论我国农村土地流转制度完善与农民权益保护

何雄浪 （西南民族大学 经济学院，四川 成都 610041）

杨继瑞 （西南财经大学 经济学院，四川 成都 610074）

一、引言

在农村土地制度变革中，土地产权不但提供了影响经济绩效行为的激励，而且决定谁是经济活动的主角并因此决定着社会财富的分配。在组成产权的三项权利当中，转让权起着更为关键的作用。得到清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权。但是反过来，清楚的使用权或收益权并不一定意味可以自由转让。在实践中，农村经济发展必然导致经济结构的改变，而经济结构的变化则是大规模的资源转让的结果。如果转让权受到限制，潜在的资源转让连同经济发展就会受到阻碍[1]。

我国农村土地流转现状从20世纪80年代初推行家庭联产承包责任制以来，农村实现了农业生产用地的集体所有权、家庭承包权、土地经营权的三权分离，为土地经营权的流转打下了坚实的基础。我国农村土地流转可分两个阶段：第一个阶段是从推行家庭联产承包制到1995年之前，这期间出现了自发的土地流转，促进了农业的适度规模经营，有效抑制了土地撂荒和半抛荒；第二个阶段是从1995年至今，这期间是有组织的土地流转阶段，为了实现农业生产的规模化、专业化、产业化经营，提高农业生产水平，许多县镇在地方政府的组织下，进行了大规模的农业产业结构调整，土地流转数量进一步扩大，土地流转规模呈上升趋势，出现了代耕、换耕、转包转让、出租、反租倒包、公司+农户等多样化流转形式。我国农村土地流转在优化土地资源配置和提高土地规模经济效率，稳定和完善农村基本经营制度，加快农业剩余劳动力转移和农村二、三产业的发展，有效保护农村土地生产力和农业与粮食安全，保护农民土地权益，消除贫困，统筹城乡发展等方面促进了社会经济发展。2008年，党的十七届三中全会做出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，标志着农村改革发展进入了新的阶段。党的十七届三中全会《决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。随着市场改革的不断深入和农村经济体制改革的不断深化，在党的十七届三中精神的指导下，对农村土地问题应因地制宜、因时制宜的探索与创新，积极、稳妥促进农村土地流转，切实保障农民权益。

二、当前我国农村土地流转制度存在的主要问题

当前，我国农村土地流转正处于一个不断摸索与经验总结的阶段，农村土地流转发生率高，但市场化强度弱，侵犯农民合法权益的现象严重，导致干群矛盾，甚至出现严重冲突，成为引发农村群体性事件的一个重要诱因。目前我国农村的土地流转问题纷繁复杂，而且各地情况迥异，但归根结底，从产权的角度看，主要存在以下方面的制度问题：

1.农村土地产权主体虚位。当前，我国农村土地集体所有的虚无性衍生出一系列的经济社会问题。我国《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但是这里的“集体”却是一个模糊不清的概念。《民法通则》和《土地管理法》有着不同的规定。《民法通则》规定：“集体所有的土地，依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营和管理，已经属于乡（镇）农民集体所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。《土地管理法》又规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该集体经济组织的农民所有。”土地既归村民委员会所有，又归村民小组所有，所以目前土地产权主体界定在法律上是不统一的，法律规定上的模糊必然导致实践中出现混乱，土地所有权归属不清所带来的权责不清，处置无度和权力寻租以及分配关系的模糊混乱问题日益突出。

2.所有权主体的组织机构和能力难以满足要求。目前我国农村的集体经济组织均存在着组织机构易变，组织和管理能力不高等问题。如果让他们行使土地所有权主体的职能，不利于土地资源的可持续利用，尤其是不利于农用土地的保护。这些基层的组织单位由于机构职能组织不全、人员素质参差不齐、地域发展信息闭塞、短视行为等原因难以从宏观的角度、长远的角度确定土地利用目标，因此难以适应作为市场经济条件下的土地所有权主体的要求。

3.土地承包关系不稳定。自20世纪80年代初推行农村联产承包责任制以来，我国不断稳定土地承包关系，强化农民的土地使用权，使土地利用的收益权基本上归属农民，但由于土地所有权不是掌握在农民手中，他们的土地使用权和收益支配权实际上还要受到来自所有权的种种困扰，在某些地方土地成了村民委员会甚至少数村干部支配的财产。虽然《土地管理法》第14条明确规定“土地承包经营期为30年”，但一些基层乡村干部对此不予理会，导致在实际中《土地管理法》未能得到很好的贯彻与执行。土地的频繁调整和过短的土地承包期限，使农民对土地使用权缺乏安全感，不稳定的地权使农民对自己所使用的地块缺乏长期的预期。土地不定期调整的作用如同一种随机税,它会在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资[2]。土地在农户间的单纯转移并不构成效率的损失，但是由于附着于土地的中长期投资也同时随之转移，且其价值一般难以完全得到补偿，土地的原使用者因而将会失去投资土地的信心，甚至从一开始就会减少对土地的投资，导致许多农民对耕地进行掠夺式的耕作，使农地的使用效率大大下降，农民收入减少，从而对农村经济发展产生不良的影响。

4.集体建设用地产权残缺。农村集体建设用地，是指农民集体所有的，一般是地处农村的，并经依法批准使用的乡镇企业用地、村民建设住宅用地、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。依照我国法律规定，农村土地归村民集体所有，即村民集体应享有对村属土地的使用、收益、处分、抵押等一系列的权利。但是法律规定村属的集体建设用地使用权不能对外流转，必须经政府收归国有后才可对外流转，可见法律对集体建设用地采取了所有权和使用权分离的运作模式，而如果不允许农村集体建设用地流转，则难以实现使用权人真正意义上完整的收益权能。正是由于这种产权的残缺性导致了农民的土地权益得不到保障。

5.政府的非法行为对农民土地产权权益的侵犯。在我国《土地管理法》和《物权法》等法律规定中都规定“为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”；或者“为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。但是，我国一些相关的法律并未对“公共利益”做出明确规定，导致一些地方政府打着“公共利益”的旗号，随意征用农民的土地。由于目前政府政绩评价体系的缺陷，政府为追求其政绩，通过其对土地一级市场的垄断，大量低价征用农民土地，然后高价卖出用于房地产建设等商业性用途牟取暴利。农民在失去土地时只得到一些微薄的补助，政府的这种行为损害了失地农民的利益，导致了农民与政府之间的纠纷。在中央电视台“焦点访谈”节目2005年电话记录的74000多起群体性事件中，有15312起与土地有关。其中多数是政府低成本征收征用农民土地导致的冲突（2006），后来土地引起的冲突上升到约60%（2009）。比较典型的是2005年的汕尾事件，造成了多人伤亡，这严重地威胁着我国社会的和谐与稳定。

6.小产权房的出现与土地法律法规的滞后性。

广大农民奔小康的欲望强烈但是缺乏有效的途径，而政府却大量征用权农民土地用以牟利，农民认为政府将来会把土地征用卖给开发商，于是寻找到法律制度的灰色区域，以小产权房这一具有代表性的方式来实现自己的利益。由于小产权房是未经科学规划而修建的。因此土地有效使用率低，导致大量宝贵的土地资源被浪费。在实践中建设用地使用权流转行为规避法律现象泛滥，有的双方私下协议直接转让，不办理任何手续逃避税费，以致假租真买，导致名为联营实为租赁，名为买房实为买地等隐形交易、土地低价流转现象比较严重，冲击和扰乱了国有土地的正常管理[3]。这一现象的出现反映了我国土地流转的相关法律的滞后性。

7.土地他项权利被忽视。在我国，土地他项权利是泛指土地所有权和土地使用权以外的各种土地权利。完善他项权利能对集体土地所有权和土地使用权以外的各种长期性土地权力进行确认和管理，以充分保护土地所有权人、使用权人以外的人在土地上各种合法使用的利益，维持与土地有关的各种民事关系的稳定有序。我国土地公有制下的他项权利制度形成时间不长，目前种类还不多，农村集体土地他项权利主要有抵押权、租赁权、地役权、借用权、空中权和地下权。目前我国农村集体土地他项权利制度极不完善，有待于进一步规范。

三、完善我国农村土地流转制度的主要思路

中国的问题是农民问题，农民的问题是土地的问题。伴随着我国工业化、城市化浪潮，我国农村土地制度改革必将进入第二个飞跃，即进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的新时期。土地作为生产力的基本要素，人们在土地利用中必然产生土地权利的转移及土地收益的分配问题。因此，正确确定土地权利转移的内容、条件和方式，合理分配土地收益，是保证土地合理利用的重要手段与措施。我们对土地流转制度的选择、设计和安排，不能仅仅局限于国家和政府对土地管理的方便与否，而应当从动态的经济发展阶段和静态的经济运行体制去考虑，因为土地制度的设计和安排只有适应于发展的阶段和实际运行的体制，才能成为一种高效和交易成本较低的运行制度[4]。私有化并不是灵丹妙药，当前动摇农村集体土地所有制的空间并不存在。我们要在坚持集体土地所有权是我国农村土地根本制度的基础上，与我国特定的农村土地流转问题相结合，从保护农民合法权益的角度出发，完善国农村土地流转制度。其主要思路如下：

1.明确土地产权主体。抓好农村集体土地所有权主体的明确工作，做到承认现状尊重历史，因地制宜，尊重农民意愿，不搞一刀切。不管采取哪种形式，都必须明确集体土地所有权主体，使农村集体土地所有权真正做到产权明晰、权属合法、权责明确、责权统一，使农村集体土地的任何使用权人的合法权益都能得到有效保障。要通过明确农村集体土地的产权主体，进一步强化农民对土地所有者的权属意识和集体意识，保障集体对承包土地的最终收益权和处置权。与此同时还要逐步做到所有权、使用权（承包权）、经营权分离，使国家、集体、个人三者利益都得到合法保护；承认农户承包经营土地的完全转让权，包括为农业用途和非农业用途转让承包土地的权利，确保土地流转权利平等。土地流转应坚持“依法、自愿、有偿”的原则和坚持土地流转以农民为主的原则。农户在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，可以自愿选择各种合约形式和开发方式在非农用地市场转让土地经营权。

当前，在既有的产权制度下，我国各地展开了形式多样的农村土地制度创新，以成都为代表的农村土地流转几乎涵盖全国各地的各种制度创新，如在都江堰开始了划时代开先河的农村土地确权运动，并在成都形成了第一家农村土地产权交易中心，促进了农村土地产权交易范围的扩大以及市场的扩散，有利于农村土地与城市土地两个市场形成统一的大市场，进而有利于对农民权益的保护。

2.稳定集体土地承包权并辅以定期微调。土地制度的选择是一个风险分摊、获取收益与付出谈判成本和损失效率之间的权衡过程。确定合理的农地使用期，是农地土地制度建设的一个重要问题，也是许多国家重视的问题。例如，以色列规定不少于90年，意大利规定为15年，法国为30年。农地使用期长短的实质是公平与效率的权衡问题，越是考虑公平，使用期就越短；越考虑效率，农地使用期就越长。

稳定集体土地承包权可从以下方面着手：一是切实执行土地延包30年不变的政策，使土地使用权长期不变，使农民更加珍惜和热爱土地。二是明确管理主体，目前农用地承包合同管理分属林业、农业等行政主管部门，这是历史形成的。如果承包权等同于使用权，土地行政主管部门就应该积极参与，以便使农地资产与城市土地资产的管理、流转以及政策的制定一致起来，使农地与城市土地流转程序相符方法统一，避免出现政出多门，两个市场不衔接的问题。三是对承包经营的土地要依法进行适当调整。以均地为特征的土地制度有其合理性，特别是在收入水平较低的地区,这种土地制度的社会保险功能尤为突出。一个运行良好的土地租赁市场可以替代土地的行政调整。但是,一个运行良好的土地租赁市场的发育同其他一些市场的发展紧密相连,而这些市场在我国欠发达地区一时还难以完善。因此,至少从目前来看,土地租赁市场还不可能完全替代行政调整[5]。当然，土地承包经营期限为30年，这个原则是不能违反的。在保证农户使用权在使用期内相对稳定的同时，对人口增减和耕地减少进行一些微调也是必要的。这种微调可以在3到5年内进行一次，以缓和人地矛盾。如死亡人员的农地收归集体，妇女出嫁的土地收归集体，户籍迁出人员的土地收归集体，收归集体的农地分配给人口增加和因集体、国家基本建设而减地的农户。同时，对原使用者对土地的投入给予适当的补偿。

3.规范农村集体建设用地的流转。从法律的角度看，国有土地和集体土地同为土地财产权，同样的权力应该是平等的，允许集体建设用地入市流转，是维护和实现农民土地财产权的重要途径。应加快制定相应的法规，促进集体建设用地使用权市场的发展和规范。应运用法律法规和政策进行调整和保护，对集体建设用地使用权转让、入股和联营等应进行一定的界定。有必要对现有的法律条款进行修改，保证农村集体建设用地直接入市流转，实现城镇国有土地和农村集体建设用地同地、同价、同权，坚持规划控制和用途管制，确保农民的土地权益和长远生计[6]。

4.严格界定“公共利益”边界，规范政府征地行为。规范政府征地行为，应尽快出台相关法律法规补充《土地管理法》对政府征用农地的规定，明确何为“公共利益”，限制政府对土地征用的权力，让广大农民真正成为土地的主人，保护其应有的权利。明确地方政府在土地流转中的地位、职责、作用，并且地方法规应服从国家法规。在市场经济体制下，应改变政府的政绩评价体系，不能以政府的盈利来评价政府机构的政绩，政府应该逐步向服务型方向转变，政府政绩应该由其服务水平的高低来决定。要加大对被征地农民的补偿力度和再就业培训的扶持，以维持劳动力再生产和社会稳定。

另外，要规范政府征地行为，必须改变地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、卖地的激励行为。目前，土地出让金数额巨大，成为地方政府预算外收入的主要来源，与土地相关的收费也是地方政府各部门改善福利的重要途径；土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收，也成为地方预算内收入的重要部分，地方财政成为名副其实的“土地财政”。这是地方政府热衷圈地、卖地的主要动机。只有从改变地方收入的取得方式入手，使其拥有与其事权相适应的永续的收入来源，才能打破政府垄断土地一级市场的格局，使其不再充当建设用地“地主”和土地经营者的角色，放弃低价征地和高价供地的行为方式[7]。

5.尊重人民首创精神，有效规范小产权房。小产权房的出现，实质上是农民要求实现其被剥夺了的集体建设用地使用权。对目前存在的小产权房，全部“推倒重来”并不能解决任何问题，也不现实。在我国经济改革历史进程中，有很多当时“非法”的改革举措，是经过事后修改法律来追认其正当性和规范发展的，发起于安徽省小岗村的家庭联产承包责任制就是例证。我国小产权房的出现不仅具有客观必然性，而且小产权房对于缓解城市居民的住房需求和提高城镇化水平具有积极意义。在政府主导的农村集体建设用地流转的过程中，如果有规范的土地流转程序，有科学的土地价格评估机制，有对政府行为的监督机制，那么在农村集体建设用地流转和征用过程中，农民的利益就会得到有效的保护，就不会出现那么多的小产权房问题。当然，小产权房违法，以后绝对不允许再建设。对于那些已经在农村存在的小产权房现象，国家相关部门应研究制定具体的解决措施，依法合情合理地处理。

6.完善土地他项权利。在我国，目前尚无土地他项权利抵押的规定，今后应从法律上明确集体土地他项权利的抵押事项。强化集体土地使用权势在必行，应进一步规范土地租赁、借用，租赁合同和借用合同必须采用书面形式并履行登记。对于家庭承包责任制所出现的一些问题，应采取合理的措施加以解决，使承包制进一步科学化及合法化；应细化和强化土地使用权权能，目前我国农村土地使用权主要表现为承包经营权，由于承包期30年不变，这为实行土地所有权物权化提供了法律保障。因此，应从法律上界定地役权，以利于更好的保护农民的合法权益，保护农民的生产积极性，促进农业和农村经济的持续发展。

7.处理好土地“所有”和“使用”的关系，提高土地的使用效率。土地改革以前，我国农村土地制度一直重视“利用”，但土地的利用率很低。其原因不是对土地“所有”的过分重视，而是忽视了利用者独立的经济利益，无视利用者独立的财产权利。在社会主义市场经济条件下，应当允许利用者对他人的财产包括承包他人的土地进行独立的利用，因此农村集体土地所有权以外的产权制度的建立和完善十分重要。因此农村土地制度改革，不能过于强调所有权的绝对性，但对所有权的尊重是其他产权制度建立和完善的前提，对农村土地归属关系的强调仍然具有重要现实意义。对农村土地的各种利用，其目的在于获取可归属于自己的劳动产品。如果不重视对农村土地所有权的归属关系，很难想象会重视劳动产品所有权的归属关系。土地的有效利用要求土地能够流转，而土地流转必须以明确所有权为前提，以尊重土地所有权为基础，否则就会造成混乱的流转秩序。由此可见，过分强调“所有”不利于土地的有效利用。同样，过分强调“利用”最终会影响土地的有效利用。强调土地的“利用”并不是对土地的“所有”的否定，而是对土地所有权绝对性的否定。

[1]周其仁.农地产权与征地制度—中国城市化面临的重大选择[J].经济学（季刊），2004，（4）：193-210.

[2]姚洋.中国农地制：一个分析框架[J].中国社会科学，2000，（2）：55-65.

[3]胡传景.从"小产权房"谈农村建设用地自由流转制度[J].国土资源，2008，（4）：36-39.

[4]周天勇.土地制度的供求冲突与其改革的框架性安排[J].管理世界，2003，（10）：40-49.

[5]姚洋.集体决策下的诱导性制度变迁—中国农村地权稳定性演化的实证分析[J].中国农村观察，2000，（2）：11-19，80.

[6]张雪琴，田萌.初探农村集体建设用地使用权流转中的产权制约问题[J].资源与经济，2006，（2）：14-18.

[7]张曙光，等.城市化背景下土地产权的实施和保护[J].管理世界，2007，（12）：31-47.