964年提出的援非“八原则”,还是2006年1月发表的《中国对非政策文件》“八项原则”,其原则的针对者都不是受援者非洲,而是援助者中国。事实上,50多年来,中国援非政策虽然进行了不断调整,平等的原则却始终未变。这些一以贯之的原则已成为中非领导人对中非关系的共识,成为中非关系的基本准则。

在这种原则之下,中国的援非从来不是单方面的赐予,而是双方的相互援助。毛泽东同志在1959年接见非洲朋友时就指出:“你们需要支持,我们也需要支持”[9]。正是这种平等的、相互的援助维护了非洲国家的政治尊严,非洲国家对中国的困境主动报以坚定支持。1971年,非洲国家将中国“抬进了联合国”;20世纪90年代,非洲国家帮助中国连续十次挫败了西方主导的反华人权提案;在1989年中国遭遇困境和1999年北约轰炸中国驻南使馆的事件中,中国也都得到非洲国家的支持。中国所奉行的相互援助原则没有附加任何政治条件,却获得了最大的政治效果。

第三,对于在非洲推行美式民主,美国忽视了关键的本土化问题。中国立足非洲现实,尊重非洲国家的意愿,在非洲国家自身发展战略的框架内,量身定制援非方案。

要在非洲实现美式民主,“本土化”是必由之路,因为从美国历史经验中形成的新自由主义政治制度及市场经济模式,在非洲并没有适应的土壤。当代非洲多数国家尚处于民族国家早期成长阶段上,部族政治与基本贫困问题还有待解决,民族国家统一建构、国家认同文化尚待推进,中央政府的统一能力与地方行政体制建构也有待完善提升,这些都是现阶段非洲更紧迫的发展命题。但是,为了让民主化快速见效,西方不顾非洲国家的实际情况,将非洲政治发展全然归结于是否建立多党制与选举制上。实际上,多党选举并不是民主本身,更不是解决一切社会问题的灵丹妙药。在部族制度盛行的非洲,多党民主激活了狭隘的部族主义,国家政治和军队体制走向部族化,进而引发严重的部族冲突。布隆迪在1993年实行多党制后,部族冲突失控,造成数十万人死亡。因此,有学者认为,一些获得西方民主援助的非洲国家,失去的要比获得的多得多[10]。甚至怀疑“强行施加的西方式民主是否会在非洲扎下根”[11]。

与美国不同,中国立足非洲的现实情况,量体裁衣,对症下药,调试一种适合非洲的援助模式。20世纪90年代以后,中国提出援非要“授人以鱼”与“授人以渔”相结合,改善非洲自主发展的能力,提升其造血机能。首先,中国重点援助了对非洲经济发展极为关键的、而美国不愿援助的基础设施。1979～2000年,美国在非洲直接投资额的3/4用于石油领域,而同期中国在非直接投资的64％用于基础设施建设,28％用于资源开发。2005年,中国公司在非签订的建筑合同总额达63亿美元,成为非洲基础设施建设的重要力量[12]。其次,为增强非洲经济自主发展的能力,中国注重对非技术援助,为非洲国家提供经济发展所需要的技术援助。技术援助不仅帮助非洲国家建立起来先进技术的经济体系,而且让非洲国家自己的技术人员掌握了这些技术,具备了自主发展经济的能力。在中国的技术援助下,苏丹由一个石油进口国变为石油出口国,而且拥有了一套现代化石油工业体系。这并非中国的技术先进,只因美国等国“从未打算转让技术……但中国却愿意转让。”[13]

这种量体裁衣式的援非方式,对非洲国家还有着一种精神情感方面的吸引力。塞内加尔总统阿卜杜拉耶·瓦德高度赞许这一方式,“与欧洲投资者、捐助机构和非政府组织缓慢的、有时‘居高临下’的后殖民主义方式相比,中国的方式更适应我们的需求。”[14]

第四,美国在民主援助中关注的与其说非洲的真正民主,还不如说是其国家利益,而中国不断寻找新的利益切合点,实现了互利双赢和援助的可持续发展。

在推行民主援助的过程中,非洲国家发现美国真正关心的是在非洲的利益,民主援助只不过是其实现在非政治目标的手段。通过推行民主援助政策,西方政府及其非政府组织更为顺利和广泛地参与到非洲政治进程,监管非洲政府行为。由于西方援助者处于绝对支配地位,一旦在非洲推行民主的做法与它们的国家利益发生冲突时,或者发现有更重要的国家利益时,民主便成为可随时牺牲的选项。人们发现美国一直倾向于根据是否符合其安全利益来决定是否促进非洲民主[15]。这样,美国成为了非洲民主的实际控制者。在已建立多党制民主国家的多党选举中,不为美国支持的政党永远无法在竞选中获胜。因此,非洲政治存在着这样一种普遍的民主表象,即执政党允许反对党竞争,但反对党永远无法获胜。

与美国所宣扬的相反,经济和政治自由化并不意味着一定会得到美援。研究表明,美国并没有向民主化程度较高或者腐败较少的国家提供更多的援助。大量的援助资金主要流向那些符合美国利益需要的政客和腐败官员手里,大大助长非洲的腐败并威胁民主[16]。因此有人将民主援助视为一种具有强烈功利主义色彩的外交手段。对于非洲国家来说,虽然民主改革是为了继续把持权力而很不情愿采取的权宜之策,但也确属一举两得:一则可获得美国支持,维护自己的地位;二则可获得数额可观的援助资金。

与美国通过援助干涉受援国内政不同,20世纪90年代以来,中国政府积极地改革援非方式,不断地寻找中非之间新的利益结合点,保证援非的可持续发展性。冷战结束后,无偿援助已不能满足非洲国家经济发展的需要,中国企业也正在实践“走出去”战略,打开国际市场。为了确保非洲国家在新的援助模式中获得利益,中国在实践中不断调试政策。2000年中非合作论坛机制建立后,中非关系进一步提升,中非间单纯的双边援助日益发展为全方位的合作,形成了一种全新的、有别于他国的、非洲人都未曾采用过的交往新模式——经济援助与经贸合作相结合的方式,被非洲人称作“合作联姻”[17]。为配合中非经贸迅速发展的需要,解决中非经贸而凸显出来的语言问题,中国在非的汉语教学也由研究型向应用型转变,实现由研究型教学交流向实用性语言转型[18]。

为了保持这一援助模式的持久性,中国政府不断探索新的、适合中非双方的援助与合作新模式。此后,中国政府秉承互利双赢的和谐哲学,望充分调动中非双方合作的积极性,试图将中非合作建立在中非双方发展能力的持续增长上,保证双方合作具有持久的活力。近年来,中非合作延伸到了更宽阔的领域和更深广的层次,中非经济技术合作日益具有现代国际经济技术合作的特点,成为“南南合作”中最具特色和优势的领域。中非经济技术合作不仅推动了中非经济合作向更高层次推进,也提高了非洲国家的经济成长能力,促进了当地经济发展、增加了就业机会。

三、两种援非模式对未来援非的启示

美国在推进西方式民主道路上所遇上的问题已证实,西式民主并非医治所有问题的灵丹妙药。当然,我们也应当看到,民主援助当前所面临的问题并不能否认非洲民主进步的现实,民主援助开启了非洲的民主化进程,为非洲民主化开辟的道路。虽然中非的“合作联姻”广受好评,但“民生援非”也不可避免地存在着这样那样的问题。中非合作取得较好的效果,特别是此轮金融危机爆发后,奥巴马政府开始对传统援非方式给予了微调,召开“美非商业峰会”,在援助中强调美非合作的内容等等,当前,有必要在中国与西方两种援助模式的基础上,总结双方以往的经验和教训,指导双方在今后的援非实践中加强对话、沟通与协商,帮助国际社会协调好对非援助的政策,使非洲的政治民主化与经济发展保持协调共进之关系,争取让民主援助带来的民主改善和民生援助带来的经济发展在非洲的未来发展中相得益彰。

(一)根据非洲国家的发展需要调整援助路径和模式

推进政治民主化和促进经济发展都是当代非洲的当务之急。从总体上说,两者之价值很难说孰重孰轻,而两者之关系是互为动因各为前提。就具体国家而言,因其历史传统、发展现实不同而在追求方式、实现途径方面有不同之特点或轻重缓急选择,有不同之追求路径与实现方式,追求二者的具体方式与措施也应根据非洲国家的实际情况做出调整。

在发展问题上,“民主援非”与“民生援非”的出发点有所不同。美国从意识形态的角度考察非洲的发展,希望从政治角度改善非洲国家的民主状况。民主虽为人类所追求的原则,但因国情不同、文化相异、发展程度不同,某种成功的政治形态(无论其多么完善)并不能等同于民主本身,更不可以此作为统一标准在各国推广。美国所倡导的“民主援非”在与非洲原有社会结构的对接上出现严重的对撞,导致非洲社会内部在民主化过程中的严重震荡。虽然美国所关注的民主也是解决发展问题的一个重要工具和手段,但民主所能带来的仅仅只是非洲政治上的自由开放。对于经济上困难重重的非洲而言,经济的发展应成为民主发展的前提和重要基石。因此,第26届非洲统一组织国家首脑会议宣言就在呼吁,民主与经济的发展应“齐头并进”、“相辅相成”,“非洲国家有权根据自己的社会文化价值观考虑到各国国内实际情况,保障发展和满足人民基本要求来决定自己的民主制度”[19]。与西方不同,中国摆脱了西方国家在提供援助时高人一等的姿态,倡导援助国与受援国之间互相尊重、平等交往的原则,“民生援非”直接触及非洲社会最突出的民生和经济发展问题,因此,中国的援非政策既获得了非洲人民的心理认同,也符合当前非洲社会发展的需要,并成为南南合作的成功典范。

在未来的对非战略中,作为负有全球国际责任感的使者,中美均应继续发扬援非传统,但两者均需在总结当前经验和教训的基础上,双方加强协商,协调好政治民主化与经济发展之间的关系,尽量使中美在援非上实现互补而非互损,使得民主援助带来的民主改善和民生援助带来的经济发展在非洲的未来发展中均有所助益。

(二)寻求符合非洲本土诉求的发展路径

现代国家的发展进程是内外因素合力的结果,但对于非洲国家而言,外源性因素在启动非洲经济发展和民主化进程的过程中发挥了极端重要的作用。无论是“民主援非”所根植的民主,还是“民生援非”所倡导的经济发展,都是一种外塑性的发展。单靠外力强力促进的外源性发展,并不能从根本上建立起基于非洲本土的文化和文明,而生长出基于非洲国家本土属性的发展方式和路径。唯物辩证法认为,外因是变化的条件,内因是变化的根本。非洲的发展必须启动非洲发展的内在变迁机制,使其按照其内在的逻辑,遵循内生发展的道路,方可实现非洲国家的真正发展。

作为一片拥有充足自主权的大陆,非洲需要何种政治民主化与经济发展模式,应由非洲国家与人民自己决定和选择。无论是中国还是西方,或许可以在某一方面帮助或影响非洲国家,却无法替代非洲人民自己的努力,也不能主导非洲的发展方向。对此,一些非洲国家的领导人也“已经开始在本土的制度而非舶来的制度中寻求解决本国纷繁复杂的问题的方法了”[11]。由于非洲国家在发展过程中对发展目标和发展结果有自己的期待,对民主政治、市场经济、平等自由等所谓“普世价值”有自己的理解与追求,因此,中国学者预测,非洲新的发展不会完全同于西方的形态与内容,也非西方外部压力推动的结果,非洲国家对民主政治的追求,对经济发展道路的选择,将更多地基于非洲国家自身的文明根基和自身的主体性要求[20]。外部社会必须鼓励非洲国家充分地吸取外部知识和经验、发扬本土智慧,激发来自社会内部的发展潜能,积极地谋求自主发展能力的成长,将外源性发展与内生性自主发展有机结合,确立一套具有非洲特色的发展道路。

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A Com parison of Aid Model to Africa between USand China and Its Enlightenments

HU Mei
(Institute of Africa,Zhejiang Normal University,Jinhu 321004,China)

When the cold war ended,USand China had a significant adjustment to their Africanmodels.Overall,the ideology p rio rity of supporting Africa by USwasout of the development needs of the livelihood of African peop le and the results are less than expected.And the economy p rio rity of suppo rting Africa by China brought benefitsand pushed fo rward themomentum because of its rationality and p ragmatics.The democracy aid to Africa from US does not deal w ith all the p roblem s in African economy,yet it hasopened the way to democracy;otherw ise,the livelihood aid to Africa from China has got good evaluations from Africa,but it cannot dealw ith all the p roblem son theway of the development.So,the aids to Africa in the future should be adjusted acco rding to the needs of African countries.

democracy aid to Africa;livelihood aid to Africa;aid model to Africa;enlightenment

D820

A

1008-4738(2010)05-0038-06

2010-09-03

2009年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新时期中非合作关系研究”子课题(09JZD0039-08)阶段性成果。

胡 美(1979-),女,浙江师范大学非洲研究院助理研究员,博士,研究方向:中非关系研究、国际授助理论与实践。