政府工具及其选择＊

邢振江

(忻州师范学院政史系,山西忻州034000)

政府工具及其选择＊

邢振江

(忻州师范学院政史系,山西忻州034000)

政府工具是政府在一定的环境条件下,为提高政府能力,改善政府绩效和管理水平,管理国家事务、社会事务,达成既定目标,采用的具体手段、技术和方式。在阐述政府工具基本概念的基础上,对政府工具进行多维度的分析,以期为政府工具的正确选择提供借鉴。

政府工具;研究意义;有效选择

政府工具研究是行政管理学理论、实践研究领域的新的重大课题,引进新的政府工具或新的管理技术有利于改进政府管理方式,转变政府职能。本文在阐述政府工具基本概念的基础上,对政府选择进行多视角的分析,最后重点对政府工具的选择进行分析和探讨。

一、政府工具的界定及其多维度分析

政府工具是政府在一定的环境条件下,为提高政府能力,改善政府绩效和政府管理水平,管理国家事务、社会事务,达成既定目标,采用的具体手段、技术和方式。政府工具包括管制类工具、经济类工具和信息类工具三大类①。管制类工具是政府为达到既定管理目标而依据法律或行政法规、行政规章,强制要求行政相对方履行一定的义务。管制类工具有利于快速有效的达成决策目标。经济类工具指的是政府通过税收、补贴等经济措施诱导相对人,使相对人主动采取政府期望的行为,达到政府管理目标的手段。经济类工具是一类具有激励性、引导性、自治性的工具。信息类工具是指政府通过报纸、电视、网络等形式与民众积极沟通,加强政策宣传,使民众了解政策的目的、意义和内容,从而获得民众支持的一类工具。

通过政府工具的研究,有助于人们将零散的政府工具知识串联起来,并形成系统,加强系统内各个要素之间的对比和联系,深入把握政府工具的基本概念和基本原理,同时又可以进一步完善行政管理学的内容和学科体系,开辟新的研究领域和研究方法。同时,理论研究又可以指导我国行政管理的实践,提高政府对管制类工具、经济类工具和信息类工具的选择和利用水平,推动政府加快行政体制改革和政府职能转变的步伐。对政府工具进行多视角的分析,主要根据萨拉蒙提出的四个分析维度进行,[3]即:强制性程度、直接性程度、自治性程度和可见性程度:

(一)强制性程度

强制性程度指的是政府工具对行政管理对象行为的约束和规制,政府工具在强制性程度上具有很大的差异性。如公共信息属于强制性最低的政府工具,不要求管理对象完全服从,民众可以自由选择自己的行为。而对破坏社会和市场秩序的行为进行的规制和惩罚则属于强制性较强一类的,目的是维护政府管理的权威性,预防和制止混乱局面的产生,高效达成政府的目标。政府治理工具的强制性越强,有效性越高,就越容易实现再分配,因此公平性就强。但是由于政府要同时面临无数个体,因此会给政府的管理造成很大的困难,同样治理工具成本也会很高,适应环境的能力很差[2]。

(二)直接性程度

直接性程度指为社会提供的服务是否是政府直接进行的。由于市场失灵的存在,使公共服务、公共产品很难完全由市场直接提供,很多公共产品是需要政府直接提供以弥补市场的缺陷;有一部分准公共产品具有有限的非竞争性或有限的非排他性,如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于准公共产品。对于准公共产品的供给,在理论上应采取政府和市场共同分担的原则,此时政府是间接提供公共服务的。

间接的政府工具可以让公民在众多的公共服务提供者中自由选择,有利于引进竞争机制,提高公共服务和公共产品的质量。但正是因为提供主体的复杂性,也对政府的管理带来挑战,相应带来许多问题。因此对政府管理而言,直接性强的政府工具更受欢迎。

(三)自治性程度

自治性指的是某一政府工具为公众提供服务的过程中,发挥主体作用的是政府机构还是市场。如果一项服务不是由市场而是由政府机构提供,该政府工具的自治性程度就比较低,反之,如果政府工具利用非政府机构来提供公共服务和公共产品,那么这种政府工具的自治性成度就较高。自治性程度较高的政府治理工具效率较高,适应性较高,但是公平性和有效性都较差。相反,那些自治性程度较低的治理工具,则在公平性和有效性方面较高,而在效率、适应性方面较差。[2]

(四)可见性程度

第四个重要的分析维度是工具的可见性,它描述的是工具所需要的资源能否进入一般的政策辩论过程,特别是能否在预算过程中反映[2]。如果行政过程中花费的人力、物力和财力以及最终的行政活动的效益都能够用具体的数据进行测算,能够通过表格的形式清晰的反映出来,这类政府工具就属于可见性程度较强的。也正是因为这类政府工具的投入产出容易测算和把握,使之更容易处理分配和发展的关系,更容易受到公众的赞同和支持,但是相应带来的问题是行政部门和行政人员的责任和绩效也更加明确。

二、政府工具的选择标准

政府工具的选择标准有很多,本文将其选择标准总结如下:

(一)有效性

政府采用什么样的政府工具,最终目的都是为了管理国家事务、社会事务,达成既定目标。尽管有的政府工具很先进、很时髦,但是如果不能达成政府对社会的管理目标,收不到应有的社会效益,那么即使它花费的成本很少,单位时间内的效率再高,该行政行为也没有太大的意义,甚至还会起副作用。按照这项标准评估,政府工具好坏无疑是根据它能否有效地管理国家事务、社会事务,达到政府的预定目的。

(二)兼顾性

政府工具必须兼顾效率和公平,在效率和公平之间寻求平衡。效率是投入尽可能少的时间、成本达到产出的最大化,关注成本收益的比率。根据效率标准,政府工具的优劣就是要看其在单位时间内对资源的消耗是否最小化,最终给社会提供的产出是否达到最大化。而政府工具的成本不仅仅包括政府的直接成本,即政府运用工具完成公共行动的成本,还包括其行动对象为接受公共服务或管制所需要付出的代价[2]。

公平性是指接受公共服务的管理相对方的公正性,其关心的主要问题是公共服务的接受者是否都受到公平的待遇,尤其是社会上的弱势群体是否能够享受到更多的服务。因此政府工具要符合公平性原则,促进公共服务、社会收益能够在社会公众之间按照一定的标准进行均匀分配,同时也要对弱势群体、落后地区进行辅助,促进社会的均衡发展。政府的公平性标准很重要,它可以促进社会不同地区、不同行业和不同的组织与个人之间均衡发展,缩小差距,缓和社会矛盾,有利于社会的和谐与稳定。

政府工具的选择要在效率和公平之间寻求平衡,兼顾效率和公平,既要考虑如何使经济蛋糕变大,又要考虑如何公平分配经济蛋糕。那种为追求效率而牺牲公平的做法或为强调公平而忽略效率的做法都是不正确的。

(三)操作性

政府工具作为一种管理的手段、方式和方法,最终要靠众多的行政人员去执行。当前,我国行政人员素质高低不等,文化水平、敬业精神也各不相同,而复杂、繁琐、难于操作的政府工具的推广往往需要操作人员具备良好的知识水平和素质,对一般的行政人员来说,这是一项高难度的任务。即使通过大面积的培训,也难以保证所有人员都能掌握,难以保证所有人员都能够尽心尽力的执行。因此,政府工具易操作性为一项重要的标准。

(四)支持性

选择某项政府工具,采取某一行政行为不能局限在行政系统内进行考量,要有战略的、全局的、系统的眼光,分析系统外的行政环境对该政府工具的认识。如果某一政府工具的采用可能会损害一部分甚至一大部分人的利益,形成强烈的反弹,继而严重影响政府的公信力,那么这项政府工具无疑是不能采用的。同样,一项政府工具尽管得到政府内部、政府外部众多的利益群体的赞同与支持,但是它却违背我国的立法精神甚至可能违法违宪,那么政府同样不能选择它。因此,衡量某一政府工具的优劣,除了效益、效率、公平和可操作性之外,还有一项很重要的标准,那就是环境的支持,包括法律环境、政治环境甚至是经济环境和自然环境。在当前,我国强调树立科学发展观,强调人与自然和谐发展,提倡环境保护,发展低碳经济,开展节能减排活动,对自然环境的重视已经提到了一个空前的高度,那些污染环境的政府工具尽管具备效率、效益和公平性,甚至简单、易操作,但是却得不到社会的支持。

三、选择政府工具时需注意的几个问题

要对政府工具进行有效的选择,发挥政府工具应有的效用,应注意以下几个问题:

第一,政府工具的选择要考虑行政人员、行政相对方和具体的行政条件和环境。不同的政府工具具有不同的特点和使用对象,没用任何一种政府工具是万能的,也没有一项政府工具是适用于所有情况的,因此,在选择政府工具时,一定要充分运用权变理论,学会根据具体的条件进行具体分析。尤其是我们在引进国外先进的治理理念和政府工具的过程中,不能照抄照搬,一定要结合我国政治、经济、文化传统等因素,创造性地进行改良和组合,使之能够真正发挥作用,达到政府的预期目标。

第二,政府工具的选择离不开对各个政府工具的分析研究。在选择政府工具的过程中,除了要考虑行政人员、行政相对方和具体的行政条件和环境等因素外,还应当对政府工具本身进行认真仔细的研究,详细分析每一个政府工具的优缺点及其使用的情景,比较各个政府工具的属性和特点,综合考虑既定环境下选择某一政府工具的后果,在利弊得失之间进行权衡,尤其应当注意的是政府工具的操作性和环境的支持度问题。

第三,政府工具的选择需要制定多种方案。在选择政府工具的过程中,除了要考虑行政人员、行政相对方和具体的行政条件和环境等因素以及政府工具本身之外,还需要灵活运用弹性原理,对行政管理过程进行预测,把握某一选择方案的发展趋势,对可能出现的突发事件超前制定应对方案,对政府工具的运用可能出现的意外情况甚至是负面影响也应当制定预案,确保政府工具选择的有效性。

第四,建立政府工具有效运行的保障机制。政府工具的选择和使用离不开行政主体,也离不开行政权力,需要行政主体依法正确合理的运用行政权力去发挥政府工具的功效。由于我国正处于转型时期,法制建设尚不够完善,市场经济还不够成熟,行政组织及其工作人员在运用行政权力的过程中存在很多不合理、不合法甚至违法乱纪的现象。有利益的地方争相监管,越权越位,没有利益的地方互相推诿,甚至出现了大量的索贿、贪污等犯罪问题,这些都会严重影响政府工具的有效选择。从根本上来说,还是我国政府缺乏完善的监督机制和制约机制,致使行政主体在运用行政权力开展行政行为的过程中偏离了公共利益和公共服务这一目的,严重影响了政府工具的功效和性质。因此,政府工具的选择和利用急需一套切实可行的保障机制,对行政主体、行政权力进行必要的限制,建立完备的监督约束机制。人大、司法、监察等官方监督机制和新闻舆论、民众等民间监督机制有机结合,在保证行政组织良性发展的同时也有利于保障政府工具发挥其有效的作用。

总之,我国目前处于改革发展的攻坚阶段,行政管理体制的改革是改革的重要内容之一,对政府工具的引进、研究和选择势必将推动我国行政管理体制改革,促进我国服务型政府的构建,维护公共利益,改进政府的管理方式,提高行政组织的绩效。

[1]余瑶.当代中国政府工具选择刍议[J].四川行政学院学报,2006(4).

[2]卢霞.政府工具研究的新进展[J].福建行政学院学报,2005(2).

[3]Lester·M·Salamon1Tools of Government:A Guide to the New Governance[M].Oxford,New York:Oxford University Press,2002.

Abstract:The government tool is the concrete means,techniques and methods the government use under certain conditions to heighten its ability,imp rove itsachievements and management,manage state and social affairs so as to achieve certain purposes.This article gives a brief introduction and summary of the basic concep ts,analyzes the government tool from different aspects in order to offer reference for the government to co rrectly choose its tool.

Key words:government tool;research significance;effective choice

[责任编辑 杨 敏]

On the Governmen t Tool and Its Choice in Use

XING Zhen-jiang
(School of Politics and Histo ry,Xinzhou Teachers College,Xinzhou 034000,China)

D63

A

1009-1734(2010)05-0053-04

2010-08-20

邢振江,讲师,硕士,从事行政管理研究。