论军事行政问责法律制度

陈鹏飞

（解放军西安政治学院，陕西 西安 710068）

论军事行政问责法律制度

陈鹏飞

（解放军西安政治学院，陕西 西安 710068）

依法对军队中失职的行政人员进行问责，是提高军事行政管理水平，增强部队战斗力的重要保证。然而现行军事行政问责法律制度却存在相关法律规定分散，制度设计陈旧，执行力度较弱等诸多问题。于是,对其进行进一步的研究具有十分重要的理论和现实意义。现从军事行政问责法律制度的历史及现状出发；进而针对存在的问题提出相关完善建议，以求对我军的法治化建设有所裨益；

军事行政问责法律制度；历史；现状；改革重点

所谓军事行政问责制，是指对军队各部门现任的负责人在其职责范围内由于故意或者过失，没有履行或者不正当履行职责，以致给部队造成不良影响和后果的行为进行内部监督和追究的制度。随着依法治军观念在我军中不断得以贯彻落实，作为我国整个法治进程的组成部分，同时也是军队自身建设的迫切需要的行政问责制度的重要性日益凸显，现对完善这一制度的相关问题加以系统的分析与研究。

一、军事行政问责法律制度的历史

作为加强对军队控制，提高部队作战能力的重要手段，军事行政问责制度在我国具有悠久的历史。其在封建社会时期早期就已经产生，并一般与地方行政问责制度均属于国家监察体制的重要组成部分。比如根据《史记》记载：在西汉时期军事行政问责的相关法律就已经存在，将领率兵打仗，如果由于失职或过失导致军事行动的失败，依汉律必将受到相关法律的制裁。而到了作为封建社会鼎盛时期的唐代，军事行政问责法律规范有了进一步发展，《唐律疏议》中的《卫禁律》、《职制律》、《厩库律》以及《擅兴律》中对军事行政问责均有所涉及。与现代的军事行政问责法律制度相比，这些封建时代的军事行政问责法律虽然没有形成制度化的规范体系，但是其蕴含的一些法治理念，对我国制定符合本国特色的军事行政间责法律制度有一定的参考价值。

二、军事行政问责法律制度的现状

我军从成立之日起，就比较重视法治化建设。在新中国成立以后，尤其是改革开放至今，随着军队法治化进程的不断深入发展，我国对军事行政问责相关法律制度做了诸多有益的探索。如《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》，尤其是《中国共产党军队纪律检查委员会工作条例》、《中国人民解放军纪律条例》对军队各级首长的责任做了较为明确的规定。具体来说，可以总结为以下几个方面：

（一）军事行政问责法律制度初步形成

为了使法治的理念在军队顺利贯彻，同时也为了提高军队各级首长的法律责任意识，军委和总部陆续颁布实施了有关行政问责的条令条例。例如：《中国人民解放军纪律条例》第一百七十条就明确规定：各级首长负有维护纪律的直接责任；各级首长应当以身作则、严于律己、严格遵守和执行纪律；经常对部属进行纪律教育，增强官兵的法纪观念；有针对性地进行作风纪律整顿，解决本单位在纪律建设方面存在的突出问题。各级首长应当对下级实施纪律监察，并自觉接受上级的监察以及下级和群众的监督。对发现违纪行为制止不力或者不予制止的，应当给予批评或者给予处分；对带头违反纪律的，应当从重给予处分。尽管这些法律规范还有许多不完善的地方，但其具有的重大意义是不言而喻的，其标志着我军行政问责制度向法治化方向深入发展，军事行政问责法律制度已初步形成。

（二）军事行政问责的相关法律的执行力度有所增强

一种法律制度执行力的强弱直接关系到该制度作用发挥的大小，军事行政问责法律制度当然也不例外。军事行政问责法律制度主要体现在部队重大事故、首长行政不作为、首长滥用权力等事件之中。近年来，随着军队对行政问责制度的重视，以及广大官兵法律意识、监督意识的增强，军队行政问责法律的执行情况有所好转，执行力度有所增强，在一些重大责任事故中，相关责任人员均得到了应有的惩处，促进了部队的法治建设与发展。例如，据《解放军报》报道：沈阳军区某集团军今年以来实施训练问责制度，其中12人受警告处分，1人被调离岗位。所问之责，主要是针对训练时间不落实；训练作风不端正等现象。问责对象有军政主官，也有机关干部和部门领导。问责办法除了通报批评、责令检查外，还有行政处分等8种形式。

三、现行军事行政问责法律制度存在的不足

（一）军事行政问责相关法律规定分散，缺乏系统性

近年来，虽然一些军事行政问责法律文件的颁布与实施，标志我军行政问责法律制度的初步建立，但是现有军事行政问责法律规定仍然较为零散，缺乏一个统一的军事行政问责法律体系，存在法律制度零散化的问题。而健全统一的法律体系具有其无法替代的作用，正如著名行政法学者马怀德教授所说：“一个健全的制度体系，不是‘头疼医头、脚疼医脚’，也不是旧有的运动和‘风暴’；而是一旦面对问题，法律可以自动运转来应对，从容而有序。”[1]军事行政问责制度同样也需要制定更为规范、更加稳定、更有可预见性的法律制度，形成科学严密的体系，并予以严格执行。所以，军事行政问责相关法律的系统化成为一项急需解决的重要课题。

（二）军事行政问责法律制度设计陈旧，缺乏创新性

1．问责对象及标准的模糊性。目前的军事行政问责法律规定的问责对象和标准均存在一定的不确定性以及不可预测性。主要表现在个人责任与集体责任界定不准、正副职之间的责任不够准确；问责标准弹性也相对较大，随意性和选择性太强。而问责对象及标准的明确性，是问责制度发挥应有效用之必备要素，因为如果问责不准、不公，那就没有说服力，也就不会有威慑力；如果标准定得过低则不免有作秀之嫌，过高又会使其成为一纸空文。

2．问责程序的封闭性。军事行政问责程序的完善是军事行政问责从权力问责走向法治问责的根本和关键。“合法正当的程序是行政问责沿着法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与人治之间的分野，也只有程序才能把内在扩张的行政权约束在法律架构中。问责之所以被称作‘风暴’，定然意在其严厉、果敢、迅猛，同时也反映了行政问责在程序设计上尚需完善。”[2]目前我军的行政问责程序在操作层面上存在着封闭性较强，相关信息公开有限，官兵缺乏知情权，启动程序不健全的问题。对问责对象的处理程序公开性缺失，无疑会影响军事行政问责的公信力与威慑性，造成了有法但适用效能偏低的局面。

3.救济程序的滞后性。从现行的军事行政问责法律制度来看，在规定承担责任的同时，对承担责任的人员的救济程序却显得严重滞后。例如救济的途径被限于申诉这一种形式，把行政复议与行政诉讼排除在救济途径之外。这些问题到目前为止，还没有相关规定加以合理的解决；诸如此类的问题使得被问责官员的抗辩、申诉权利不能得到充分保障。

（三）军事行政问责法律执行力度弱，缺乏独立性

所谓法律执行力度，是指在执行法律，使用法律活动中的有效性、及时性。增强军事行政法律在实际中的执行力度，也就是要求相关主体依照法定职权和程序，严格认真地贯彻实施法律，最大程度地体现法律的有效性。因为如果法律被任意变通执行，任意地向现实妥协，将会严重损害法的严肃性和权威性。但在具体的实际运用中，军事行政问责相关法律更多时候显得刚性不足，受外部特别是上级首长的影响程度过重，自身所应具有的独立性没有得到应有的体现。

四、我军军事行政问责制度的改革重点

（一）构建系统化的军事行政问责法律体系

法律秩序不是一个相互对等、如同在同一平面上并立的诸规范的体系，而是一个不同级的诸规范的等级体系。一个规范的创造为另一个规范所决定，后者又来自一个更高的规范，一直到基础规范为终点，这一最后规范成为整个法律体系统一体的最高理由。[3]所以军事行政问责法律也应该有具有其自身特色的体系，以便于其更好地在实践中适用。为做到这点，在今后的军事行政问责法律制度的改革过程中，应以宪法为根本，以此为出发点，制定相关法律法规。从而建立起效力层次分明，适用情形清晰的军事行政问责法律体系。

（二）设计新型化的军事问责法律制度的形式

1．明确军事行政问责的对象及标准。法的明确性要求其规范的内容具有确定性，所以要在充分考虑我国军队领导体制特殊性的情况下，制定出定性和定量相结合，更加具有操作性的军事行政问责法律法规，这样实行起来便可以做到对号入座，以尽可能地做到适当性。对此，笔者建议，一方面应明确规定军事行政问责的对象仅限于负直接责任的军事行政首长，不包括一般军人和军事行政机关，对一般军人在日常执法中的违法和过失行为，应归入一般的责任追究制的范畴；另一方面应制定科学合理的问责标准，根据过错形式以及造成的危害程度的不同，对相关责任人员给予不同的处罚形式，从而有效提升行政问责的实际效能，明确相关法律规范的适用标准，扭转有法但无相应适用标准的局面。

2．完善军事行政责任程序。军事行政问责程序不仅能够保证问责活动的顺利进行，而且其自身也有独立的价值，其是衡量军事行政问责制度公正合理程度的一个重要标准。正如英国著名法学家威廉·韦德指出：“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正权力才可能变得让人容忍。”[4]公正的程序就像阳光，照亮权力的运行。军事行政问责法治化的关键在于健全问责程序，使责任追究的启动、运行和落实做到有法可依，让问责活动在阳光下接受官兵的监督。但是由于我国长时间存在轻程序、重实体的观念，现行法律法规关于军事行政问责程序的规定非常少，所以应建立完整的军事行政问责制度，这一制度应当包括问责的提起机关、调查程序、听取意见程序、理由和结果告知程序等。在军事行政问责过程中为了保证公平公正，被问责对象应当被赋予的知情权、陈述权、申请回避权和听证权等程序性权利。

3．建立多样化的救济程序。有权利就有救济，当问责对象对处理决定不服的时候，理应有畅通的救济渠道。但目前的军事行政问责的权利救济渠道却仅限于提出申诉一种，处于严重缺失的状态。而对行政问责对象的权利救济既是完善行政问责制的内在要求，也是法律面前人人平等理念的很好贯彻。为此，建立多样化的救济程序就显得十分必要。为此，笔者建议应当根据军事行政问责处理的严重性程度，对非行政处分与行政处分区别对待。对于取消评优、选先资格、停职检查、责令做出书面检查、通报批评等非行政处分，其对问责对象的实体权益影响相对较小，一般采用申诉的方式即可解决。而对于《中国人民解放军纪律条例》第八十条规定的警告、严重警告、记过、记大过、降职(级)或者降衔(级)、撤职、开除军籍等7种行政处分，由于对实体权利影响较大仅仅采取申诉的方式则明显不足，应赋予其多种救济手段，增加复议与诉讼作为救济的方式。在今后的立法进程中把行政复议，特别是应将行政诉讼纳入救济途径之中。因为在一个法治社会里，司法救济作为权利救济的最后一道屏障，把行政处分纳入行政诉讼的受案范围是必然趋势，在军事行政问责中相对人的救济方式中应当包括军事行政诉讼这一途径。同时需要指出的是，军事行政诉讼程序应实行复议前置程序：即只有在对军事行政复议结果不服的情况下才能提起军事行政诉讼。其目的是为了保障军事行政诉讼的效率，从而能够保障对军队日常管理训练影响的最小化。

（三）提高军事行政问责法律执行力度

任何一种制度作用的发挥程度关键取决于其执行力度的强弱，军事行政问责法律制度也不例外，所以健全军事行政问责法律制度，要重点加强相关法律的执行力度。

在我国，中国共产党是执政党，党对军队的绝对领导是一条在任何情况下均要坚持的原则，于是军队中的行政权的行使也与党组织密切联系，这就使得党的领导与军事行政工作密不可分。所以，提高军事行政问责法律的执行力就需要加强军中党组织的法律意识并提高依法行政的能力。具体来说应依据《中国共产党纪律处分条例》、《党内干部监督条例》等相关法律文件，对军队中需要进行行政问责的人员追究责任。使党的领导由政策型转为法治型，实现行政问责的法治化，进而保证军事行政问责法律均具有较高的执行力。

军事行政问责的法治化作为我军现代化进程中进行的一项重要的改革措施，是推进依法治军战略的进程中不可缺少的一部分。通过依法对军事行政责任进行有效的追究，进而加强对权力的制约和监督。不断优化和完善军事行政问责法律制度虽然是—个复杂而艰难的过程，但是我们有理由相信：随着军事行政问责实践的日益丰富，相关法律制度不断得到完善，军事行政问责法律制度必将会更好地发挥出其无法替代的作用。

［1］刘厚金.我国行政问责制的多维困境及其路径选择[J].学术论坛，2005，（1）：31.

［2］[澳]凯尔森.法和国家的千般理论[M].沈宗灵译.北京：中国大百科全书出版社，1996.141.

［3］[英]威廉·韦德.行政法[M].徐炳等译.北京：中国大百科全书出版社，1997.93．

［4］马怀德.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国法制出版社，2000.69.

Abstract:Ensuring the military officer taking the accountability by law is very important to raise the military administration management level and build up troops fighting strength.However，there are many problems in the current legal system of military administrative accountability,such as dispersion of law rules,old designs of system,and weak performance and so on.Hence,carrying a further research on it has very important theoretical and practical meaning.This article joins the army matter administration to ask responsibility law the history,current situation of the system and then put forward some related and perfect suggestions,so as to promote the legal construction of our army.

Key words：the legal system of military administrative accountability;history;current situation;emphasis of reform

（责任编辑：左小绚）

On the Legal System of Military Administrative Accountability

CHEN Peng-fei

（The PLA Xi'an Institute of Politics,Xi'an,710068,China）

E126

A

1008-7575(2010)06-0130-03

2010-11-08

陈鹏飞（1988－ ），男，河南驻马店人，解放军西安政治学院军事法学硕士研究生，主要从事武装冲突法研究。