和谐社会视角下我国举报工作的立法完善

吴欣霞

(广州市海珠区人民检察院,广州510250)

和谐社会视角下我国举报工作的立法完善

吴欣霞

(广州市海珠区人民检察院,广州510250)

和谐社会是有法治保障的民主法治社会。在我国努力构建社会主义和谐社会,强调确立法治的今天,举报立法相对薄弱,举报人频频遭受打击报复等现实状况,与构建和谐社会的要求格格不入。因此,完善举报立法,切实保护举报人权益,对维护社会安定有序,构建社会主义和谐社会具有重要且深远的意义。

和谐社会;法治;举报;立法完善

2006年10月,党的十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出了2020年之前构建和谐社会的战略部署。所谓社会主义和谐社会,就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建和谐社会,必须依赖于法律制度的推动,必须借助于法治的确立。然而,近年来一系列打击报复举报人事件的频频发生,如李文娟、于新华等,让我们看到了构建和谐社会背景下的种种不和谐,同时举报人的立法保护成为社会中人们关注的焦点。本文从和谐社会与法治的关系说起,从构建和谐社会的角度畅谈完善举报立法的重大意义,分析当前我国现行举报立法中存在的弊端,从而提出完善举报立法的设想。

一、构建和谐社会视野下完善举报工作立法的重要意义

和谐社会应该是社会矛盾和冲突能得到及时解决的社会,法治是社会主义和谐社会得以建立的手段和途径。法治的实现需要完备的法律体系,而举报立法正是此法律体系中的重要一环。构建和谐社会视野下完善举报工作立法有其重要意义:

(一)完善举报立法,有助于保障公民民主权利的实现

举报是指公民选择一定的方式,就其知道的违法犯罪人和违法犯罪事实向有关的国家机关检举、报告,并请求依法受理、查处的行为。举报权是我国《宪法》赋予公民的一项重要的民主权利,是公民对国家工作人员进行民主监督,同违法犯罪行为作斗争的最重要的手段。它为公民开辟了新的“进言”窗口,是公民行使民主监督权的重要途径和有效形式。建立完善的举报制度,对举报人的法律地位、合法权益、举报程序以及侵害公民举报权的打击报复行为应承担的法律责任等作出明确的规定,必然有利于保障公民民主权利的实现,进而配合国家机关打击社会丑恶现象,维护我们安定和谐的生活环境。

(二)完善举报立法,有助于维护公平正义的实现

健全和完善保障公民权利的法律制度,是构建和谐社会的重要前提。而公平正义是和谐社会的深刻根基,其中司法公正尤为重要和关键,它不仅关系到个人的权利能否实现,更是一个社会中人们正义信念实现的保障。举报可以反映民意,帮助国家机关正确把握社会环境,督促公务人员更好地运用手中的权力,实现法律正义、社会正义。所谓“王子犯法与庶民同罪”,当公民无后顾之忧地勇敢进行举报,就是维护法律尊严,与违法犯罪现象作斗争的表现,从而实现了公正处罚违法犯罪,也就是实现了法律正义。因此,完善举报立法,无论从保护举报人的切身利益,还是从维护社会公平正义来讲,都显得十分迫切和必要。

(三)完善举报立法,有助增强公民反腐倡廉的积极性

腐败是指“公共部门中的官员,通过错误地使用公众委托给他们的权力,使他们自己或者亲近于他们的人不正当地、非法地富裕起来”[1]。腐败的危害很大,它败坏了政府形象,降低了政府权威,侵害了社会公众利益,恶化了社会风气。因此,任何一个想长治久安的政权都必然高度重视反腐败工作。据统计,近年来检察机关查办的贪污贿赂案件超过70%的线索来自于公民举报。公民举报把一批批的贪官污吏拉下了马,在我国反腐败工作中起着重要的作用。然而,相继出现的举报人遭打击报复的事件,如哈尔滨国贸商城案的举报人于新华在揭发黑幕之后,被撤职,受监视,最后腐败分子竟然公然雇用杀手,对她连砍数刀[2]等等,一幕幕因举报而引发的悲剧在社会上造成了严重的负面影响,打击了人民群众自觉维护社会秩序的积极性,助长了犯罪分子的气焰,破坏了国家权力机关的公正与威严。因此,完善举报立法,明确规定举报人的合法权益,有助于增强公民举报的信心,从而使举报作为外部的民众监督形式,对国家权力起到良好的监督作用,有效地对权力的滥用、腐败、专横起到预防、控制与矫治的效果。

另外,在打击腐败行为的同时,举报还具有沟通国家机关与人民群众,以增进人民对于国家机关的信任与了解的功效。通过举报,一些善意的投诉被受理调查,一些恶意的投诉被拒绝,主持了社会公正。这一方面有利于查处政府的不良行为,另一方面能够消除公民的怀疑和误解,在政府与公民之间建立起良好的关系,增进公民对政府的信任。完善举报立法,真正建立起可以有效发挥举报效能的举报体制,就是维护了社会的安定,完善了民主,深化了和谐社会建设。

二、我国举报工作立法现状及存在问题

(一)立法现状

1.宪法规定。《宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理,任何人不得打击报复。”这是关于举报人权利的宪法性规定。

2.刑诉法规定。《刑事诉讼法》第84条第1款规定:“任何单位和个人发现有犯罪事实和犯罪嫌疑人,有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”第49条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关应当保障证人及其近亲属的安全。”

3.刑法规定。《刑法》第254条(报复陷害罪)规定:“国家机关工作人员不得滥用职权,假公济私,对控告人、申诉人、批评人、举报人实行打击报复陷害的,处二年以下有期徒刑或者拘役,情节严重的处二年以上七年以下有期徒刑。”

除此之外,人民检察院也颁布了一系列保护举报人的规定,如《人民检察院举报工作规定》、《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》。各个行业、各个部门同样制定了不少规章制度来保护举报人。然而,从举报人屡遭打击报复的现状可以看出,宪法和刑事诉讼法虽然规定了举报制度,但是对于如何保护举报人则没有详尽系统地立法,一直处于法律空白阶段,对举报人权利没有给予有效的法律保障,《举报法》至今也未正式列入立法计划。对举报人的保护不力,仍然是我们制度的软肋。

(二)存在问题

1.举报受理机构规定不明确。我国现行法律中对受理举报的机关仅仅是笼统规定,检察院和行政监察机关应设立举报中心,受理群众的申诉、控告、检举,但没有明确规定各个机关各自受理举报的范围,导致了这些机关之间的分工不够明确。如在检察机关举报中心内部,对属于自己侦查的案件范围是明确的,但是对于不属于本院受理的举报线索的分流,由于不明确其他机关受理举报的具体范围,往往随意性就会较大,类似的举报线索可能会分流到不同的机关,导致处理结果有所不同。国家机关尚是如此,更遑论芸芸大众了。大部分举报人由于自身知识水平的限制,对于自己举报的违法违纪案件的性质很难定性,不知道该去哪里举报,要么就是多头举报,在大大增加了举报线索泄密可能性的同时,举报受理机构之间也往往因为分工的不明确而相互推诿扯皮。这无疑会打击举报人的积极性,不利于民主权利的真正实现。

2.举报程序规范缺乏严密设定。举报制度作为一项重要的民主制度,要很好发挥起作用,就必须在举报人和举报受理机关之间形成一种良好的互动关系,使公民的举报线索能够得到及时受理,举报材料能够得到认真审查,举报案件能够得到妥善处理。这必然需要一整套严密的举报程序。然而,如上所述,我国目前的举报立法原则性规定多,具体的实施细则缺乏,造成在现实中无具体操作程序可循。以刑诉法第85条第三款规定而言,公安机关、人民检察院、人民法院都有保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全的义务,但是并没有明确三个机关的具体职责分工与程序规范,导致在实践中三个机关之间职责不清,出现“谁都负责”而实际上“谁都没负责”的状况。

3.举报人诸项权利保护不足。目前我国的法律法规没有如何对举报人实施权利保护等关键性内容。对举报人保护,主要是从规定举报受理机构的责任和制裁打击报复行为入手,并没有明确赋予举报人以具体权利,属于一种消极保护。刑法第254条规定的打击报复罪,犯罪主体仅限于国家机关工作人员,但在司法实践中,国家机关工作人员对举报人实施打击报复的案件很少发生,而却大量存在于企事业单位中,举报人常常会受到各种名目的不公正待遇,被举报人以各种借口令举报人下岗、失业、被撤职,甚至利用金钱权力对举报人进行围追堵截,使举报人被迫失业后难以再就业,连基本的劳动权都难以维系,生存权面临直接威胁。因举报辽宁省鞍山市国税局不法行为而两次被辞退的李文娟就是一个明证。这种用意隐蔽的方式很难从刑事上认定出打击报复的事实,从而使举报人受到打击报复往往处于无法可依、无从救济的境地。由此可见,现有的对打击报复的惩处没有形成完整的体系,刑事责任明确,而缺乏一般法律责任的补充。法律的漏洞无疑纵容了被举报人的不法行为,也导致了举报人因害怕打击报复而不敢实名举报。据我国某基层检察机关近三年的调查数据显示,实名举报线索仅占受理举报线索总数的10%,侦查机关因无法联系匿名举报人获取更多信息而增加了反腐败侦查的难度。长此以往,违法犯罪分子气焰将愈发嚣张。这不仅仅会使举报工作受到冲击,甚至连法治的威严都将面临挑衅,和谐社会更无从谈起。

三、我国举报工作立法完善的思考

完善我国的举报立法,建立起举报受理机构明确、举报程序规范、举报人权益保护完备的举报体系,严厉打击报复举报人的行为,并鼓励人民群众同各种违法乱纪行为和腐败现象作斗争,是我国法制建设的重要一环,也是确立法治,构建和谐社会的重要保证。

(一)完善举报受理机构方面的规定

要对有权受理举报的单位明确分工,实行分类受理举报。法律对举报受理机构作出规定可以方便群众找到相对应的机构进行举报,从而减少不属于管辖范围的举报情况的出现,缓解机构之间相互推诿的矛盾。在人民检察院内,设立综合举报中心,受理各种违法犯罪案件的举报;重点行业设立专门举报站,受理该行业内的违法犯罪案件的举报;行政监察机关设立举报中心,负责受理对公务员违法犯罪案件的举报。同时,为保证举报机关有效开展工作,应赋予举报机关以举报受理权、审查权等基本职权。在建立分类受理制度的基础上,还要加强对举报分类制度的宣传,让群众对举报受理机关的权限范围有明确的认识,举报机构要在显眼的位置张贴本部门受理举报的范围[3]。

另外,在条件成熟的情况下,我们可以借鉴香港反贪法律体制的成功经验,设立统一、独立的举报机构。该举报机构直接向人民代表大会负责,受人民代表大会监督,不受制于任何行政机关、事业单位和人民团体。超脱独立的法律地位和职责权限,有利于确保运作的独立和公正。

(二)完善举报程序方面的规定

现行法律对举报程序的规定近乎空白,特别是缺乏举报处理程序,导致许多举报材料被受理机构置之不理,此外,还可能因为受理机构及其工作人员本身或者其亲朋好友牵扯其中而被举报受理机构秘密销毁或者转移到被举报者手中,使举报者遭受打击报复。为此,要对举报的提出和受理、举报材料的审查和处理、举报案件的查办期限等作出具体的规定,特别是要建立一些有利于保障举报人合法权益的程序性法律制度,如对举报人的答复制度、举报材料及时移送制度等。另外,做好举报保密工作是对举报材料管理过程中的艰巨考验,尤其是署名的举报材料,必须建立周全的保密制度,在举报受理、分流、移送、转办、初查、宣传、奖励、答复等各个环节,都要严格按照保密规定进行,对违反保密规定的行为,要根据情节和后果严肃处理,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

(三)完善举报人保护方面的规定

首先,应当从正面明文规定举报人所享有的诸项权利,如拒绝作证权、督促查办权、要求保密权、申请保护权、获得奖励补偿权等等,变消极保护为积极保护。其次,事后补救固然重要,事前预防更要积极出击。应当借鉴和摸索成功经验,健全对举报人及其近亲属的保障制度。如果举报人因举报重大案件线索,有遭受打击报复危险的,或者由于举报工作机构的疏漏、失职而造成举报人身份暴露的,举报人有权要求得到国家机关的援助,要求国家机关对其进行保护。具体保护措施可借鉴西方许多国家和香港的举报人身份重置、异地安置等制度。如美国的“马歇尔项目”开始以来,有超过7 500名证人和9 500多家庭成员进入项目安排并受到保护,由“马歇尔项目”办公室为其重新安排居住地和发放新的身份证[4]。这一数字目前还在不断上升。另外,如果举报人因举报而难以维持原工作岗位或因举报而不适宜从事原来工作的,国家还可以加强与社会各界的合作,向举报人提供职业培训或工作岗位。再次,完善打击报复的惩处体系,构建刑事犯罪处罚与一般违法处罚不同层次的处罚手段。一旦明确为打击报复行为,根据情节轻重确定惩处。情节恶劣的,依法应当追究刑事责任的,按照刑法第254条的规定处以刑罚。不构成刑事处罚的,应当依其情节程度分别追究行政责任和民事责任。

在构建社会主义和谐社会的视野下,要把完善举报立法与我国整个法律体制建构、法制建设衔接起来,前进的道路或许并非一帆风顺,但是对法治理想的追求、对和谐社会的渴望,必将使我们披荆斩棘、扬帆破浪。

[1]胡鞍钢.“中国挑战腐败”[M].杭州:浙江人民出版社,2001:125.

[2]陈江.中国举报人的下落[J].中国新闻周刊,2005,(25).

[3]王有强,董红.完善我国举报制度的几点思考[J].经济与社会发展,2005,(11).

[4]粟畅.加强公民举报权的制度保障研究[J].太原师范学院学报,2008,(3).

The Consummation of Legislation on Report in the Perspective of Building Harmon ious Society

WU Xin-xia

Har monious society is a democrati Csociety protected by the rule of law.Today,while trying to build a socialist har monious society,and emphasize the establishment of the rule of law,we find it out of tune that the weak legislation of report and that the accusers often suffer the retaliation.Therefore,the consummation of the legislation about report,and the protection of the rights and interestsof the accusers significantly contribute to the maintainence of the social stability and the building of socialist har monious society.

harmonious society;the rule of law;report;the consummation of legislation

DF21

A

1008-7966(2010)12-0015-03

2010-10-12

吴欣霞(1979-),女,广西昭平人,检察官。

[责任编辑:杜 娟]