我国政府采购存在的问题及建议

□文/许钰川

我国政府采购存在的问题及建议

□文/许钰川

政府作为公共权力机关，它的运转与职能的实现同样离不开物资的购买与劳务的消费。因此，在市场上政府也充当了一个特殊采购者的角色。政府采购作为一项庞大、复杂的系统工程，在刚刚起步的时候会出现不少问题，需要采取切实可行的方法予以治理。

政府采购；现状；建议

我国政府采购的发展历史仅20多年，随着我国经济的快速发展，采购规模越来越大，已取得了一定的成果。但由于在我国开展规范性的政府采购工作时间不长，因此仍存在许多问题，还需要各级政府管理机构不断完善政府采购的各项机制，促使整个政府采购工作得到健康有序地发展。

一、政府采购的特性

按照《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法指定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”政府采购之所以不同于一般的商业采购，主要取决于政府采购的特性：（1）政府采购的资金来源为财政拨款；（2）政府采购是一种非商业的采购行为；（3）政府采购相对企业和个人而言，政府的采购规模巨大。

二、我国政府采购现状

政府采购主要目的是降低采购成本、避免重复浪费、集中财力办大事、提高材料物资使用效率。目前，我国政府采购的现状如下：

（一）观念未转变，制度不完善，使政府采购在不规范中运作。政府采购是一项重大的分配机制改革，涉及到地方、部门和个人的利益划分，相关人员在政府采购活动中为避免失去原有的利益，而反对实行政府公开的竞争性采购；而由于目前政府采购制度的不完善，即使招标采购，也存在着招标公开范围有限、招标和投标程序上还没有明确细化等问题，少数采购方在招标采购时，利用公众对信息了解不够操纵采购，与投标人合谋搞假投标、人情标或限制范围，搞地方封锁和行业垄断，使政府采购流于形式；制度不完善，政府采购计划和执行存在随意性。大部分机关、事业单位和社会团体对市场经济下政府采购中所必须具备和掌握的招投标、合同、商业谈判、市场调查及各种需采购的商品、工程和服务等有关的专业知识知之甚少，缺乏这方面的常识；政府采购监管机构没有进行严格的审计和监督，使得大部分机关、事业单位和社会团体编制的采购计划和预算不切实际和不合理，导致盲目采购和重复采购。

（二）政府采购执行部门众多、错综复杂，采管不分现象严重。目前，政府采购的监督管理机构属财政行政部门，但政府采购执行机构众多、错综复杂，在现有制度下，这些执行机构在政府采购中的监督和管理是一个迫切需要解决的问题。同时，政府采购中存在“采管分离”，使政府管理机构“既当裁判员，又当运动员”的现象普遍存在，特别是各市、县“采管不分离”现象更为严重。

（三）政府采购“寻租”现象屡见不鲜。一些供货商和承包商为了个人利益，与采购人合谋，通过拉关系、给回扣等不正当手段，寻找一种权利“寻租”关系，达到自己的目的。产生“寻租”的根本原因：（1）信息沟通渠道不畅。在采购中，委托人往往受制于信息提供人。采购的范围、方式以及采购的限额标准实际上都是由代理人最终决定，这就为代理人偏离委托人的委托目标提供了可能；（2）契约不完备。签订契约是规范委托人、代理人双方行为的一种方式，但因为契约不可能包括所有未来的情况和不可知因素引起的事件，也就不可能规定各种情况下的双方责任；（3）监督不完全。采购权力是在多层委托代理下产生的，加大了采购权力执行监督的成本，同时监督者的机会主义行为和监督的积极性缺乏，更容易产生采购权力委托代理运作的失灵，造成委托人对采购权力代理人的监督不力，从而加剧了政府采购“寻租”行为的产生。

（四）采购招标代理机构自身存在的问题。采购人、采购代理机构相互勾结谋取利益。一些采购招标代理机构，特别是一些社会招标代理中介机构，为了迎合一些采购人的不合理意愿和招标评审时评标专家的素质等因素，在招标代理的运作程序中，利用现有制度的漏洞，打法律法规的“擦边球”，采用一些不规范的操作，如招标环节上，时限不明确、招标文件的倾向性要求等有违公开、公平、公正原则的做法，以达到采购人内定中标人的目的，从而导致了腐败现象的产生。

（五）政府采购行为与监督脱节。政府采购只注重采购形式的合法性，即以采购材料的数量、价格、质量、合同签订等为主要内容的程序形式控制，忽视采购实际行为的监督，即对供应商、责任单位是否完全严格执行采购合同等方面缺乏实质的监督和控制；在材料价款结算时，单位财务人员仅凭合同、材料运输清单核算付款，没有与材料实际入库情况核对结付，形成财务监督脱节；公益设施废旧材料物资处理和损毁赔偿费等不按规定缴入财政，导致财政资金大量流失。

三、规范政府采购的建议

（一）逐步完善政府采购制度，对《政府采购法》和相关法律法规进行细化和补充

1、扩大《政府采购法》的使用范围。将采购所适用资金的公共性与采购主体从事活动的非竞争性以及公共性结合起来，并按照采购资金公共性为主，兼顾采购主体从事活动的非竞争性以及公共性这样一个原则来确定政府采购的事实主体采购。也就是说，使用公共资金的组织就可能成为政府采购主体，而不论其形式上是否为公共机构。

2、规范政府采购方式。（1）要逐步形成完善的政府采购方式体系；（2）必须就采购方式适用条件做出明确合理的规定，以指导和要求采购人在政府采购中根据特定的采购要求和市场条件选择适用特定的采购方式；（3）对采购程序做出详尽合理的规定。

3、健全政府采购监督机制。（1）扩大监督的范围；（2）构建完备的政府采购监督的法律体系；（3）建立完善的政府采购监督的程序机制；（4）建立分工明晰、责任明确的政府采购监督管理体系。

4、建立必要的举报奖励制度。特别是对投标人的监督，防止购买过程中的“暗箱操作”，减少“寻租”行为产生腐败的概率。

（二）完善政府采购预算机制，加强政府采购预算管理。政府采购监管部门应建立完善的政府采购预算机制，加强与采购具体业务管理人员的沟通和协调，切实编制好政府采购预算，并按要求严格审查所编制的预算，使编制的预算合理和完整；要完善和规范政府采购的预算调整制度，尽量减少执行中的追加和调整事项，增强政府采购预算机制的指导性和可操作性，为政府采购的规范性运作创造条件。

（三）调整和规范机构设置，建立相应政府采购管理体系，做到权责明确，监督到位。建立统一的政府采购管理体系，整体上按照“统一政策、分级实施”的原则进行调整和规范，充分实行“采管分离”的工作原则，明确政府采购的管理机构和执行机构的隶属、称谓等。为政府采购营造一个公平的市场环境，促进政府采购的健康发展；政府采购监管部门应加强对政府采购招标代理机构、专家评审、供货商和承包商的监督管理，建立信用综合评价机制；政府采购监督管理部门要依法履行对政府采购活动的监督管理职责，对采购活动的决策和执行程序要制定明确的行为规范，对经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员及资金审核和支付的职责权限应当明确，并相互分离、相互监督、相互制约，以确保采购目标完整及准确地实现。

（四）建立严格的审计监督机制及责任追究制度。完善和明确政府监管部门实施审计检查的具体内容，并不断加大执行的力度，对采购人、采购代理机构及其工作人员与供应商恶意串通、在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益和对在监督检查中提供虚假情况、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为，依法给予处分，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

（五）加强政府采购队伍建设，切实提高管理水平。政府采购是一项政策性与专业性较强的工作，因此，采购队伍的建设极为重要，也成为采购工作顺利推动的关键。制定《采购人员职业道德准则》等相关制度，准确界定采购人员道德范畴；纳入业务能力强、责任心强的高素质人员，扩充政府采购队伍的建设，提高管理水平；加大思想教育及业务技能培训力度，从思想及实际业务操作上切实提高政府采购人员的素质。

［1］许志国.浅论我国政府采购法律制度的完善.中国财经信息资料，2008.5.

［2］潘成禄.政府采购存在问题及对策.现代审计，2008.2.

［3］姚绍学，张惠琴.政府采购代理的最优监督分析.公共支出与采购，2008.3.

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中国人民银行海口中心支行）