我国公民参与法律保障制度的完善

杨雪瑛

(天津市政法管理干部学院,天津 300020)

我国公民参与法律保障制度的完善

杨雪瑛

(天津市政法管理干部学院,天津 300020)

公民参与是公民对所拥有公民权利的运用,可以是一种权力的再分配,它保证了民众即使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力,他们的意见在未来也有可能有计划地被列入到考虑范围之内。随着社会主义事业的不断发展以及党执政水平的不断提高,引导和规范公民参与,将对进一步提高党的执政能力,加强政府和人民之间的联系,以及在公共行政中落实科学发展观具有极大的现实意义。

公民参与;公共行政;法律机制

正如“法治之法的最大特点是在社会中享有至高无上的权威,法治之法必须体现公意,必须经过民主协商的途径产生”一样,法治的进程也必将是民主化的进程,公民参与对于民主法治化进程的意义也就尤为凸显。公民的参与是主体权利实现的一条基本途径,而法治之下的民主参与必须有相应的机制保障其合法性[1]。

一、公民参与的含义

公民参与这一概念最早起源于古希腊雅典的直接民主模式,古希腊的政治哲学家认为民主便是人民的统治,第二次世界大战前后一些研究比较政治的西方学者提出了“公民参与”这一概念。民众在政治领域的广泛参与可以理解为公民参与的原始含义,它主要表现在民众参与选举投票、参加政党、参加政治团体等。也可以这样说,社会价值被政府进行分配的过程中,公民能够做到直接、便捷地参与政府机关的分配意志及社会价值分配过程,对他们有意愿参与的并且政府认为适宜参与的公共事务能够参与并起到实质的效果。公民参与有狭义与广义之别。狭义的公民参与是从不同的角度,如从公共政策的角度、从政治学角度、从社区角度等来阐述其含义。如从社区角度来研究,公民参与就是社区居民运用自身的权利,参与到决定有关社区事务的过程,以此来改善社区的居住和生活条件及社区事务和精神文明建设。广义的公民参与认为公民参与涵盖整个政治过程。如领导人的选举和参与公共政策的过程等[2]。

二、公民参与的重要性及意义

公民参与是公民参加社会公共事务的过程,是公民的一项基本权利。同时公民参与是民主政治的核心问题之一,因为只有通过公民参与,民主的价值和意义才能真正实现,因此公民参与意义重大。

(一)公民参与是实现公民权利的重要途径

历史上公民权利从一开始就是斗争的结果。而公民参与是实现公民权利的重要途径,只有通过公民参与,公民的个人权利才能争取实现。通过公民的参与可以影响到政府决策、保护公民权益等。但,即使没有达到上述的作用,同样也具有重要的意义。因为通过公民参与可以唤醒公民的权利和民主意识,在参与的过程同时还可以提高参与的技巧,从而使公民学会适应公共生活[3]。

(二)公民参与可以制约公共权力,使公共政策更加科学和民主

权力需要制约,缺失制约的权力,会导致权力失衡和被滥用,而权力一旦被滥用,不但会导致腐败,而且会影响公民的合法权益。有效地制约公共权力,主要靠权力体系自身内部的相互制衡和权力体系之外的制约。而公民参与是权力体系之外的制约的重要途径之一。同时公民参与可以使政府真正在重大事务决策时能充分正确地了解公民的意愿,真正把公民的利益作为决策的出发点和立足点,从而避免了决策的片面性,使决策更加科学。

(三)公民参与能够促进和谐社会的建立

公共政策的制定过程,实质上是一个利益分配和调整的过程。而在这个过程中,由于利益分配的不公或没有考虑到某方面的利益,就会引发各种矛盾和冲突,从而不利于和谐社会的建立。公民能够真实参与政策的决策的全过程,同时也有利于决策者了解民情,从而使决策能真正被公众所理解和接受,有利于和谐社会的建立。

三、制约我国公民参与保障机制的困境

(一)公民参与机制不健全

公民参与不仅仅指公民的政治参与,还包括公民关于公共利益、公共事务管理、选举等方面的参与。关于公民参与,宪法规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。可见,公民参与是一种广泛的参与。广泛有序的公民参与,是发展社会主义民主政治的重要内容。

要实现真正高效的公民参与就必须要有健全的参与机制。因为健全的参与机制是影响公民参与的主要因素之一,同时也是公民参与形成的基础条件。从某种程度上来说,健全的参与机制对公民参与的影响是决定性的。只有在健全机制中,公民参与才能得到真正的有效发展。

公民参与机制中对公民参与影响最大的是参与渠道、决策机制、利益综合和协调机制这三个方面。其中在决策机制上最鲜明的特点就是决策多高度集中于中央和党组织,在实行的行政首长负责制的影响下,决策权高度集中于个人身上。同时我们的公共决策更多的是一种精英决策,少数精英分子掌握着决策的话语权,这样就很容易造成其决策往往带有个人的价值观念和行为方式。这样的决策只是少数精英分子的政治互动,社会上各种政治力量、利益集团及公众对决策的影响微乎其微。缺乏社会公众互动的决策,使我国一元化的决策机制难以容纳参与机制。在参与渠道上存在参与渠道贫乏的现象,从而公民参与的积极性下降,导致一部分公民要么放弃公民参与,要么转向非正规化的参与渠道,通过“找关系”来寻求利益保护。在利益综合和协调机制上,由于我国公民参与组织结构单一,也缺乏利益综合和协调机制。由于其利益综合和协调机制缺乏,容易导致公民参与混乱,矛盾冲突增加,使参与机制运作失灵。所以要做到公民参与的有效性和公正性就必须健全其参与机制,让其在制度化与程序化中运作,让各方意愿和利益得到协调[4]。

(二)公民参与的制度保障不足

关于公民参与,我们建立了舆论信访制度、政务公开制度、人民代表大会制度、基层群众自治制度、社会协商对话制度、听证制度等多种制度。经过发展和我们对公民参与的不断探索,这其中也取得了很多成绩,但也存在着不少问题。在具体的公共行政过程中,有关公民参与的多项制度并没有像我们想象中那样发挥其该有的作用,导致部分制度成了形式和摆设。如舆论信访制度表现为对各种群众信访的限制;听证制度更多的表现为政府职能部门将某项既定决策借此公布于众,而非征求公众意见。缺乏制度化参与的公民在正常的诉求途径不能表达其意愿的时候,转而通过非正规化和非制度化途径来表达其意愿。导致公民在政治生活中遇到问题不是去寻找制度途径而是去寻找各种人际关系甚至采取一些极端的方式来解决,使得公民参与行为时常得不到法律的保护,或者是其参与形式超越了法律规范而不受制约,这些因素导致相当一部分的参与混乱,不但影响了行政机构正常的工作,而且影响了社会稳定,甚至最终影响我国社会主义和谐社会的建设。因此那些所谓的信息公开制度实质上是抽象的、政策层面上的公开规定,这种形式公开的要求对公共部门只是起到一种政策引导的作用,不具有法律约束力,政府各部门开展的政务公开,只是行政机关在自由裁量权范围内搞的公开办事制度,信息公开活动基本上处于无法可依的状态。因此,制度上的缺失,必然导致公民参与的制度保障不足,公民制度化参与程度下降。

四、我国公民参与法律保障制度的完善

由于经济社会的发展,我国正处于社会转型期,面对各种矛盾的不断出现,要走出公民参与保障机制的困境就必应结合我国的实际情况,保障公民参与的制度化与程序化,完善民间组织,引导规范公民参与,提供更多的参与渠道,培养公民意识,提高公民参与能力,才能使中国公民参与制度成为保障公民自由、民主、合法、有序参与的良性机制,推进中国的法制化进程[5]。

(一)保障公民参与的制度化与程序化

公民参与权虽然已经写入宪法,但我国目前公民参与的法律制度建设滞后,缺少了制度上和程序上的保障,公民参与往往很难实现。只有在公民参与权的保障制度健全的情况下,公民的民主参与权才有实现的可能。同时在法律上,公民参与的基本原则虽然很明确,但缺乏具体的参与实施办法,如参与的方法、程序等。所以,应当加强公民参与制度法律化。具体而言,就是将知情权、结社权、言论自由权、司法救济权等进一步细化,使其形成一个完整的参与制度体系,从而保证公民参与的制度化和程序化。在具体工作中,应针对某些法律法规不够完善,操作程序上还缺乏具体实施办法等情况,包括参与的程序、方法、途径、参与权受到侵犯后的救济方式等等,制定具体的操作性强的法律法规,通过立法手段推动公民参与的进程。如:健全和完善公民选举制度、听证制度、信息公开制度、立法制度、对公职人员的评议制度、陪审制度、调解制度、社区自治制度、公民批评建议制度等等。

(二)完善民间组织

法律体系制度保障是民间组织发展的重要条件和基础。然而我国民间组织的立法现状是制度剩余和制度匮乏同时并存,一方面关于民间组织的许多规定大量重复、交叉和烦琐,一方面民间组织的管理又存在许多“真空”地带,如缺乏管理民间组织的一般性法律、缺乏针对性和操作性的法规、现行的管理条例已难以适用等等。这就说明,我国的民间组织法律体系还很不健全,需要清理不适用和剩余的法规,并在行政法规与宪法之间设立一个位居“法律”层次的制度,比如有的学者提倡制定《民间组织法》或者一部有关民间非营利组织的统一规范的基本法,这个基本法能够涵盖除政府、企业以外的所有民间组织,改变以往《社会团体登记管理条例》以管理控制为导向的职能,而变为以保障、监督为主要职能的法律,放松对民间组织的“管制”,保障其充分的自治功能[6]。

(三)引导规范公民参与,提供更多的参与渠道

公民参与需要政府的合理正确的引导和规范。政府的积极引导规范使公民的参与成为自愿、主动和理性的行为,从而促使公民参与由动员型向自主型转变。具体要做好引导规范公民参与就必须做到以下几点:1.提供良好的条件和服务。如:知情权可以减少公民参与的盲目性,使参与更具有针对性。而如果政府信息不公开化,那么就会影响到公民的知情权,从而使参与的盲目性增大,影响了参与的效果,也失去了参与的意义。所以政府要为公民提供良好的参与条件和服务。2.建立有效的利益表达机制。利益表达主要有利益组织化表达和公开舆论表达,这两种主要途径。完善利益表达机制就是要保障和规范各社会组织的职责和权利,使其在公民参与时,规范自身的行为,通过合法途径进行利益表达。3.建立适当的激励机制。公民参与的基本要素中主体的参与意识、权利意识、法治意识和民主精神决定着主体参与的自觉性和主动性。所以政府在健全参与制度的同时,应该建立适当的激励机制,根据公民的政治心理和行为现状,采取有效的措施,鼓励公民积极参与国家的民主和法治建设。4.提供更多的参与渠道。随着我国经济的发展、公民文化素质的提高和民主政治的推进,促使我国公民的民主意识、法律意识和权利意识不断增强,公民的参与意识也逐步增强。从而引发了公民的参与需求与社会的参与渠道之间的矛盾。要解决这一矛盾,政府就必须要提供更多的参与渠道,可运用科技手段提高参与效率,从而满足公民的参与要求。

(四)培养公民意识,提高公民参与能力

培养公民主体意识,使公民意识到自身应有的权利和应该承担的责任,促使公民主动参与,并积极地运用其参与能力,让公民与公权力进行商谈合作,为公民与权力部门互动机制的完善提供强大动力。第一,大力培养公民意识。大力培养公民意识包括培养公民的权利意识、法律意识和责任意识。权利意识就是指人们对于一切权利的认知、理解和态度,是人们对于实现其权利方式的选择,以及当其权利受到损害时,以何种手段予以解决的一种心理反映,它构成了公民意识和宪法精神的核心。培养公民的权利意识就是让公民明白作为中华人民共和国的公民自己应该享有的权利。法律意识是人们对于法 (特别是现行法)和有关法律现象的观点、知识和心理态度的总称。培养公民的法律意识就是要让公民在行为参与中要符合我们的各种法律规范。培养公民的责任意识就是在公民享有权利的同时,应该承担应有的义务。第二,努力提高公民参与能力。首先应提升公民参与的环境。要积极为公民参与能力的提高提供良好的经济环境。同时还应为公民参与能力的提高提供良好的文化环境。其次,应保障公民权利的行使。提高公民的参与能力需要保障公民法定权利,逐步扩大其他民主权利。再次,应健全公民参与的制度体系。通过健全参与制度、规范参与程序使公民在有效参与的实践中提高能力[7]。

五、结语

走出目前公民参与保障机制的困境,要在符合我国的实际情况,完善和健全公民参与的法律体系,大力发展公民性社会资本,培育公民参与意识,促进公民与公权力合作网络的建立和“小政府—大社会”格局的形成。然公民参与作为现代公共行政中的重要因素和组成部分,目前学术界对其研究还不成熟、不完善,如何让公民真正地拥有自主管理的权利,真正意义上维护和实现自身的利益,是必须继续面对的问题和努力的方向[8]。

[1]俞可平.中国公民社会的制度环境 [M].北京:北京大学出版社,2006.

[2]马振清.中国公民政治社会化问题研究[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2007.

[3]徐卫兵.我国公民政治参与的瓶颈与出路 [J].党政干部论坛,2009,(1).

[4]谢海定.中国民间组织的合法性困境 [J].法学研究,2009,(2).

[5]魏娜.公民参与下的民主行政[J].国家行政学院学报,2009,(3).

[6]张云龙.论公民参与意识的制度保障 [J].理论月刊,2008,(7).

[7]罗豪才.健全公民参与机制,推动政治文明建设 [N].人民日报,2003-09-09(6).

[8]卢雷.宪政治理与公民参与[J].江南大学学报 (人文社会科学版),2004,(1).

The Consummation of Legal System of Citizen Participation in China

YANG Xue-ying

Citizen’sparticipation is that the citizen utilizes his civil right,it can be a redistribution of power,meanwhile,it has guaranteed even people are unable to has the right in the activity such aspolitical or economical at present,their opinion may be listed in the considering scope too in the future. With the continuous development of the socialist and the constantly improving of our party in power,the guiding and regulating the citizen participation will have great realistic significance in future raising the governance capability of my party,strengthening the communication be tween government and people,and implementing the scientific concept of development in public administration.

citizen participation;public administration;legalmechanis ms

DF01

A

1008-7966(2010)12-0005-03

2010-10-25

杨雪瑛 (1976-),女,河北定州人,法律硕士,讲师,从事法理学、法制史研究。

[责任编辑:杜 娟 ]