我国农村土地流转纠纷的成因及防范措施

陈红霞,孙晶凤

(哈尔滨工程大学,哈尔滨150010)

我国农村土地流转纠纷的成因及防范措施

陈红霞,孙晶凤

(哈尔滨工程大学,哈尔滨150010)

农民土地承包经营权的保护问题是三农问题的核心,当前由于农村土地承包经营权流转中存在的一些突出问题,引发了不同主体之间的矛盾纠纷,这极大地束缚了农村土地经营权的流转,不利于实现农业产业化、规范化,只有探究农村土地流转纠纷发生的深层次原因,建立健全相应的法规制度才能从根本上解决这些问题,更好地维护农民的合法权益,推动社会的和谐发展。

农村土地流转纠纷;成因;防范措施

近年来,随着农村改革的不断深入及国家一系列支农惠农政策的颁布实施,特别是《物权法》和党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》加大了对农民权益的保障,极大地调动了农民生产的主动性与积极性,大量外出务工农民纷纷返乡耕种土地,农村土地流转速度日益加快。与此同时农村土地流转纠纷也频频出现,严重影响了社会的和谐稳定。研究探讨农村土地流转纠纷的成因及防范措施对于推动农业发展、维护农村及整个社会的稳定意义重大。

一、农村土地流转纠纷的类型

依法、自愿是土地承包经营权流转需坚持的原则,然而实践中,由于一些地方土地流转不合乎规范,未遵循土地流转的原则,导致了大量纠纷的产生,从纠纷发生的主体来看,主要有以下几种类型:

(一)农民与政府间产生的纠纷

我国《土地管理法》规定,国家为了公共利益可以征用农村土地,但却未明确界定公共利益的内涵,伴随着城镇房地产开发、小城镇建设、招商引资等步伐的加快,农地被征用数量骤增,征用农民的耕地必然使农民的利益受损,从而产生如何弥补农民损失的问题。然而,由于政府对农民给予的补偿费用过低或不符合农民的心里预期,农民与政府间很可能产生矛盾和纠纷。而且,近几年由于《农村土地承包法》的颁布和国家土地政策的实行,土地不断增值,以前征用农民土地所给予的补偿费用与现今的土地价值相比明显偏低,农民要求增加土地补偿费,由此也导致在二者间产生矛盾。

(二)土地流转过程中农民与村委会间产生的纠纷

此种纠纷在农地流转过程中相对较多,但主要涉及以下几种类型:

1.村委会随意调整土地产生的纠纷。我国《农村土地承包法》着力维护农民土地承包经营权的稳定,必要的时候,如为了解决新增人口的生计问题,也会进行适当的调整。但是,在我国部分农村地区,村委会随意调整土地现象严重,加剧了其与农民间的矛盾。一些村干部为完成上级政府下达的任务和保证村干部工资的及时兑现,在未经全体村民同意的情况下,就强行将村里的耕地转包给外乡的农民经营,引起了村民的极大不满,并要求其退还耕地,导致了矛盾的产生。还有一些村委会以人地矛盾为由,用所谓的“乡规民约”代替《农村土地承包法》,随意频繁地调整土地,导致纠纷的产生[1]。

2.流转内容不合法引发的纠纷。我国《农村土地承包法》和十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定,土地承包经营权流转不能改变土地的农业用途。但是从农村土地流转合同签订的实际来看,改变土地的农业用途,损害出嫁妇女的承包权益的情况不在少数。另外我国法律规定,土地承包经营权转让需经发包人同意。但有的村民在未经许可的情况下即私自将土地承包经营权转让他人,村委会要求与之解除合同,由此引发纠纷。

3.村委会对土地承包合同疏于管理引起的纠纷。此类纠纷主要有以下几种情形:一是村委会将属于本村的机动地对外发包给村集体以外的个人或组织,产生的纠纷主要表现为土地现已经到期,村民要求收回土地,或虽然现在还没有到期,但村民仍要求收回土地。二是村里承包给本村村民的土地承包合同期限较长,随着村委会换届,新一届村委会班子以各种理由要求解除现有承包合同,重新发包,而以前签订的合同存在着不同程度的法律问题。三是某些村委会将农民的土地流转给他人从事非农业后未恢复土地原状,农民要求恢复原状继续耕种土地或要求增加补偿费,由此引发的纠纷。

(三)土地流转过程中农民之间产生的纠纷

纵观实践中产生的纠纷,农民之间因土地流转产生的纠纷最多,主要表现为以下几种:

1.因土地增值而引发的纠纷。前几年,因农民种田收益较低,各种税费负担较重,许多农民外出务工,多数土地出现抛荒现象。地方政府为保证各种税费及时交纳,在未征求承包户意见的情况下将外出务工农民的承包地转包给他人耕种,并由其交纳税费,且未明确约定承包期限。近年来,随着一系列利民、惠民政策的出台,农业收益逐年看涨,大量外出务工农民纷纷返乡索要耕地,而现承包户因土地增值不愿退还,由此引发二者之间的矛盾。另有农民自己将耕地以转包方式交由他人耕种,因土地收益逐年提高,想收回自己的土地,因此要求提高价款或解除合同。

2.因违反土地流转合同约定而引发的纠纷。土地生产经营见效益需要一个长期的过程,有的受流转方因急于逐利短期内不见效益或对经营中出现的问题缺乏预见性,经营状况恶化后,不能按照约定支付承包款而产生纠纷。

3.因土地流转形式不规范引发的纠纷。我国《土地承包法》规定,当事人应签订书面合同,代耕不超过1年的除外。采取转让方式流转的,还应经发包方同意,其他方式应报发包方备案。但实践中,多数农地的流转都是以口头协议的方式进行。有的虽双方有协议,但随着土地升值,流出方索要土地或要求增加承包金,流入方不同意,有的农民将承包地交由村里代为管理,村里对外发包,合同未到期原承包户要求返还承包地,从而产生纠纷。

二、农村土地流转纠纷成因分析

(一)国家政策的变革

2005年以前农民耕种土地需要上交农业税,每年秋收留足个人生活储备后,要按一定比例上交提留。2005年以后国家开始免征农业税,并按农民耕种土地的面积发放粮食补贴,这使得农民负担日益减轻,收益随之增加。由于耕种土地成本低收益高,许多外出务工的农民纷纷返回,索要耕地。这些农民都是争议土地当然的承包经营权人,只因当初流转时与对方未明确约定,多年来,受流转方认为是无偿转让并在土地上做了许多投入,或者因当初对承包经营权不在乎或急于外出谋生无人耕种土地而将土地抛荒,村里重新安排他人耕种,但土地使用权证书上的权利人仍是原承包人,受流转方不肯退还争议的土地而产生纠纷。

(二)法律不健全

现行关于农村土地流转的法律法规不够完善,操作性不够强,不利于充分保护农民权益。虽然《农村土地承包法》和《物权法》颁布后,农民有了更多的权利自由处分自己的土地承包经营权,但实际上仍受到一定的限制,如土地转让权有限制,没有规定抵押权、土地流转登记制度也不够完善等问题。物权以公示为变动要件,我国对不同的土地流转方式规定不同的程序,没有规定登记生效要件,且对当事人的农地流转不符合程序性要求,应承担怎样的法律后果没有规定,致使农地流转随意性较强。《土地承包法》规定当事人的权利义务过于简单,而且仅限于承包方与发包方之间,没有规定实际耕作者享有的权利,法律规定的不完善为当事人之间争议的发生埋下了隐患。

(三)流转行为不规范

由于以往耕种土地负担较重,农民耕种土地收益较低,土地承包人对土地承包经营权流转重视度不够,所以一般情况下进行土地流转时没有明确的约定。农民进行土地流转时多在熟人间进行,并采取口头协议形式,合同缺乏稳定性,双方权利难以得到保障,埋下了产生纠纷的种子。少数采取书面流转的协议,也或多或少地存在权利义务界定不清的情况。无论是口头流转还是书面流转,都多为农民间自行流转,双方当事人很少履行批准、备案等法定手续,流转具有很大的随意性。个别土地承包经营权经多次流转,村里未做详细登记,农民外出回来后不知向谁索要土地,因此产生纠纷。

(四)管理机制不健全

土地流转中,各乡镇、村等基层组织与农民接触最多,理应充分行使其管理职能,但就目前农村情况来看,村委会工作人员多是兼职,这就使得他们在处理农村问题时不能全心投入,没有工作压力亦没有工作动力。而且一些村干部也不具有现代管理意识,对农民的土地流转不够上心,导致这方面的管理措施不到位。多数农村没有完备的土地流转台账,发生纠纷时也很难分清孰是孰非。一些村委会干部在土地流转时,不能遵循民主议定原则,多以个人好恶、亲疏远近进行土地流转,引起农民不满,一些矛盾因村干部在位农民怕遭打击报复不敢揭露而未显现出来,而一旦村委会换届,深层次矛盾即显现出来。

(五)农民维权意识和法律知识的匮乏

我国《土地承包法》规定了各种土地流转的程序,但实践中,多数农民不熟悉土地流转的方式、程序和后果,有的农民认为土地承包权是自己的,流转与村里无关,不用报村里批准或备案,有的认为彼此都熟悉,同村住着不用签书面协议,口头说一下就可以了,签书面协议就“外道”了。因农村普法工作做的不到位以及农民缺乏法律知识导致土地流转行为欠规范。因此,流转较随意,容易产生纠纷,而一旦发生纠纷,无书面凭证就难以了解双方当事人土地流转时的真意。再有因为农民对法律的了解只是一知半解,理解不透彻,当出现问题时不知如何维护自己的权益,所以容易受到侵害,久而久之纠纷便形成了。

(六)政府部门的侵权行为

一些地方政府为追求政绩,强行征地占地建房,而又不能足额补偿农民的损失。农民在外有工作可以维持生计时,对征收土地问题不是很重视,一旦他们失业后,发现自己的土地受到了侵犯,就会将矛头直指政府从而引发纠纷。

三、解决农村土地流转纠纷的对策建议

(一)完善土地流转法律法规

虽然《土地承包法》、《物权法》等相关法律都明确规定了农地流转纠纷解决办法,但这些规定的可操作性不强,需进一步完善。一是赋予承包者完全的土地承包权转让权利,任何个人和组织不得越权行使其权利,并详细规定转让的原则、条件和形式。只有经土地主管部门登记审批的才可进行土地流转。二是明确规定各种土地流转方式的程序以及违反法律、法规规定的程序应当承担的法律后果。用法律的威慑力推动农地流转朝规范化方向发展。三是进行土地流转立法时,应对“其他方式承包的土地承包经营权流转”做出具体的规定。而且实践中已出现抵押这种土地流转方式,存在即有合理性,法律应将土地承包经营权抵押以立法形式予以确认。四是完善土地征收法律制度,明确界定“公共利益”的内涵,适当增加征地补偿标准,完善征地补偿办法。

(二)培育土地流转市场机制

一是逐步完善土地流转市场,使农村土地流转朝着规范化方向发展。应着力培育土地流转中介服务组织,负责农地流转信息的收集、确认、发布等,可以搭建农地流转网络平台,便于农户查询和进行网上洽谈等。二是充分发挥市场自发调节作用,避免因行政干预导致土地流向非农产业等行业。

(三)强化政府自身建设

首先,政府作为行使国家公权力的机关,必须对其行为进行有效监管、约束和规范才能更好地维护农民合法权益,对侵犯农民权益的地方政府实行问责制,不仅追究主要领导责任亦追究具体承办人的责任。严格规范地方政府的行为,尊重农民的自愿流转土地原则。其次,要严格规定各相关职能部门的工作内容,做好各项资格审查、档案管理等工作,进行农地流转宣传,制定土地利用与流转的规划等[2]。再次,建立多元化的纠纷解决机制,在乡镇、村成立矛盾纠纷化解初级组织,并设专人负责。多发挥基层调解作用,基层调解不了的再采用诉讼或仲裁方式,农户因土地流转争议诉至法院的,法院也应先进行立案前调解,穷尽各种方法仍无济于事的再通过诉讼解决。

(四)规范土地流转行为

制定详细的土地流转管理办法,并统一流转文书的内容和格式,将格式文本加盖主管部门公章后发放到村,由村委会依当事人申请,双方签订合同报村委会备案。针对实践中土地流转双方口头协议较多、双方权利义务规定不明确等问题,必要时可以聘请律师参与合同的签订,在遵循平等、自愿、公正原则的前提下,使合同内容尽量详细,对实践中易生纠纷的一些问题如解除合同的情形、违约责任等方面作出明确约定。

(五)加强法律宣传、强化农民的法律知识和维权意识

加大对《土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的宣传力度,尤其是每年春耕期间针对农民进行土地方面的法律讲座和土地维权工作,让农民了解土地流转的相关法律和政策,提高广大农民的法律意识,自觉规范自己的行为。要让广大农民充分认识到国家尊重农民的意愿进行土地流转,而且会保护承包人的合法权益,任何土地流转都需在法律规定的框架内进行。向农民讲解各类纠纷和争议的解决办法,引导农民选择适当的方式保障自己的权益。法院可以选取典型案例在农村巡回开庭审理,加深广大农民对土地流转的认识。

[1]谭峥嵘.土地承包经营权流转纠纷及解决机制研究[J].湖南行政学院学报,2009,(4).

[2]王茜.当前农村土地流转存在的问题及对策—基于农民工返乡潮激化土地流转纠纷的视角[J].中国房地产,2009,(8).

The Causes and Precautionary Measures of China’s RuralLand Transference Disputes

CHEN Hong-xia,SUN Jing-feng

It is the core of issues of agriculture,farmer and rural area that the prevention of rural land contractualmanagement right.Conflicts and disputes among differentmain bodywhich is caused by some outstanding problems existing in transference of rural land contractualmanagement right greatly fetter rural land management right transference and harm to realization of agricultural industrialization and nor malization.Only by exploring the underlying reasonsof rural land transference disputes and establishing and perfecting corresponding legal system can solve these problems fundamentally,protect far mers’legal rights better and contribute to the harmonious development of society.

rural land transference disputes;causes;precautionarymeasures

DF521

A

1008-7966(2010)12-0078-03

2010-10-19

哈尔滨工程大学中央高校基本科研业务费专项资金项目(HEUCF10年1312);黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目(11544052)

陈红霞(1978-),女,黑龙江绥化人,德育与青年心理研究中心副教授,硕士生导师,博士,主要从事土地法律制度研究;孙晶凤(1978-),女,黑龙江五常人,人文学院2009级经济法学专业硕士研究生。

[责任编辑:刘晓慧]