关于公务员录用问题的法律思考——以西方发达国家为借鉴

奉晓政,陆严格

(1.贺州学院 ,广西 贺州 542800;2.广西旅游投资集团有限公司,广西 南宁 530022)

关于公务员录用问题的法律思考
——以西方发达国家为借鉴

奉晓政1,陆严格2

(1.贺州学院 ,广西 贺州 542800;2.广西旅游投资集团有限公司,广西 南宁 530022)

公务员招考制度非常重要,关系到公务员的“入口”。我国公务员招考制度的确立经历了漫长的过程,公务员考录制度实施以来,取得了巨大成绩,但仍存在待完善之处。国外发达国家公务员考录制度不断发展,对我们有借鉴意义,以此为基础提出了完善公务员招录制度的立法建议。

公务员;录用;制度;借鉴

公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”[1]P22。各国对公务员的称谓有所不同,英国称“文职人员”,法国称“职员”或“官员”,美国称“政府雇员”。西方国家公务员的范围和种类因国而异,但是大多数国家的公务员是指经过公开竞争考试,一经择优录用,无过失则长期任职的政府工作人员。现代公务员制度在选拔任用公务员时,普遍实行考试录用制度,以公开、平等与竞争考试为原则。

“为政之要,惟在得人,用非其才,必难致治”[2],我国自古以来就有“爱才重贤”的传统。我国古代“以文取人”[3]P21的制度从汉朝时就已孕育产生,一度成为古代选拔官吏的一种方式,后来被西方国家所借鉴采用,成为这些国家公务员制度的重要组成部分。20世纪80年代,我国的公务员录用制度改革历经曲折。1994年6月,人事部颁布《国家公务员录用暂行规定》标志着公务员考试录用制度在我国正式建立。目前,我国公务员录用方式主要有考试录用、调任、选任、军转安置等几种方式,虽然公务员考试录用制度在我国实施时间不长,但是取得的成效却显而易见,公务员队伍结构大为改善,大批高素质、德才兼备的人才进入了公务员队伍。由于各地政府在执行国家公务员法时存在差距,一些地方政府招录地方公务员时,出现了一些不尽合法的行为,从而引发种种法律纠纷。为了吸引和选拔优秀人才,我们必须完善竞争机制,实现公开透明、公平公正的竞争机制。因而,笔者不揣浅陋,拟从借鉴西方发达国家公务员制度改革经验出发,探索推进中国公务员录用制度建设之路。

一、我国公务员招考制度的确立历程

新中国建立初期,国家行政机关补充工作人员,主要采取统包统配和个别选调方法,即按计划接收大中专毕业生,安置军队转业干部,从优秀的工人、农民中选拔人才。在这种补充人员的方式中,考试起到的作用极其有限。

1982年,为了贯彻中央提出的干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的要求,在对新中国成立以来干部录用工作进行科学总结的基础上,原劳动人事部制定了新中国第一个关于干部录用工作的综合性规定即《吸收录用干部问题的若干规定》①,首次提出了“考试录用”的要求,公开考试、平等竞争的原则开始贯彻到干部录用工作之中。1987年,党的十三大提出建立国家公务员制度,为国家公务员考试录用制度的建立提供了历史契机。1988年,七届全国人大一次会议明确提出,各级政府录用公务员,要按照即将出台的国家公务员条例规定,通过考试择优任用。1989年,考试录用制度开始实施,中共中央组织部、国家人事部联合颁布了《中共中央组织部关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》,当年即招收了第一批国家行政机关的补充工作人员。

1993年10月1 日,国务院颁布实施《国家公务员暂行条例》,国家公务员考试录用开始走上规范化、制度化的轨道。1994年6月,人事部公布《国家公务员录用暂行规定》,开启了公务员“凡进必考”的时代。自1994年起,中国各中央国家机关开始招考录用新进职员,其模式是招录部门自行组织招聘考试以及面试审核等程序。2000年,公务员考试由部门招考变为人事部统一组织。

2006年元旦,《中华人民共和国公务员法》正式实施,该法第二十一条规定,录用担任主任科员以及其他相当职务层次的非领导职务公务员,采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。公务员招考制度以法律形式予以确认。2007年11月下旬,中组部、人事部印发《公务员录用规定(试行)》,强调了录用公务员必须坚持公开、平等、竞争、择优原则。有舞弊等严重违反录用纪律行为的,五年内不得报考公务员,构成犯罪的将依法追究刑事责任。

二、国内外公务员考录制度的发展

随着人们对官僚体制以及传统公务员制度普遍感到不满,西方行政改革与公务员制度创新迈上一个新台阶。“当我们渐进20世纪的尾声之时,世界上没有一个这样的地区:那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。”[4]P39为了应对新的行政生态环境的挑战以及各种批评,公务员制度进行了一系列大刀阔斧的改革创新活动。

首先,进一步强调公正平等和以人为本。加拿大2003年颁布了《公务员现代法案》,强调公务员的招录须秉承公正、平等和来源多样性等基本原则,不能对报考人员进行歧视,以保持各种族、性别及特殊社会群体在公务员队伍中的比例平衡。澳大利亚规定,公务员的录用面向全社会,凡符合《公共服务法案》规定的公民,均有参加考试的权力。英国亦拟进行改革,以保持公务员队伍的种族和性别平衡。2005年1月20日,我国《公务员录用体检通用标准(试行)》正式实施,它不仅更为人性化,也具有更强的可操作性。例如,取消相貌等外在因素的限制;只要不影响正常履行职责,残疾人也在公务员招考范围之内,这与《残疾人保障法》相衔接;规定了复检的程序;对乙肝问题作出了科学的表述,即“各种急慢性肝炎,不合格。乙肝病原携带者,经检查排除肝炎的,合格”。乙肝病原携带者在标准中是合格的,这样就在政策层面解决了社会上对乙肝问题的争论。我们国家对公务员体检标准的这些规定也是公平竞争、以人为本的体现。

其次,适应形势,改进方法,强化对考生实际能力的考察。英国公务员制度改革的重点是录用更高素质的、符合时代发展要求的复合型人才。英内阁事务办公室提出,要着力招收和培养政策专家、政策执行人才及公共服务人才,对高级公务员的录用考察应突出全局意识、综合分析及组织管理能力等要素。为适应形势需要,英国还计划从私营企业招收更多的人才。法国则将公务员考试的重点从文化知识转向素质和能力,重视对候选人能力、态度、知识综合运用等的测评,包括增加面试比重,以更直观地了解应试者的综合水平和潜能。美国政府在招录公务员时简化程序,实现录用方式多样化,打破统一的标准化考试,改进面试方式,缩小笔试范围,考录形式日趋多元,更重视实际效果。我国在对考生能力的考察方面也取得了初步成效,2008年浙江省就制定下发了《浙江省公务员录用考察工作细则(试行)》明确考察内容主要包括考察对象的政治思想、道德品质、能力素质、学习及工作表现、遵纪守法、廉洁自律以及是否需要任职回避等方面的情况,复审考察对象是否符合规定的报考资格条件的内容,使考察内容更加具体,考察的程序更加规范。

第三,抓大放小、加强监督、提高效率,以满足用人单位的实际需求。加拿大公务员委员会致力于以“分权”与“灵活性”为指导思想的改革,更加重视制定简洁、高效的管理制度,将考录组织和人员选拔的权力更多地交给了用人部门,同时强化对各部门考试录用过程的监管,完善监督职能。澳大利亚、新加坡正在进行公务员管理体制“分权”改革,以给用人单位更多的考录自主权,公务员主管部门则更多地抓好考录政策的制定以及高级公务员的管理。挪威鉴于公务员招录周期过长、优秀人才为私营企业挖走的问题,现正在简化程序、下放权力,以期提高效率,抢占人才竞争的先机。近年来我国各地在公务员招录过程中开始加大监督力度,2004年河北省制订了《河北省国家公务员录用监督实施细则》,对录用计划、报名与资格审查、命题、考场纪律、体检、考核、审批等环节实施监督,增加录用工作的透明度,提高工作效率。2009年,贺州市在选调生面试过程中首次邀请多名学生家长和“两代表一委员”②代表到面试考场对整个面试全程监督,进一步确保了面试的公平公正[5]。

第四,改革终身制,公务员职位向聘任制发展。许多发达国家公职部门的临时性岗位快于固定岗位增长,新招录人员大多实行合同聘用制。例如,德国的合同制公务员主要应用于临时性工作、中短期项目以及高技术岗位。而新西兰、澳大利亚、瑞士等国家在上个世纪90年代或本世纪初均先后实行了人事制度改革,公务员开始全部或部分实行合同制。

三、国外招录制度对我国公务员录用工作的借鉴意义

西方国家考试录用文官制度是近现代资本主义发展的产物,远远比封建时代的官吏制度和传统的干部选拔制度先进,正如邓小平所评价:“我们说资本主义社会不好,但它在发现人才,使用人才方面是非常大胆的。它有个特点,不论资排辈,凡是合格的人就使用,并且认为这是理所当然的。从这方面来看,我们选拔干部的制度是落后的。”[6]P225

国外公务员录用过程中创造出了许多经验和做法,值得借鉴和研究。以西方一些发达国家作为参考,将他们的公务员录用制度与我国的相应制度作横向比较研究,试图通过分析比较中外公务员录用制度,找出其优点和经验以资借鉴,弥补我国公务员制度在录用方面存在的不足,完善我国公务员录用的法律制度,促进我国公务员制度的科学化和规范化。因此,西方公务员制度较为发达的那些国家,在下述各个方面做得比较好,值得我们借鉴。

首先,坚持平等竞争。公民有平等的权利参加国家公务员的录用考试,在平等的条件下竞争,在平等的条件下被择优录用,不得由于性别、种族、出身、党派和家庭背景等因素而遭受歧视或享受特权。如美国的《文官制度改革法》规定:“法律保证人人机会均等,经过公平的竞争性考试,只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本的《国家公务员法》规定:“国民不分民族、信仰、性别、社会身份、家庭出身、政治见解和政治所属关系,在本法面前一律平等。”我国公务员考试录用中也应借鉴国外的先进经验,逐步取消在考试过程中的壁垒,取消地域、性别等条件的限制,真正做到法律面前人人平等。

其次,坚持信息公开。国家公务员的招考、考试、成绩和录用,都必须是公开的。报纸、电视台和电台要公开发表或广播,让全社会的公民都知晓,争取最广泛的人报考,在最广泛的范围内选择优秀人才。在招录公务员之前,美国不仅在报刊和电视广播中公开报道国家公务员的报考事项,而且联邦政府在全国设立一百个“职业情报中心”,八百个免费的“热线”电话号码,供全国各地报考者使用,询问有关公务员报考、考试的事宜。为了保证国家公务员的考试公告迅速发到全国各地,日本的《国家公务员法》规定:“拖延或扣压考试公告者,处一年以下徒刑或三万日元以下罚款”[7]P90。由于真正实行国家公务员的考试公平原则,日本每年报考国家公务员的人数达到六百多万人。我们也可以尝试进一步公开招考信息的发布力度,目前很多招考信息仅仅在人事考试信息网上公布,这就使得很多由于条件闭塞不能上网的人不能够及时了解招考信息而错过报考机会。有鉴于此,笔者建议应该加大在电视、广播等媒体上的发布力度,使考试信息迅速发到各地。

再次,扩大高级文官招考方式。英国政府改革文官招考制度,扩大了高级文官招考方式。以前,低级文官出现职位空缺时,主要面向社会招考;而对3000多名高级文官,则主要采取内部晋升的方式进行补充。从20世纪90年代开始,英国政府逐步改变了高级文官的封闭式招考制度,扩大了招考范围,面向社会公开选拔高级公务员职位,甚至将国家统计局以及就业部常务次长等职位向社会公开招考。近年来,我国部分省市和地区也开始将一部分厅(局)级高级干部职位在全国或省(直辖市、自治区)范围内实行公开招考,这是一个良好的开端。今后还应当向全国推广,不仅是地方的,而且国务院部委的一些高级职位也可以在全国范围内公开选拔。

四、完善我国公务员录用制度的立法建议

根据上面的讨论,在学习借鉴西方发达国家成熟经验的基础上,结合我国实际,提出完善我国公务员录用制度的立法建议:

1.积极开展多层级立法工作,完善公务员法律体系建设

我国公务员立法之目的是建设一支具有中国特色的高素质公务员队伍,并使公务员管理制度化、规范化。公务员队伍素质的高低,直接关系着党和国家事业的兴衰成败。要建设一支高素质的公务员队伍,首先必须严把“入口”关,切实做好公务员录用工作。公务员考试录用制度的完善,面临的首要问题是借鉴国外公务员的考试录用制度,进一步完善现行政策法规体系,使考录工作做到“有法可依,有法必依”。要完善公务员录用的法律规范,应重点从以下几方面入手,推进公务员考试录用科学化。

首先,在《公务员法》的基础上,整合现行部门规章,逐步制定有关公务员制度的各项单行法规,形成以《公务员法》为基本法,以单行法规为实施细则的比较完备的我国公务员法律体系,即要逐步建立和完善法规体系中第二、第三层次的内容。第一层次是《公务员法》,它已于2005年4月27日公布,2006年1月1日实施,它是考试录用的立法基础。要以此为基础尽快制定出台关于公务员职位分类制度、公务员职位聘用制等配套法规。第二层次的法规应建立若干适用于全国的规定,如《面试考官任职资格》、《公务员特殊职位考试办法》、《公务员职位聘用制办法》、《公务员录用监督办法》等等。第三层次是关于笔试、面试、评分、考场设置、监考、体检的监督等各操作环节的实施办法或实施细则。

其次,总结中央国家机关实行A、B类分类考试的经验,研究建立分类分等考试体系,调研起草《公务员分类考试办法》、《公务员分级考试办法》,抓紧制定《特殊职位考试办法》、《公务员考试录用考核办法》、《公务员考试录用监督办法》等法规。

再次,要加强地方考试录用法规的建设。省市两级政府要结合当地的实际情况,抓紧拟定地方公务员录用的实施办法及配套规章,使考录法规体系健全,使考试录用工作真正走上法制化的轨道。例如,深圳市2010年年初发布了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》,在全国率先推行公务员分类管理制度,深圳公务员将细分为综合管理类、行政执法类、专业技术类三个类别。深圳市积极推进聘任制公务员试点工作,继2007年首次招考聘任制公务员以来第三次公开招考聘任制公务员,以聘用合同制代替终身制[8]。

2.进一步明确责任主体,完善公务员录用纠纷的复议及诉讼救济制度

目前,公务员招录过程中不可避免地会存在一些纠纷,因此如何通过立法完善公务员录用纠纷的处理机制就显得非常关键。

公务员录用纠纷产生后,首要问题是如何确定行政复议的被申请人和行政诉讼的被告,并据此而确定复议、诉讼的管辖机关,这实际是问题的核心。根据“有权必有责,用权受监督”的原则,结合《行政复议法》及《行政诉讼法》的有关规定,笔者认为将来在修订公务员法,规范公务员录用纠纷处理时,可按以下几个原则来确定被申请人和被告。

国务院各部门及相当层次的招录机关,可直接作为行政复议被申请人和行政诉讼的被告。对复议决定不服的,可以选择提起行政诉讼或申请国务院作最终裁决,也可以不经复议直接起诉并按行政诉讼法有关规定确定管辖法院。中央一级录用机关只需将录用公务员名单报中央公务员主管部门做告知性备案,因此一般情况下不得以国务院人事部门作为复议的被申请人或诉讼的被告,除非人事部门本身招录公务员而成为招录机关、人事部门超越录用机关的意志直接确定录用人选或直接否决录用人选等情形。

一般情形下,省级人民政府各部门及相当层次的招录机关,授权组织公务员录用考试的市人民政府各部门及相当层次的招录机关,应直接作为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。此种情形下,申请人或原告可以选择将招录机关和公务员主管部门之一或两者同时作为被申请人或被告,选择单一招录机关或录用主管部门为被申请人时,复议机关为同级人民政府或上一级行政主管机关。如某市建设局的公务员录用纠纷可以由省建设厅复议,某省建设厅的公务员录用纠纷可以由建设部复议;若以录用主管部门为被申请人,则该市建设局的公务员录用纠纷可以由省人事厅复议,该省建设厅的公务员录用纠纷可以由人事部复议,这是行政复议法的效力所致。

省、市公务员主管部门对招录机关录用人选的审批,作为一种法律监督措施,是对下请示性行文的批复,应作为内部审批即内部行政行为处理,一般不应以此为由将审批机关作为复议的被申请人或诉讼的被告。如有必要,复议机关或法院将该审批机关作为第三人通知其参加复议或诉讼即可,也可考虑传唤该审批机关有关审批人员为证人,就相关的批件进行质证。只有在该审批机关超越录用机关的意志直接确定录用人选或直接否决录用人选及有其他直接对行政相对人为可诉行政行为的情形下,才可以将其作为被申请人或被告。

对法律规定或国务院规定的垂直领导部门的招录机关录用纠纷,一般以招录机关的上一级主管部门为复议机关。如以上级主管机关的名义统一录用公务员再在系统内分配的情形,则以该上级行政机关为被申请人和被告。对无法律规定或国务院规定为依据,自行参照或按照垂直领导部门的方式将录用考试的各项权限上收的部门,仍以实际用人的招录机关为被申请人和被告。

总之,进一步完善我国公务员考试录用制度,推进考试录用制度科学化进程,必须结合我国当前经济社会发展的新形势、新任务的要求,分析总结我国公务员考试录用制度的实践经验,借鉴、运用国内外先进的科学手段和方法,加强考录理论、法律法规、录用计划、方法技术、约束监督和评估反馈等方面的研究与改革,不断完善公务员考录制度,保证更多的优秀人才进入公务员队伍。

公务员录用制度改革是我国政治体制改革中最引人注目的一件实事,是人事管理改革中一个引人瞩目的亮点。我国公务员录用考试制度已经取得了巨大的成功:引入行政职业能力考试、申论考试,取消以考查记忆力为主的公共知识考试;逐步打破地域界限、身份界限,向具有基层工作经验者倾斜。公务员录用考试的种种改革举措对提高政府工作人员素质产生了重要的影响。目前,我国公务员人数,按照《中华人民共和国公务员法》对公务员的界定,已达1000万。但是,公务员招录中仍存在一些迫切需要解决的问题,面临着一些严峻的挑战,亟需在借鉴国内外优秀经验的基础上完善我国的法律规范,使招录工作走上法制化、制度化的正轨。招募优秀人才,为我国的社会主义建设增添生力军,是公务员录用的关键所在。

《中华人民共和国公务员法》的颁布实施,标志着中国现代公务员制度的正式确立,今后的任务是制度的不断发展与完善。如何深入研究发达国家现代公务员制度建设的经验教训,深化中国现代公务员制度建设,推进中国民主政治建设,将是我们责无旁贷的历史使命。我们相信,坚持从中国的国情国力出发,认真总结自身改革的经验教训,大胆借鉴发达国家的先进经验,不断推进中国现代公务员制度建设,使优秀管理人才为我所用,我们一定能够创造出中国公共行政管理制度方面的新奇迹。

[注释]

①参见1982年9月29日的劳人干〔1982〕147号文。

②我们通常把人大代表、党代表、政协委员简称为两代表一委员。

[1]中共中央组织部研究室(政策法规局).干部人事制度改革政策法规文件选编[M].北京:党建读物出版社,2007.

[2][唐]吴 兢.贞观政要·崇儒学[Z].上海:上海古籍出版社,1978.

[3]唐长孺.魏普南北朝史论续编[Z].北京:三联书店,1949.

[4][美]帕特里夏英格拉姆.公共管理体制改革的模式[A],西方国家行政改革述评「C」.北京:国家行政学院出版社,1998.

[5]公务员选调生面试开锣[N].贺州日报,2009年5月25日.

[6]中共中央文献编辑委员会编辑.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[7]闫 建,黄登攀.西方各国公务员录用制度之比较及其对我国的启示[J].行政论坛,2004(2).

[8]廖嘉明.招考350名聘任制公务员[N].广州日报,2010-02-25.

Legal Thoughts on Civil Service Employment:Using West Developed Countries For Reference

Feng Xiaozheng,Lu Yange
(Hezhou university,Hezhou Guangxi 542800)

The system of admission civil servant by examination is very important,it relates to the entrance of civil servant.Anyhow the establishment of the system of admission civil servant by examination in our country took a long time.Since the adoption of civil service examination system,it has achieved tremendous successes,but there are still a lot of things to be improved.The civil service examination system in developed countries has been developed incessantly,we can use them for reference.On this basis,it brings forward some legislative proposals on the improvement of civil servant system.

civil servant;employ;systems;reference

DF01

A

1673-8861(2010)03-0039-05

2010-06-10

奉晓政(1967-),男,瑶族,湖南永州人,贺州学院法学副教授。主要研究方向:比较法学、司法制度与改革。陆严格(1966-),男,壮族,广西梧州市人,广西旅游投资集团有限公司,工程师。主要研究方向:行政法学、公务员考核与管理。