人民监督员制度的实证分析——对淮北市两级人民检察院的调研报告

徐从峰

(淮北市人民检察院，安徽 淮北 235000)

人民监督员制度的实证分析
——对淮北市两级人民检察院的调研报告

徐从峰

(淮北市人民检察院，安徽 淮北 235000)

人民监督员制度是中国特色社会主义检察制度的创新和发展，对于发展社会主义民主政治具有积极的意义。但通过实证调研可知，其在法理基础、选任、权力效力、履行职务的保障方面存在诸多问题，亟须从立法保障、改进选任方法、制度保障、机构保障等方面进行完善。

人民监督员;民众监督;制度保障

对检察机关直接侦查的案件实行人民监督员制度，目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制，以保证办案质量和促进检察机关侦查水平的提高，从制度上保证检察权，特别是职务犯罪侦查权的正确行使。人民监督员制度的实行，不仅体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，而且有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，确保司法公正的实现。这项改革的长期贯彻落实，无疑能把检察机关在查办职务犯罪中决定逮捕、撤案和不起诉等工作置于人民监督员的监督之下，进一步加强查办职务犯罪的力度，保证办案质量的提高。故从这个意义上说，人民监督员制度是中国特色社会主义检察制度的创新和发展，是一项切合法治观念、富于时代精神的制度探索，是我国特有的制度，没有现成的经验可供借鉴。为了更加积极稳妥地推进这项改革，高检院确定了10个省、自治区、直辖市进行试点，此举是检察机关在现行法律框架内推进诉讼民主的有益尝试。

经过近6年的试点运行，虽然人民监督员制度还存在着不足和缺陷，但从其运行和实践的效果来看，确实有利于人民群众更加关注检察工作，有利于在全社会实现公平与正义，使检察工作更加符合现代司法制度科学化、规范化的主旨。试行人民监督员制度，通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众监督之下，在保证检察机关依法独立行使检察权、不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的工作环节，把宪法和法律关于接受人民监督的规定具体化和制度化，增强了办案工作的透明度，顺应了诉讼民主的要求，是在司法领域实现人民直接参与国家事务管理的具体体现;请人民来监督公权行使，参与程序决定，能够从根本上提高法律程序的公信力，铸造法律权威，弘扬法治观念，培养民众的法律意识。因此，人民监督员制度对于发展社会主义民主政治具有积极的意义。

一、淮北市施行人民监督员制度的情况

从2004年10月1日起，淮北市院根据省院统一部署，组织开展了人民监督员制度试点工作。市检院成立了以检察长任组长、市检院其他领导任副组长的试点工作领导小组，并将领导小组办公室和人民监督员办公室设在法律政策研究室，配备了办公室工作人员。近六年来，人民监督员制度在强化外部监督、防范违法办案、促进执法公正等方面发挥了积极作用。

(一)首届人民监督员选任的基本情况

全市两级检察机关根据各级人大、政协组织和企事业单位的民主推荐，共选任人民监督员27人，其中市院7人，区县院各5人。在选任人员中，共有各级人大代表、政协委员18人，占总人数的2/3;中共党员20人，占总人数的74%，民主党派3人、无党派人士4人，占总人数的26%;各级人大代表、政协委员占有较大比例，将人民监督员制度与权力机关的监督和政协组织的民主监督有机结合了起来，体现了人民监督员制度作为一种社会监督制度的核心内涵。

在选任的27名人民监督员中，国家机关各级领导干部10人(其中县级干部1人)，一般工作人员3人，村(居)委会等基层组织人员3人，各类专业技术人员5人，国有企业工作人员4人，个私企业人员 2人，分别约占总人数的37%、11%、11%、19%、15%和7%;其中女性5人，占总人数的18%。监督主体范围广泛，具有较强的代表性和社会公信力。全市检察机关人民监督员中，具有中专(高中)学历的3人，专科学历的6人，本科学历的14人，研究生学历的3人，具有博士学位的1人，分别约占总人数的11%、22%、52%、11%、4%，均具有较高的工作水平和一定的法律知识，公道正派，政治、文化素质较高，具有较强的监督能力。

(二)人民监督员监督工作的基本情况和特点

据淮北市人民检察院2004年10月至2009年12月职务犯罪案件人民监督员监督案件的统计报表显示:试点工作开展以来，全市检察机关对各类职务犯罪案件先后启动人民监督员监督程序30件33人，市院5件5人，濉溪县院7件9人，杜集区院5件5人，相山区院9件10人，烈山区院4件4人。其中拟不起诉案件共18件20人，犯罪嫌疑人不服逮捕决定的4件6人，拟撤销案件的5件5人，经人民监督员监督，对案件维持检察机关决定的24件27人，不同意检察机关决定的1件1人。在监督的“三类”案件中，拟不起诉案件为16件17人，犯罪嫌疑人不服逮捕决定的3件5人，拟撤销案件的4件4人，拟不起诉案件占到了全部案件的2/3以上。案件类型以拟不起诉案件为主。在启动人民监督员程序的全部案件中，贪污贿赂案件13件14人，挪用公款案件4件4人，占到了全部案件的近80%。在监督的案件中，有一些案件或因犯罪主体特殊、或因涉案金额巨大，社会影响较大，在人民监督员监督案件时讨论激烈，也出现了一些分歧意见，由案件承办人进行深入细致的法理剖析和案情说明后，经人民监督员独立评议和表决，最终维持了检察机关的处理意见。在人民监督员工作中，“三类案件”的监督已基本走向健康发展的道路，“五种情形”的监督与其相比，显得较为滞后，仍停留在探索试行甚至是摸索阶段，今后有待于进一步加强。

二、人民监督员制度存在的问题

一项新的制度的确立，必然会在具体操作过程中遇到各种各样的问题，需要不断完善和发展。人民监督员制度试行以来，取得了一些成效，也受到了社会各届广泛的赞誉，但仍存在许多需要改进之处。

(一)人民监督员制度法理基础薄弱

首先，作为一项制度创新，人民监督员制度虽然符合宪法的原则和精神，但由于该制度运行过程中会对案件做出实体性和程序性处置，会对职务犯罪嫌疑人的权利义务产生影响，因此该制度仅符合宪法的原则和精神，而在刑诉法等有关法律中没有明确的规定是远远不够的。其次，“一切拥有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[1]人民监督员享有法律赋予的权力，却没有配以相应的义务和责任，确是一大缺憾。再次，对人民监督员利用职务上的便利贪污、受贿，因其不具备国家机关工作人员身份，如何处罚，《刑法》没有明确规定。最后，没有突出规定独立发表意见权。不受个人意见之外的其他任何人影响或左右，只服从法律，检察机关或检察人员不得以职权或以其他理由相阻挠;人民监督员对案件进行独立评议，就是要以事实为依据，以法律为准绳，充分发表自己的监督意见，切实独立履行监督职责。法律作出于此有关的规定是至关重要的。

(二)人民监督员的选任还不够科学

一是人民监督员制度是人民参与司法的一种重要形式，现行规定赋予人民监督员一定权力，对案件会产生实体和程序上的后果，这就需要人民监督员具有与履行职务相当的法律知识素养，因而在选任人民监督员时就必须解决选任标准是“专家型”还是“群众型”的问题。“专家型”的选任标准虽然保证了业务素质问题，但其代表性较差，体现不了人民监督员在制度设计时的初衷，往往会使人民参与司法沦为少数人的权利;“群众型”的选任标准，代表性较强，但职务犯罪案件专业性强，司法机关工作人员尚且需要不断学习，对一些复杂的问题有时也感到不好把握，让非专业的人民监督员短时间内达到监督案件需要的法律素养是十分困难的。二是在人民监督员的选任过程中，检察机关始终握有主动权，无法回避自己选人来监督的嫌疑。

(三)赋予人民监督员的权力效力不明确

坚持以事实为根据，以法律为准绳是我国司法的一项基本原则。人民监督员由于其认识能力的局限，发生认识上的偏差在所难免。如果其决定有误，谁有权通过何种途径予以纠正却是一个亟待解决的问题。应当对其作出明确规定。目前，对人民监督员的监督意见赋予了较强的法律效力，即对逮捕、撤销案件和不起诉三种职务犯罪案件提出监督意见的，如果参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核，这种规定值得肯定。但因为最终决定权仍然在检察机关，其制约性就显得不够充分。

(四)对人民监督员履行职务的保障不足

首先，《规定(试行)》对此作了明确规定:“人民监督员开展监督工作所需经费，应当在各级检察机关业务经费中列支，纳入财政预算，由同级财政核拨。对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当依法依纪追究责任。”经济不发达地区检察机关业务经费普遍紧张，不在编的人民监督员很难纳入财政预算，如按此规定必然使检察人员办案经费被挤占。经费紧张致使检察机关积极配合人民监督员的可能性不大，因此必须充分保障人民监督员职务活动的经费。其次，人民监督员对监督案件的深入了解不够。从现行监督程序来看，人民监督员主要是听检察机关案件承办人对案件事实、证据、适用法律的情况汇报。不能保障人民监督员对案件事实、证据、适用法律有一个全面客观的了解，有可能影响到监督效果。最后，“对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当依法依纪追究责任。”依照刑法妨害公务罪或治安处罚条例处罚相对人或嫌疑人，但刑法第277条规定是阻碍国家机关工作人员依法执行公务行为，而人民监督员不具有国家机关工作人员身份，这对恪守罪行法定原则的检察机关来说，无疑是爱莫能助。存在这样问题的原因在于一是高检制定的规定在法律效力上毕竟低于全国人大常委会制定的法律，且限制人身自由的，只有法律才有权设定，高检院也无权设定;二是人民监督员不具备在编人员身份，同级财政行政机关可依法不予认可。

三、对施行人民监督员制度的建议

(一)立法保障

通过完善立法，提供法律依据是人民监督员制度正确定位的关键，也是建设社会主义法治国家的根本要求。我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”知政是参政、议政的前提。建议把“要保障人民监督员享有充分的知情权”作为原则性的规定写入《刑事诉讼法》，在立法方面应当明确。

(二)改进选任方法

“失去民情支持的法律不可能成为活的法律。”[2]公信性是人民监督员监督的基本属性，而专业性与大众性只是这个标准的两个方面。对于选任对象，在建设法治国家的时代背景下，应该进一步增强人民监督员的平民化，建立人民监督员公示制，将人民监督员的照片、姓名、单位、邮编、联系电话、人民监督员的权利及义务向人民群众进行公布，便于人民群众联系人民监督员和监督人民监督员。让人民群众可以直接向人民监督员反映自己的意见和建议，使人民监督员可以直接听取社会公众的陈述，强化人民监督员与社会公众之间的联系。对于人民监督员的选任方式，应由对人民检察院行使监督权的各级人大常委会独立选任，由人大选任、管理和组织案件监督，一是可以提高人民监督员制度的公信力，二是有利于人大和人民监督员对检察工作监督的衔接。最高检曾经就明确提出，人民监督员的选任工作最终将完全独立于检察体系之外，这在试行的过程中应当大力推行，这样做既有利于增强人民监督员产生程序的严肃性，又有利于增强人民监督员的公信力。

(三)制度保障

保障人民监督员的知情权，必须加快建立相关具体制度，细化各项具体要求和实施细则。在全面贯彻落实《规定》和《规则》的同时还亟需建立以下制度:

1．定期通报制度。检察机关主动进行有关情况的通报，是人民监督员实现知情权的首要途径。考虑到人民监督员各自都有自己的工作，也从节约及保密的角度出发，可以采用书面方式，创办《人民监督员工作简报》，每月送达各位人民监督员。在“三类案件”方面，要通报本月内查办的职务犯罪案件中，有无犯罪嫌疑人提出不服逮捕的、有无拟撤销和拟不起诉案件等，如果有，则要反映相关监督情况。在“五种情形”方面，要通报本月反贪、渎检、控申等部门受案和立案案件的数量情况，对应当立案而检察机关作不立案处理的，要及时向人民监督员通报原因;要通报本月职务犯罪嫌疑人在押人员的诉讼阶段、羁押时间和期限等信息;要通报本月查办职务犯罪案件中搜查、扣押、冻结的时间、原因和过程;要通报本月是否有职务犯罪案件应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或不执行刑事赔偿决定的情况;要通报本月查办职务犯罪案件中是否有办案人员存在徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。每月底可由一位人民监督员在人民监督员办公室工作人员的陪同下，到检察机关相关部门查阅了解职务犯罪案件的相关台帐、档案。

2．学习培训制度。要建立人民监督员的学习培训机制，检察机关可指派具有丰富办案经验、较强理论和实践水平的业务骨干，向人民监督员具体讲解检察机关各业务部门的工作流程，介绍犯罪嫌疑人的权利、义务、羁押期限等，详细讲解检察机关在办案过程中应当遵守的各项规定等等，不断提高人民监督员素质，增强履职意识和知情能力。检察机关要经常邀请人民监督员就执法和法律方面的问题进行座谈、探讨，组织开展灵活多样的活动，如开展视察、评议、执法检查、组织人民监督员到外地检察院参观学习、深入发案单位进行走访调研等，让人民监督员全面系统地了解检察机关的有关情况，在具体的实践中不断提高自己的监督能力，增强人民监督员发挥职能作用的积极性。

3．阅卷制度。允许人民监督员查阅相关的案卷材料，是他们获得案件信息最直接、最客观的方式。对检务公开的事项和内容，要优先向人民监督员通报。必要时，可以请人民监督员旁听讯问、询问，听取有关人员陈述和律师的意见，利用收听、收看讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像，让人民监督员充分了解案情。只有充分保障人民监督员获取信息途径的通畅和获取信息方式的主动权，才能从根本上保障人民监督员全面地掌握案件客观事实和证据情况，作出公正的评议，以促进监督的有效进行。同时，显示出检察机关真心接受人民监督的决心，避免监督的形式化。

(四)机构保障

对人民监督员办公室的人员及设施配置，体现了对人民监督员制度的重视程度，应该对人民监督员办公室进行规范化建设，要充实力量，配齐人员，改善办公条件，切实保证工作有得力人抓，事情有得力人办。要充分发挥人民监督员办公室熟悉人民监督员制度相关规定和信息灵便的优势，及时地向人民监督员提供检察机关查办职务犯罪案件的各种信息。

[1][法]孟德斯鸠．论法的精神[M]．张雁深译，北京:商务印书馆，2006:102．

[2][美]伯尔曼．法律与革命——西方法律传统的形成[M]．贺卫方等译，北京:中国大百科全书出版社，1993:845．

DF83

A

1003－2134(2010)05－0005－04

2010－07－10

最高人民检察院课题“检察权威研究”(GJ2010D02)

徐从峰(1956－)，男，安徽蚌埠人，淮北市人民检察院检察长。

责任编校 向东