透析《村民委员会组织法》中的两个问题

于语和，刘学荣

(南开大学法学院，天津 300071)

透析《村民委员会组织法》中的两个问题

于语和1，刘学荣2

(南开大学法学院，天津 300071)

随着社会主义市场经济的发展，“三农”问题成为政府目前所要解决的最重要的问题之一，农村基层民主的发展和农民民主权利的保障，也是中国民主建设和社会主义法治建设的重要课题。本文以村民自治为基本出发点，从法律制度层面上对《村委会组织法》中的部分不足进行分析并提出建议。

村民委员会;民主选举;民主监督;村民自治;诉讼救济

村民自治是我国农村基层民主建设的核心内容，是建设社会新农村的内在要求。村民自治制度是当今中国扩大基层民主、促进新农村建设、建设社会主义和谐社会的一种有效方式。1998年6月，九届全国人大常委会审议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，正式以国家法律的形式将“四个民主”确定下来。2007年，党的十七大报告指出:“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”［1］

《村民委员会组织法》是村民自治的基本法律，《村民委员会组织法》的完善与进步直接影响到我国村民自治的进程。村委会组织法为调整农村利益关系、处理各种社会矛盾提供了基本依据，为促进农村经济发展、维护农村社会稳定提供了可靠的法律保障。［2］关注《村民委员会组织法》对我国基层民主制度的建设有重大的理论和现实意义。笔者对村民委员会组织法在立法和实践中出现的两个问题进行了思考，并提出了立法建议。

一、村民委员会与乡、镇政府的关系

村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容，能否保持种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。［3］乡镇政权是我国农村的基层政权，国家有大量的经济、政治、社会、文化职能是靠乡镇政权实现的，它是村民委员会最直接、最频繁的接触者，它最有可能触及村民的利益、干预村务。乡镇政府常常以行政命令等直接或间接的手段来干预村委会自治范围内的各种事项，在基层民主和政府权力的这场博弈中，村委会明显处于劣势地位，由于法律规定的不完善，没有具体规定侵害村委会自治行为的法律责任，尤其是诉讼渠道的不畅通所导致司法救济途径的缺位，更是造成了权力天平的极度倾斜。因此能否真正实现村民自治，很大程度上需要考虑能否防止乡镇政权对村务的干涉，保持村民委员会独立行使职权和履行法律义务。村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的“腿”，乡镇政权同它的关系是指导关系，不是领导关系。［4］这一关系必须在法律中得到明确才能在实践中得到维持。目前在我国乡村之间形成了三种有机联系的关系:乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导关系，体现的是党的领导原则;乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导关系，体现的是村民自治原则;乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面是行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。［5］尽管在理论上，乡村关系存在多种模式，但实际上，由于政府主导性质与政策设计的偏向性，村民委员会更多地表现为行政依附性质，而乡村关系主要体现为行政化的乡村关系，或支配型的乡村关系。在最近几年内有近70%的乡村处在由传统的行政支配型关系向民主合作型关系转变之中，10%以上的乡村建立起新型的民主合作关系，大约20%的乡村仍然维持着传统的支配型关系。［6］

《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”宪法中规定了村民委员会的性质为基层群众性自治组织，同时规定村民委员会与基层政权的相互关系由法律规定。《村民委员会组织法》第四条:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”根据现行法律规定，村民委员会和乡、镇政府的关系是“指导”和“协助”的关系。

应当在《村民委员会组织法》中规定哪些事项是属于村民自治的事项，是乡、镇政府不能干预的，或者规定哪类事项是属于村民自治外的事项，可以由乡、镇政府发布行政指示和命令。虽然村民委员会是基层自治组织，并非行政机关，但是仍然需要明确村民委员会和乡、民族乡、镇的政府的职责，避免处理事务和确定责任时的互相推诿和搪塞。由于法律未规定乡、民族乡、镇的人民政府如果干预了依法属于村民自治范围内的事项时，当村民自治权受到侵害时，不能通过合法的渠道得到救济。当村庄能够成功地抵制乡镇政权的干预尤其是基于乡镇政权自身利益的非法干预时，我们说村庄是自主的，并且这种自主能使村庄治理处于良好状态。［7］为受到侵害的村民自治权利提供立法机关救济、行政救济和诉讼救济，明确规定乡级人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项的主要负责人和直接责任人的行政责任，是使这一情况得以防止或纠正的需要。

《村民委员会组织法》应当规定法院受理行政机关侵害村民自治权的诉讼案件。从《行政诉讼法》有关受案范围的规定来看，界定行政诉讼受案范围的标准有两项，即具体行政行为标准和人身权、财产权标准。具体行政行为标准是指法院仅受理对具体行政行为不服提起的诉讼，而对抽象行政行为提起的诉讼，法院则不予受理。所谓抽象行政行为有两类:一种是行政立法行为，即行政机关制定、发布行政法规、行政规章的行政行为;另一种则是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件的行为。根据《行政诉讼法》第十二条第二项的规定，行政立法行为和非立法的抽象行政行为不属于人民法院行政案件的受案范围。乡镇人民政府作出的侵害村民自治权的行为，由于所针对的对象是特定的，且不具有反复适用性，因此其既不属于制定、发布行政法规、行政规章的行政立法行为，也非具有普遍约束力的决定、命令，应当属于行政诉讼法所规定的具体行政行为。《行政诉讼法》第十一条第一款第八项规定公民“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼，该条第二款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。需要《村民委员会组织法》规定村民或者村民委员会成员可以对上级人民政府的侵权行为提起行政诉讼，乡镇政府在干预村民自治的事项时，村民可以通过司法机关来与强大的行政权力相抗衡，村民自治权才能拥有足够的空间。在《村民委员会组织法》中应当有此条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项时，村民、村民委员会可以向县级人民代表大会常务委员会和人民政府反映，也可以直接向本村所在地的基层人民法院提起行政诉讼，请求排除非法干预。对乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围的事项的，上级人民政府应当对主要负责人和直接责任人给予行政处分。”

民政部于2009年12月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上提交的《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》第三十四条第二款规定:“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”在这里需要明确的是，村庄自治的基础在于分权、民主、积极的基本权利保护，其目的在于公共行政的特色化、专业化和亲民化等，在于通过独立于国家的机构执行行政任务，因此村委会选举必须成为独立于国家公共机关人员任命的制度系列，保留与国家的一定距离。村民委员会属于基层自治组织，并非乡、民族乡、镇政府的下级行政机关，乡、民族乡、镇的政府不能对村民委员会下达命令。乡、民族乡、镇的政府时常干涉属于村民自治范围内的事项，此条又赋予乡、民族乡、镇的政府在一定情况下直接责令村民委员会履行法定义务，这就使得乡、民族乡、镇成为村民委员会在法律上的监督机关，势必村民自治的发展受到影响。以立法技术为视角，《村民委员会组织法》第四条规定的村委会和乡、民族乡、镇政府的关系不相符合，有互相矛盾之嫌。此条应改为:“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，有利害关系的村民可以申请人民法院责令履行义务，责任人依法承担法律责任。”更为妥当。

二、民主监督制度的完善

所谓监督，就是民众或者民众代表共同意愿的组织为了达到其所追求的目的，对社会运行过程实行监察督导、检查审核、防患促进的活动。因而，监督活动具有保障法律制度顺利实施和民众权益得到维护的重要作用。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的四个主要内涵。民主监督是其中最重要的一个方面，没有民主监督，其他三个方面都会失去保障。其目的在于预防、制止、消除法律运行过程中出现的越轨和冲突，以保证一切法律关系主体行为的合法性。但是，由于民主监督在村民自治的四个民主机制中，是过程最长、组织行为最复杂的环节，是村民自治中比较薄弱的环节。有必要在村民自治制度中建立有效的监督机制与村委会抗衡，制约村委会的行为。由于民主监督涉及整个村民自治过程，问题复杂多样，本文仅从民主选举的角度提出完善民主监督观点。作为民主监督中的重要组成部分，对民主选举的过程、结果和被选任的人员的监督尤为重要，在实践中也出现较大的问题，作者将这一过程分为三个阶段进行讨论，并提出解决问题的方法。

(一)事前监督是对成为村民委员会成员候选人的人员及拥有选举权的村民的资格进行审查。由于事前监督的作用只是将明显的道德素质不高、身体不佳和工作能力不强的人排除在候选人之外。因而，不能有过于严格的规定，否则就会影响到村民的选举权和被选举权的正常行使。村民选举是村民自治的重要内容，在村民选举过程中，选举纠纷的发生屡见不鲜。从理论上讲，村民选举纠纷是指在相关村民选举主体之间发生的，围绕依照村民委员会组织法而进行的村委会及其它相关组织选举过程中的实体性或者程序性问题而产生的争议。这种争议有两种:一是是否具有村民委员会成员候选人的候选资格;二是是否拥有选举村民委员会成员的选举资格，此种争议很少发生。按照现行《村民委员会组织法》的规定，只有出生、户籍均在本村或者不在本村出生，户籍在本村的村民才享有选举权和被选举权。随着农村集体经济的发展，尤其是《物权法》的颁布，这一规定极大限制了村民自治的发展。《物权法》第一百二十九条规定:“土地承包经营权人按照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”这一规定使农村土地的流转更加顺畅，推动了农村土地的流转。土地的流转会导致户籍本不在本村的村民承包了本村的土地，这些村民长期生活在本村，但是没有本村户籍的村民的民主生活必然受到影响。这些村民权益的维护关系到农村集体经济制度改革的进一步推进和村民自治的制度的发展。

(二)在选举的过程中，村民对选举过程的适时监督就是所谓的事中监督。村民选举权作为自治权的内容具有了法律保障地位，意味着其具备了主观公权利性质，即村民享有了为实现选举权而针对公共行政主体为或者不为特定行为的权能。［8］村民选举权的实现不仅体现在村民在其权利范围内为或者不为一定行为，而且更体现在村民要求相对义务人为或者不为特定行为以满足自己的选举权主张。在农村地区的现实却是暴力、威胁、贿赂等非法行为严重干涉了村民选举权的行使。从违法内容看，有拖延、不组织选举，任意指派、任命村委会成员和村选举委员会成员;有私填、涂改选票，聚众扰乱投票场所，抢夺或撕毁选票、损坏选票，焚烧票箱、殴打投票人;有买卖、伪造选票，威胁、利诱、限制选民投票等现象。没有救济则无权利，非法行为的存在并不可怕，对非法行为没有合理的救济却会导致秩序的混乱和非法行为的长期存在。

近年来有许多学者研究对侵害村民选举权的救济，这些研究的成果大抵可以概括为两个方面:一是将村委会选举纳入到我国整个选举制度中考察，因而综合借鉴国外选举权利救济制度来构建我国的村民选举权的救济机制。二是突出司法救济对于村委会选举权救济的根本作用，于是相应的研究主要体现在村民选举权纠纷争议的法院管辖权上，认为这种监督不能由行政权力来直接干预，只能由村民通过司法机关来实现。第二个观点在理论上更具合理性，但在实践中却不甚可行。原因有三:一是村民民主参与意识不强;二是村民缺乏必备法律知识和对法律较强的依赖感;三是司法救济具有延迟性，会大大拖延选举进行的时间。

因而，在对事中监督的手段上，必须有行政机关或者地方权力机关的介入，仅仅依赖村民的民主监督是不够的，还必须建立和完善以乡镇政权监督为主体的外在监督体系。我国现行法律对此问题的规定集中在《村民委员会组织法》中。《村民委员会组织法》第十五条规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”此条规定责任主体过多却不明确，可操作性不强，需要进一步细化规定。应当明确具体的机关来负责对村委会选举过程进行全程监督，才是目前最可行的办法，当村委会选举出现以上违法行为时，由监督机关负一定的责任。这样既能保证选举的效率，不会使得村民花费太多的时间在选举中，也节省了集体经济组织的公共财产。

(三)事后监督包括村民委员会成员的罢免和诉讼救济。本文只对诉讼救济进行讨论。诉讼救济是指当村民自治权受到侵害或冲突时，运用法律赋予公民的诉讼权利向国家机关请求依法保护和救济自己的合法权益。［9］一般监督形式是借助村民自治组织本身来实现的，比如罢免是通过村民会议，或者通过上级行政机关的监督来实现的，如果基层政府对群众举报处理不及时，或者干脆不闻不问，群众能够行使的救济权利便只有上访或信访了，缺乏受损救济机制的权利是不完整的权利，村民自治权应当通过诉讼这道最后的防线得到保障。而诉讼救济是借助司法机关来实现对村民委员会和其成员的监督，监督的力度要远远大于其他监督形式。在法哲学的视野中，权利只能由法律加以设定，“离开法律的权利就是无父之子”［10］。村民自治权是属于村民集体所有的对集体事务的管理权，是属于全体村民的，但只有通过个体来实现才有意义。“某些权利的行使形态似乎也表现为集体(或共同)形式的形态，然而，这些集体的权利行使行为只是每个人通过共同行使其权利的方式而形成的，并不等于共同行使这些权利的集体本身成为权利的主体。”［11］因而，只有在个体的权利得到充分行使后，才能使得整体的利益得到保障，否则，集体的利益必为部分人所独享。而在我国现阶段，村民的法律意识尚有待提高，村民们没有强烈的主体感和行使权利的自觉性。甚至，在自己的利益受到村民委员会的侵害时也不会通过法律途径维护自己的权益。“法制是政体的一部分，它始终是高高地超越农村日常生活水平的表面上的东西。所以大部分纠纷是通过法律以外的调停以及根据旧风俗和地方上的意见来解决的”。［12］

村民法律意识的缺乏，更加需要法律制度的完善，使得救济渠道畅通无阻。现行《村民委员会组织法》对村民的诉权没有规定，民政部在2009年12月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上提交《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》第三十四条第一款规定:“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”此条只是规定在村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害了村民的合法权益时，可以向人民法院提起撤销之诉。当村民委员会或者其成员不履行义务侵害村民合法权益的时候，村民不能向法院提起履行之诉，使得司法救济很不完整。

法律之所以不能建立完整的司法救济，还有一个原因是与《村民委员会组织法》配套的法律制度不够完善。对村民委员会的决议只能撤销不能确认违法或者履行的有因可寻。《国家赔偿法》第七条规定:“法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。”村民委员会只有在受委托行使行政职权时，对村民造成侵害时才可能适用《国家赔偿法》。在村民委员会或者其成员在正常行使其职权时侵害村民的利益时，就不属于《国家赔偿法》的调整范围，这时该如何赔偿村民的损失在法律上并无规定，所以即使规定了村民可以提起确认和撤销之诉，在胜诉后村民得不到补偿，这样诉权即使赋予村民，理性的村民也不会行使这项权利。从这个角度来说以上修订草案的规定虽然不完整但符合现实，是不得已而为之。

此问题的解决方式有两种:一是将村民委员会同集体经济组织从经济上剥离，设立村民委员会独立财产制度;二是有乡镇等地方政府承担村委会的赔偿责任，将村民委员会的赔偿纳入国家赔偿法的调整范围。第一种方式的可行性较差，在有些地区，集体经济得到较好的发展，能够成立一个新的组织来管理集体经济组织的土地和其他财产，村民委员会不再管理集体的财产。但是，在大多数地区，增加一个新的机构会浪费大量的财力物力，而且集体经济组织的财产数量也不需要专门设立一个机构来管理。一旦设立新的机构，村民委员会的财产又需要建立完善的财产制度和财产管理机构，使得村民委员会彻底的行政化，从法律理论和社会现实考虑，这是不可行的。因而，在集体经济发展尚未成熟，由乡镇来承担村委会的赔偿责任较为可行。乡镇政府有完备的财产管理机构，只需要在乡镇预算中增加一个村民自治委员会赔偿款即可。《村民委员会组织法》第四条:“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会承担着联系政府与民众、进行社区治理和提供公共服务等多种职能，在治安管理、环境卫生、化解矛盾和纠纷、计划生育、社会福利、流动人口管理等方面发挥着作用。从本质上讲，它要承担从政府集权式管理向政府与社区组织共同治理过渡的职能。［13］既然村委会有协助乡、民族乡、镇工作的义务，那么乡、民族乡、镇政府也应当相应的承担赔偿义务。因而，让乡、镇政府承担赔偿义务在理论上更合理，在实践中也更可行。

三、结 语

农村问题是中国现代化的最主要的问题，村民自治是我党领导人民发展社会主义民主政治的伟大创举，是中国农村基层治理模式在当代发展的必然过程。民主管理、民主决策和民主监督既是建设社会主义新农村的重要目标，也是构建社会新农村的重要保证。积极探索村民自治的各项法律制度，进一步健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制是法学工作者义不容辞的责任。

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Abstract:The Organic Law of the Villagers Committees is the basic law of villager autonomy.Its improvement and progress directly influences the process of villager autonomy in our country.The law should stipulate the content of villager autonomy which cannot be intervened by the village and township government，or make out what is beyond villager autonomy and the village and township government can issue administrative instruction and order.Supporting legal systems of the Organic Law of the Villagers Committees should be perfected to better realize villager autonomy.

Key words:villagers＇committee;democratic election;democratic supervision;villager autonomy;relief for litigation

(责任编辑:叶剑波)

An Analysis of Two Problems in the Organic Law of the Villagers Committees

YU Yu-he，LIU Xue-rong
(Law School of Nankai University，Tianjin，300071，China)

D921

A

1008－7575(2010)03－0020－04

2010－03－20

于语和(1962－)，男，天津人，南开大学法学院教授，法学博士后;刘学荣(1988－)，男，安徽六安人，南开大学法学院2009级硕士研究生。