推进我国农村土地产权的制度创新

盛琳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院 湖南 长沙 ,410006)

推进我国农村土地产权的制度创新

盛琳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院 湖南 长沙 ,410006)

在人类社会的经济活动中,产权制度起着基本游戏规则的作用,农村土地产权改革是我国产权制度改革的重要内容。以产权经济学的理论为依据,分析我国的农村土地产权制度的弊端,得出了深化我国农村土地产权制度改革的思路,即明晰农村土地产权关系,构建土地流转新机制。

现代产权制度,农村土地制度,农地产权,制度创新

在人类社会的经济活动中,产权制度起着基本游戏规则的作用,对整个经济活动的效率有着至关重要的影响。党的十七届三中会会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,“按照产权清晰、用途管制、节经集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。”这表明我国在理论上、实践上已经启动了农村土地产权制度改革。

一、我国农村土地产权制度存在的主要问题

产权制度是制度化的产权关系或对产权关系的制度安排,是划分、界定、保护和行使产权的一系列规则,是所有制的具体化和经济制度结构中一个运行层次。它通过发挥其激励和约束功能、资源配置功能及收入分配功能,影响主体行为和市场经济运行。农村土地产权制度是指以农地所有权为基础、以农地使用权为重要内容的关于农地财产权利的总和,它包括农地所有权、农地占有权、农地使用权、农地收益权、农地处置权,这里所说的农地主要是农村集体所有制下的农村土地和农业用地。在农地产权中,核心是所有权,这是一切产权的母权,与占有权、使用权、收益权、处分权等权利,构成了所有权完整的权利束。

党的十一届三中全会后确立的农村土地承包制,是我国农村土地产权制度的一次重大变革,是农村社会主义生产关系的一次重大调整。它所确立的农村土地产权制度,实现了所有权与经营权的相对分离,客观上向建立农村土地的现代产权制度迈进了一大步。其特点表现在,一是仍然坚持社会主义集体所有制,即土地的终极所有权归国家和集体,农民并没拥有完全产权。二是土地产权制度与国有企业产权制度有着重要区别,虽然都实现,了所有权与经营权的分离,但国有资产可以实行股权分置,即一块资产可以分割成不同主体占有多少股份,而土地却不能进行这种分割,因为土地最终归国家所有,不存在不同主体拥有的问题。三是这一制度下,农用土地的分配、流转、征用等,都以政策为主导,而不是以市场为主导。

随着市场经济的发展,现有产权制度已越来越难以适应农村经济发展要求,难以满足广大农民要求明晰土地产权的愿望,难以提高广大农民爱惜耕地、增加投入的热情,难以长期调动农民务农的积极性和创造性。这是由于它是以笼统的集体所有制形式出现,产权模糊,并未涉及到土地的流转,收益也是以契约形式部分归还给农民。这种土地产权制度的主要缺陷表现在

1.土地所有者主体缺位。按照我国《土地管理法》规定,“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。”然而,村属于乡镇政府的下伸派出机构,村民委员会又系村民自治组织,并不具备作为产权主体的法人资格,农民个人在乡村集体组织中的土地所有者权益并未获得量化体现,很难对此类经济组织实施所有者的权力,农村现有土地除本地农户的责任田外,还余下一部分归村委员掌握,村民对其使用也无权干预,由于村民委员会作为发包者同承包者之间存在严重的信息不对称以及谈判和监督力量的不对等,使发包人有可能拥有与集体不一致的私人利益。可见,现有制度并未从根本上解决好集体土地所有权的最终归属和处置问题。事实上,不少地方的集体土地正在异化为乡官、村官所有,对农地的实际处置权成为他们“寻租”的手段。

2.农地产权制度缺乏有效性。一是农地集体所有权弱化。家庭承包制只是笼统地规定,农地所有权归集体,农户拥有农地经营使用权。目前,集体农地所有权分为乡,镇,、村、村民小组三级所有,“集体”到底是哪一级,法律规定较为模糊,从而导致农地集体所有权在事实上的虚置。一方面,所有权主体的混乱使得国家所有权的代表政府较之集体所有权处于强势地位,无论从使用权、收益权还是处分权来看,都存在国家对集体所有者的干预,另一方面,集体对农地的处分权受到了限制,仅仅表现为对承包地进行发包和调整,无法对农地合理利用进行有效的管理,无法承担对农户的生产服务任务,实际上造成双层经营体制的断层。二是农户的农地承包经营权缺乏排他性和安全性。均田承包的制度安排决定了承包农地随人口增减而不断调整,决定了农户承包经营权空间边界和时间边界的不确定性和非排他性,弱化了农户对农地投资的预期,经营行为的短期化现象十分严重。同时,农户凭借的成员权具有债权的性质,这就决定了农户承包权权利结构的不完善,农户在面临侵权威胁时缺乏自我保护的手段和能力,也缺乏伸张正义的权利基础。此外,农户的农地使用权也不完整。当农地承包给农户后,农户在承包农地的使用权上虽然有了较大的灵活性,但在种植品种、种植面积方面时常受到干涉。三是国家的农地管理权、集体的农地所有权和农民的经营使用权内容交叉,收益权和处分权界定不清晰。国家、集体、农民之间相互侵权行为时有发生,承包合同纠纷也在日趋增多,各方的利益难以得到相应的保障。

3.土地流转没有市场。从经济学的角度而言,目前尚未形成作为启动土地使用权流转的市场中介和金融动力,无法实现集体土地使用权流转的规范化、市场化、法制化。长期以来,由农民双方协商进行的农地流转一直在非法状态下存在,而且政府解决纠纷也无章可循,虽然法律上规定农民的使用权可以流转以实现规模经营,但是农地集体所有制下农地流转具有一定的约束,如在转让权利上首先优先内部成员,对外承包要提高收费标准,这种情况导致了流动的范围小、成交的可能性小,制约了土地的流转。同时,有关政策规定农户承包以后,不经农村集体经济组织的同意,不得擅自转包、转让、出租、抵押、入股等,这使得农地使用权不能真正进入市场,限制了农地的流转。可见由于缺乏合理的土流转机制,农民、农地被封闭在家庭经营的狭小范围内,无法实现生产要素的优化配置,这种局面既不利于农业剩余劳动力的转移和农村非农产业发展,也与农村工业化、城市化发展不相适应。而且,对于大多数农户家庭尤其是欠发达地区的农户家庭而言,承包地是他们的命根子。尽管我国城镇地区具有比较完善的社会保障制度但在农村并不具有同样的社会保障制度。因此,当前对农户而言,承包地是最好的、也是唯一可靠的社会保障,农民为了这最后的生存保障也不愿转让土地。从根本上讲,由于产权制约,土地资源难以合理流动,造成了土地资源紧缺与弃耕的矛盾。

4.农地收益分配不合理。一是利益界定不明确。承包制初期确定的“交够国家的,留足集体的,剩下全是自己的”的分配体制,虽然打破了农村长时期的平均主义分配模式,但对其承担的农地义务的界定并不明确,其利益也缺乏充分的保障。随着农民收益的提高、农地的增值和市场化程度的提高,有的地方在征地的收益分配上过分强调国家和集体的利益,而忽视农民利益,影响了农民的生存和发展。二是集体权益没有保障。农户作为农地使用权主体,其使用集体农地基本上是无偿的,集体作为农地所有权主体,其收益没得到充分实现极大地影响了农地的使用效率。三是农户的收益受到损害。首先农地投资在承包地的调整和转包时得不到应有的补偿,其次农户按合同种植比较利益较低的作物必然引起利益的损失,国家实行的工农产品不等价交换实际上是对农户收益权的一种侵蚀。

二、推进我国农村土地产权制度创新的措施

农村土地制度是一个极其重要的经济政治问题。通过深化农村土地制度创新来保护农地,提高农村土地利用率,不仅是提高农业生产效率的重大之举,也是国家长治久安的战略之举。根据新的形势,借鉴国外的一些作法,我国农村土地产权制度必须进行制度创新,使之不断适应生产力的发展要求。

通过分析可以看出,现行农村土地产权制度已被实践证明需要改革。因为现行农村土地产权制度难以从根本上使农民成为自主决策的市场主体,并在市场运行机制完善的基础上优化土地资源配置效率,使农民不断成熟起来,逐步实现适宜的农业规模经营。因此,明晰农村土地产权关系,构建农村土地流转新机制是改革的核心,也是最具实质意义的制度创新。其创新的具体途径有,

1.划分土地功能。对农村土地进行功能划分,是界定产权的前提和基础。农村土地可以划分为公用和农用两大部分,公用土地主要包括公共的水塘、水库、试验田、道路、文化、行政办公用地等,农用土地主要包括耕地、经济林地、经济水面等。此外还有宅基地这一部分。对土地功能进行区分,就可以对应确定产权归属范围。这一工作职责由县级人民政府的职能部门来履行。

2.明确改革对象。农村土地产权制度改革的主要对象是农村土地。要明确农民土地产权的范围和国家公共利益的边界,依照国家法律、法规,让农户享有农村土地的使用权、继承权、收益权、流转权,使农民拥有独立的经济主体地位和权利。这种改革的要旨就是在“还权于民”的思想指导下“还地于民”。公用地的产权归属仍为县级人民政府或乡镇人民政府。

3.明晰产权主体。即在明确国家、集体、农户个人的土地产权关系基础上将农村土地量化到每一个农民头上,使农民真正成为土地的主人。操作方法可以是以农户现有人口为基数,以当前的承包土地为基础,根据耕地位置、肥瘠等因素将土地合理搭配,量化到每个人,分配到户。今后无论人员增减,不再调整所有权,而是通过土地流转来实现产权的变化。尽管采用这种方法可能局部地区出现人为分配不公的现象,但就目前而言只能以承包地和人口为基数比较适宜,为多数人所接受。

4.控制土地用途。严格按照土地功能划分确保土地性质、功能稳定。国家拥有土地的宏观调控权,通过决策、计划、指导、协调、审批、监控来规范农村土地的基本用途、土地流转及征地行为,特别对地方政府的土地政策及执行活动予以监督、规范、约束,即维护国家的整体利益和农村社会的稳定,保障农民土地产权的享有。国家确因公共需要征用农民农用土地时,必须按市场价格获取,并解决征地农民的后顾之忧。一般情况下,土地转让原则上只能用于农业生产,若为工业、商业用地,则必须经县级人民政府批准,或报经省人民政府国土管理部门批准。通过最严格的措施,确保辖区内国家规定的农用耕地基本不少。

5.培育土地市场。农村土地产权明晰后,土地流转只能通过市场来进行,土地交易方式或价格由交易双方协商确定,由市场配置土地资源。按照建立产权交易市场的方法,逐步建立土地交易市场,使交易者突破村乡的界限和身份的界限,使土地这一生产要素在全社会范围内流动起来。

农业、农村、农民问题,是中国经济社会发展必须面对的重大战略问题。搞好农村土地产权改革,对于破解“三农”问题具有较大作用。但也并不是土地产权制度一改就灵,一改就能解决农村的一切问题,更何况本文提出的改革设想还不尽完美,作为一种学术探讨,但笔者认为明确农村土地产权关系,构建农村土地流转新机制,将有利于促进农业持续发展、农村繁荣、农民富裕,中国的农村大地必将呈现出一派生机盎然、欣欣向荣的景象。

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A

1009-3605,2010,01-0069-03

2009,-11-27

盛琳,女,湖南长沙人,中共湖南省委党校、湖南行政学院经济学部副教授,主要研究方向,经济学。

责任编辑,叶民英