地方政府竞争过程中的双重效应问题探讨

蒋满元，梁素萍 （广西财经学院 国际经济与贸易系，广西 南宁 530003）

应该说地方政府间的竞争既有积极影响、也有消极后果。作为理性的经济人，虽然政府采取一定的竞争策略是为了取得自身利益的最大化，然而个体的行为却极有可能导致集体的福利受损。显然，在衡量与评估政府竞争的制度绩效时，科学的标准应当放在对社会总福利增减的考察上。实际上，如果政府在某种制度上进行创新所带来的新的收益低于它对其他行为主体所造成的负面影响，那么地方政府之间的竞争对社会经济的影响即是消极的。同样道理，只有当政府竞争增加了社会的总体福利，同时也增强了其自身之竞争实力时，地方政府间的这种竞争才是有益的和值得肯定的。

一、地方政府竞争过程中的正效应问题

地方政府竞争的正效应主要是指在地方政府的竞争过程中，政府因自身利益而展开的竞争行为所导致的后果不仅对竞争者本身，而且对整个社会的福利改进都是有益的。据此，地方政府间竞争的正效应突出地体现在以下几个方面：

第一，地方政府间的竞争不仅能促进资源配置效率的提高，而且也能通过揭示辖区经济的比较优势来引导该地区以合理的方式及较小的代价去获得更多的经济利益。

地方政府间竞争尽管涉及到了各方面内容，但“相关的要素所有者依据利益最大化原则而在不同的制度环境中进行比较选择并合理地流动到更具影响与决定性的力量的地方去”这一核心内容在其中的重要地位却是不容忽视的。事实上，当不同国家以及同一个国家内的不同地方政府展开竞争时，无论产权主体是资本所有者还是一般消费者，其都可以在利益权衡之后选择出最利于自身利益实现的制度环境并进行应有的消费、生产与投资行为；与此同时，政府会因企业与居民的这种选择而得到或是失去相应的竞争优势。显然，为了在竞争中处于有利地位，各地方政府往往会倾向于通过制度变革与制度创新来保护本辖区的要素资源，大量吸引辖区外的要素资源，于是资源便逐渐流向和集中到了那些能够提供优越的投资环境、能够建立起有效的产权保护制度、能够建立起严格约束政府权力的公法制度并能提供优质服务的行政区域。既然如此，其最终的结果必然是资源配置效率的改善。

不仅如此，由于不同地区在经济发展方面具有不同特点，在资源的禀赋方面也有很大区别，因而实践中即便是面对相同的制度环境，不同地区的经济主体从经济活动中获益的程度也并非一样。显然，要保持自己在竞争中的有利地位，首要的任务就是应确立自己的比较优势之所在，使有限的资源在内部的分布和流向上趋于合理。由于经济运行过程中的不确定性以及中央政府的有限理性的影响，在经济发展过程中仅仅获知某一时段的要素分布差异并不能完全确立不同地区的竞争优势，所以实践中只有让地方政府在国家宏观经济政策和发展战略的引导下展开必要的竞争，才能使各自的地区禀赋得到显示并使地区经济在分工的基础上得到协调发展。

第二，地方政府间的竞争不仅为各经济主体提供了良好的经济环境，而且也能激发各地方政府改进经济绩效的积极性。

一般而言，当经济主体选择经济活动场所时，既需考虑直接的布局因素①，也需考虑到相关的间接布局因素，尤其是与辖区政府打交道的成本。随着交通与通讯技术的飞速发展，近些年来在促进经济发展与吸纳要素资源方面，间接布局因素的重要性不断上升，以至于地方政府间的竞争过程越来越表现为一个政府不断改进基础设施等硬环境和治理能力制度等软环境以吸收和鼓励投资以及争夺更大市场和资源配额的过程。为了在竞争中占据有利地位并提升自己的合法性程度，地方政府往往会自觉与不自觉地为辖区内的企业与居民提供良好的从事经济活动的环境②；而发展环境的改善，尤其是交易成本的降低、盈利空间的扩大以及对财产权利的稳定预期又能在相当程度上有效地激发各经济主体从事经济活动的积极性，在促进辖区经济快速发展的基础上确立和提升地方政府的竞争优势地位③。不仅如此，由于一个政权的合法性在相当程度上依赖于它的经济表现④，因此，在其他政府的竞争压力下，为了获得良好的经济绩效以避免合法性的下降，政府也就必须要汲取更多的财力和取得更大程度的社会支持。然而，在一个国家内部，当各地方政府不能充分分享应有的经济利益与政治利益而仅仅是一个纯粹的中央代理机构时，地方政府也就不可能展开维持合法性的激烈竞争，也就没有足够的动力去促进地方经济发展；一旦赋予了各个地方政府以独立的经济、政治责任以及其他方面的相关权利，地方政府就会产生极大的发展地方经济的愿望⑤。在微观层次上，由于政府之间的竞争能通过官僚的升迁机制而外在地影响到政治企业家制度创新的收益与成本，因而也可以在相当程度上促进地方政府发展地方经济⑥。

第三，地方政府间的竞争能有效地提高公共物品的供给效率。

一般说来，公共物品的供给效率，首先取决于作为公共物品主要供给者的政府在生产公共物品时是否具有严格的成本意识，即是否有“硬”的预算约束。按照新制度经济学的国家理论，政府不仅是一家“企业”，而且也是一家非常特殊的“企业”⑦。在经营方式上，政府的最大特点是在一定的时间内和一定的空间范围内具有公共物品的垄断供给权。在缺乏竞争的公共物品市场上，公共物品只由政府这一家垄断机构采取统一的方式提供，以致于即使有更好的公共物品生产方法，既定的无效率的方法仍然可能被继续使用。由于辖区内的选民在传统的体制下别无选择，不仅垄断者有足够的掠夺空间，而且政府无形中也失去了改革制度与降低公共物品成本的强烈愿望。由于政府间竞争在一定程度上打破了政府的垄断地位，加之公共物品的供给成本最终还是由辖区内的居民来承担，如果成本过高，他们就会选择退出并转而选择消费其他政府所提供的公共物品。因此，为留住和争取更多的民众支持，政府也就必须要像企业那样，不仅真正以消费者的需求为导向，切实尊重辖区居民对公共物品的需求意愿，而且还要强化自己的成本意识。既然“垄断和政治权力结合，已经证明是企业低效率、停滞和缺乏对消费者回应的原因”⑧，地方政府之间的竞争在一定程度上打破了垄断的束缚，必然会对公共物品供给效率的提高带来积极的影响。

第四，地方政府间的竞争能通过有效地约束政治权力的滥用来推动人类社会的进步。

长期以来，政府一直被视为一个权力的怪兽，因为它既是社会进步与经济运行不可缺少的保障，同时又凭借其暴力优势成为社会经济发展和民众福利的最大破坏者。可见，实践中如果不能有效地控制住政府对相关权力的滥用，那么无论是社会进步还是公众福利的改善都将会受到极大的侵害。

怎样去有效地抑制住政府对权力的滥用？新制度经济学家们认为：政府间的竞争在此方面就能充分地发挥出自己的作用。因为在竞争的压力下，政府不得不约束自己的行为边界，放松对经济利益的贪婪汲取和对社会成员的压制，其结果不仅给予了更多的市场发展空间和社会市民空间，而且也将引起民主进程的加快、个人权利与个人自由的实现。

由于政府竞争能使公众与政府间的关系变得更为平等，交流和对话渠道更为广泛，因而决策者在制订政策时要考虑到公众的需求，社会公众也更关心自己所消费的公共物品的质量与数量。同时又由于政府间的竞争使社会公众更易对制度的优劣产生真实的体会，公众倾向于对贴近自己且可以触及的政府做出积极的反应，从而形成一种制约政府滥用权力的力量。这种情况也恰似世界银行一份报告中所指出的那样：“当政府职能受到竞争，人民能够参加选择并决定在各级政府中的代表时，政治选择的数量也会扩大，进而激励各级政府之间竞争。地方参与也意味着选民对决策的信心和接受程度的提高。所以，权力下放能够增加地方对决策的选择，同时也使地方官员对他们的所作所为和工作方法负责”⑨。由于政府的政策制订者不能先验地知道自己的制度会产生何种后果，因此在受到民意监督和“用脚投票”约束的前提下，为了减少制度的盲目性，为了在政府间的竞争中取得有利地位，政府也就必须要让普通民众的声音能以各种渠道得到适当表达；而要达到此目的，客观上又要求政府与市民社会之间形成互动——这种互动既能使政府有效地塑造起市民社会赖以运转的环境，市民社会组织也可通过政治途径来寻求政治目标。

二、地方政府间竞争的负效应问题

地方政府间的竞争除了产生上述诸多的正效应之外，也会引发像过度竞争、地方保护主义等方面的负效应。实践中，只有注重正效应的合理利用和负效应的有效规避，社会经济的可持续发展才有可能得到充分的保护。

第一，过度竞争所造成的投资不足与过度投资并存之现象，既降低了资源的配置效率，而且也将危及到区域乃至是整个国家经济与社会的可持续发展。

因过度竞争而引发的投资不足与过度投资的现象主要体现在两个方面。一方面相对于社会最优的企业数量和产量，过度竞争行业集中了过多的社会资本，以至于使这些行业中的边际资本收益率远低于全社会的平均值；而在过度投资存在的同时，其他行业的资本总量会产生高于社会平均值的资本收益，以至于这些行业的投资总水平显得相对不足。另一方面对于处于过度竞争行业中的单个企业而言，其投资于边际收益率低下的行业，本身就是一种过度投资，尽管如此，为了提高自身的市场竞争力，企业往往不顾一切地投入大量的追加资本，结果降低了企业的资本积累、削弱了再融资能力，最终引发投资的相对不足。由于投资不足与过度投资并存严重地影响到“价格负反馈机制”作用的发挥及其正常运作，尽管从表面上看过度竞争降低了产品价格，短期内有利于消费者；但是企业积累能力的下降所引起的产品创新能力与成本降低能力的下降，最终却又不利于消费者福利的改善⑩。所以从长远角度看，过度竞争的存在降低了社会资源的配置效率，影响了区域和整个国家经济及社会的可持续发展。

第二，过度竞争及其对自身利益的强调，极易在固化地方利益的基础上，影响整体利益的提高。

从我国的实际情况来分析，企业间的过度竞争在相当程度上应是地方政府间的过度竞争的一个重要表现，甚至可以说是必然结果⑪。尽管从客观上分析，全国性利益、地方政府自身利益、地方政府部门利益相互之间存在着相当程度的一致性，然而由于地方政府有各自的利益诉求，再加上其相互间的市场条件与要素禀赋条件方面又存在着较大差别，所以实践中表现为扩大自身的可支配收入能力和增强短期内的经济绩效。近年来，在财政体制、投资体制均尚不完善的情况下，各地方政府竞相采取了一些不规范的竞争手段，这些不规范的竞争手段的采用，容易引起相互间的市场分割与封锁行为，扭曲正常的竞争秩序，危及到全国性整体利益目标的实现以及国民经济的持续、稳定、健康发展。

第三，地方保护主义在导致分工水平低下以及易于强化产品同质性的基础上，必然引发实践中的过度竞争现象，阻碍区域经济与社会的可持续发展。

由于交易费用的降低使得分工深化变得有利可图，因而伴随着这个过程的也就是经济增长与社会福利的提高。当然，反过来，较高的交易费用也会成为社会经济发展的主要障碍。然而，恰恰是由于地方保护主义对市场的过分干预和对资源流动的人为限制的做法⑫提高了整个社会的交易成本，降低了整个社会的分工程度，极易导致如下后果：一是在地方保护主义的影响下，作为分工的两个方面的供求变小⑬使得单位产品的生产成本相对变高；二是使得企业规模相对较小和生产集中度的相对变低；三是由于企业规模不大以及单位产品生产成本的相对较高，因而在实践中不仅采取迂回生产方式的成本相对变高、专用性资产的投资相对不足，而且也使得企业间、尤其是上下游企业间产品的同质性增强；四是因地方市场被分割，导致了同一产业内的生产者数量增多，最终引发过度竞争和阻碍区域经济与社会的可持续发展。

第四，由于地方保护主义分割了统一的市场体系，因而也易导致过度竞争问题的出现和影响区域经济的可持续发展。

地方保护主义由于较高交易费用的存在而使得在市场体系中的社会分工难以进一步深化，并且由于要素市场的不发达，减少了企业的选择机会，造成实践中过度竞争问题的出现与强化。从我国的具体情况来看，不发达的要素市场和高退出壁垒增强了资产的专用性，按照上述模型的分析可知：一部分本应由市场组织的生产便只能在企业内部进行，结果一方面造成了企业的生产成本高，缺乏应有的竞争力，另一方面又造成了行业内存在着过多的企业。

三、地方政府间竞争负效应化解的对策选择：一种制度分析

正效应的存在，说明了地方政府间竞争存在的必要性与现实意义；而负效应的存在，也反映了在引导和发挥地方政府竞争优势的同时，还需下大力气去规范地方政府间的各种竞争行为。相比较而言，对正效应的引导是一件相对容易的事情，对社会进步与经济顺利发展影响较大的当属在实践中不断涌现出的负效应，因此现阶段探寻引发地方政府竞争负效应的内在原因并形成科学且有效的解决措施，无疑有着重大的理论与实践意义。

为了消除国内各地方政府之间竞争的负效应，一个强有力的中央政府和合理的竞争规则都是必不可少的。事实上，通过中央政府的干预来纠正地方政府之间的博弈格局，乃是协调地区经济有效发展中必不可少的一种选择。这一点也恰似亨廷顿所指出的：“一个政治制度衰弱的社会，无力约束个人和集团欲望的泛滥；因此，其政治状态也就必然会像霍布斯所描述的那样，充满着社会化势力之间的无序竞争，这种竞争又不是以更具综合性的政治组织为媒介的……没有强有力的政治制度，社会就会无力界定和实现其共同利益。一个拥有高度制度化的管理组织和程序的社会，更能阐明和实现其公共利益。”在国际的竞争层次上，由于没有一个超国家的机构可以向各个国家征税并绝对地行使自己的权力，因而作为协调机构和协调制度的国际机构在全球公共物品的供给上总是缺乏应有的动力而呈现出不良状态，所有这些也即是在国际事务的协调上困难大、效率低、冲突频繁的主要原因。而在一个国家内部，中央政府的执行性地位远比国际机构高，因而在规范各地方政府间竞争的过程中，协调困难与执行不力的情形必将得到相对的缓解。当然，为达此目的，又会对中央政府的权威程度与相关法律制度的科学性提出更高的要求。中央政府权威与相关约束规则的存在并非是要绝对地消灭地方政府间的竞争。鉴于地方政府竞争在调动各地方政府发展地区社会经济积极性等方面所拥有的广泛的正效应，中央政府的权威与约束性的规则更多的是对地方政府的竞争进行规范与引导，而不是将其中的正效应与负效应一视同仁。同样，随着中央政府权威性的提高以及相关的约束性规则条例的不断完善，地方政府企图通过一些如实行地区市场分割、重复建设、过度竞争等方式方法来达到自己在竞争中占据优势的目标，必将会失去其存在的基础。地方政府间的竞争依然存在，但是各地方政府选择的竞争方式与手段应在中央政府的约束性的规则背景下做出必要的调整。

尽管在传统的经济学理论以及现实的社会经济发展实践中，劳动、土地、资本等要素仍在促进地区经济发展与提升地方政府的竞争力中具有举足轻重的影响。然而，由于资源本身所具有的非既定性的特点，各地方政府在竞争的压力与大力发展本地经济的动力双重力量影响下，不断推出相关的政策措施来充分发挥本地资源的利用价值以及吸引其他区域资源的流入。改革开放以来，社会经济发展较快的地区与社会竞争力上升得较快的地区，绝大多数是一些制度改革与创新先行的地区，这一点又从另一个角度说明了制度及其制度创新在地方政府间竞争中的重要作用与影响力。在短期内，依靠直接推动投资、增加优惠政策、实施地方保护等不合理与不正当的竞争手段在竞争中确实可以取得一定的成效。然而，从长远的角度来分析，只有通过制度创新来形成一个更有效率的制度安排，才能取得真正的和具有持续生命力的竞争优势。也正是有鉴于此，在规范地方政府竞争和有效地化解地方政府间竞争的负效应方面，将制度创新作为其中最为关键性的突破点应是有着相当的合理性与现实意义的。

注释：

①主要指那些能直接影响到生产成本的因素。

②如对私人财产权利的充分保障，使企业与居民能以较低的交易成本完成对要素及产品的搜寻与交易，使辖区内的企业与居民能以较低的价格就可享受到量多质好的基础设施等。

③值得补充的是，在目前的形势下，在地方政府之间的竞争过程中，以税收优惠、规制优惠为代表的价格手段对促进竞争力提高的作用正在减弱，而非经济手段如政府效率的作用则正在加大。

④因为如果经济表现欠佳，政府也就无力支持维持法律与社会秩序的成本；同时超负荷的社会控制问题也会削弱政府的强制能力从而威胁到政府的生存。

⑤改革开放以来，中国政府对地方的放权让利以及各地方政府在竞争的压力下发展地方经济积极性和主动性的提高，其实也即是一个极好的例证。

⑥美国圣约翰·菲舍大学的薄智越教授曾对中国地方官僚的升迁原因进行了长期的系统研究，并进而提出了官员升迁的"政绩模式"--中国官员的升迁受到各种因素的影响，但改革开放以来，起决定性作用的因素成了政绩，而政绩的评价指标又主要是经济发展水平。

⑦其特殊性主要体现在政府的经营方式所生产的产品以及消费者的消费方式均与一般的经济组织有区别。

⑧ [美]迈克尔·麦金尼斯：《多中心治道与发展》，上海三联书店，1999年，第330页。

⑨ 世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1998年，第122页。

⑩事实上，能不断提供高质量与提供差异化产品的企业往往都是那些处于合理的市场结构中的具有较高的利润率的企业。

⑪ 国有企业情况如此，很好理解；其他性质的企业由于其发展情况与竞争力情况如何与所在地的政府间有着密切联系，因而也就可以说地方政府在推动它们强化自己的过度竞争的行为中也是起了重要的推动作用的。

⑫ 地方保护主义行为在实践中突出地表现在地方市场分割、设置种种交易壁垒、限制本地企业以及特定劳动力资源的转移等方面。

⑬具体表现即是市场范围变小以及专业化经济和规模经济作用难以得到充分发挥。

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