涉诉信访案件的实证分析与问题排解——从评查的视角

王亚明

（南京市建邺区法院，江苏 南京 210017）

涉诉信访案件的实证分析与问题排解
——从评查的视角

王亚明

（南京市建邺区法院，江苏 南京 210017）

涉诉信访是法院面临的时代难题，通过对涉诉信访案件的评查，不难发现，涉诉信访案件在案件类型、案件形成年代、信访主体、信访案由、信访原因等方面有着独特的规律性。要根本解决信访问题，应重视民事审判工作，提高民事案件调解撤诉结案的比例；改变法院传统的考评工作方式，从“又好又快”结案向“好字当头、快字兼顾”转变，突出强调解决纠纷的有效性；正视信访原因的多元性，要多方合力化解信访难题；要完善息访手段，明确息访标准，加大信访救助基金使用力度、改进信访终结流程。

评查；信访案件；原因；改进

涉诉信访案件一直是法院工作的难题，为了深入剖析信访案件产生的原因及解决问题的办法，笔者以一个基层法院为例，通过对涉诉信访案件进行评查，深入分析信访案件产生的规律和原因，以期望对解决法院面临的信访难题，提高司法公信力有所裨益。

一、评查案件类型分布

本次共计评查76件（有的卷宗被市院借走），其中民事案件56件，行政案件10件，刑事案件5件，执行案件4件，国家赔偿案件1件。上述案件主要是近年来的信访案件，从案件类型不难发现，民事案件（含商事案件）是信访案件的主力，占信访案件的73.7%，行政案件紧随其后，并有上涨趋势，刑事案件和执行案件信访数量不多。详见表一：

二、信访案件的年代分布

从76件信访案件形成的年代来看，以近年来形成的居多，在上世纪形成的只有5件，在2000年以来形成的有71件，从2000年以来形成的案件来看，以2008年、2009年形成的为多，两年形成的信访案件达到42件，占信访案件的55%以上。从信访案件近年来增多的趋势来看，有两点使人担忧：一是信访案件增多，表明司法公信度下降，司法权威尚未有效树立。二是信访案件增多在一定程度上也表明法院的司法能力和业务水平存在欠缺，司法改革任重而道远。信访案件形成年代表详见表二：

三、信访主体分布

从76件案件的信访主体来看，主要有个人和单位两类，其中个人信访投诉的案件较多，达到66件，单位信访投诉案件较少，只有10件。个人与单位信访投诉案件差异较大，主要与其利害关系不同有关，涉及到个人的案件，个人往往会“据理力争”，大有不达目的决不罢休之势，其得到的利益与个人也息息相关。而单位除了私营企业外，由于其利益主体不同，对法院裁判的承受力也不同，“斤斤计较”的程度也明显不同，信访投诉的“积极性”也大不相同，从而使单位（集体）信访投诉的案件较少。这也符合司法审判中自身的逻辑，涉及单位的案件，由于当事人态度平和，一般都有律师或法律素养较高的当事人，因此法院依法依理裁判，往往能够化解纠纷，使当事人折服。而两方当事人都是个人，且个人素养不高的，往往会为“蝇头”小利而耿耿与怀，再加上法律知识的普及与“掮客”的挑讼，从而使个人信访案件居高不下。

四、信访案由分布

从信访案件的案由来看，我院76件信访案件中，笔者将其案由大体分为九类，即城建拆迁类、婚姻家庭类、医疗及人身伤害类、劳动争议类、房屋买卖租赁类、借款类、合同类、刑事类、其他类。其中合同类案件信访的最多，有16件，房屋买卖租赁类与劳动争议类并列第二，各有11件。三类案件共占信访案件的50%。这三类案件之所以信访比例较高，一是因为此类案件较多，二是因为此类案件与公民的衣食住行联系较为密切，涉及到公民生存权、发展权的方方面面，与公民的切身利益直接相关，因此，抓好信访案件的处理与化解，不能不关注此类案件的解决。具体信访案件案由分布见表三：

五、信访原因分布

76件信访案件的信访原因由于个案情况不同，导致信访原因不同，经过梳理，发现信访案件多是判决案件，撤诉案件信访的只有1件，主要是对法官态度有看法，写信进行投诉。在76件信访案件中，有59件信访案件经过了二审，是二审维持或部分改判的案件，即所谓的疑难复杂案件，占信访案件的77.6%。在信访原因中，对一、二审均不服的有24件，占31.5%，其次是对判决实体不服的有10件，占信访案件的13.2%。对二审改判不服要求再审的有8件，占信访案件的10.5%。因无理要求得不到满足而信访的有6件，此类案件多为信访老户，重复信访较多，解决难度较大。其他信访案件有的是对审判执行工作态度或作风不满进行投诉，有的是对执行不能进行投诉，有的是对刑事案件因刑事政策变化而企图通过信访要求改判其无罪，各种情形五花八门，但所占比例不大、案件总数较少，详见表四：

表四：信访原因统计表

六、息访案件情况分析

通过反复细致的做息访工作，我院现已息访44件。息访率达到58%。其中通过解释说明、判后答疑等手段使当事人自行息访的有10件，占息访案件的23%。通过申诉、再审使当事人息访的有7件，占息访案件的16%。通过政府承诺解决问题而息访的有6件，主要是城市建设及拆迁案件，占息访案件的13.6%。另外还有6件案件当事人服判后一年内未再上访，从而达到息访效果。但在息访案件中，信访救助基金使用还不够明显，只有1件案件是通过信访救助基金化解信访的，这主要是因为每年法院的信访救助基金有限，而信访当事人的要求很高，导致信访救助基金在信访人员眼中是“杯水车薪”，难以解决信访问题。从终结信访的情况看，只有3件是最高法院明确信访终结的案件，原因在于，信访终结程序较为复杂，需要逐级上报，而且上级法院在终结信访的态度上不够坚决，对地方化解信访的能力有着“过高”的估计，从而使信访终结案件在实践中使用得较少，从而在一定程度上增加了信访工作的重复工作量，也是很多信访案件被重复登记的原因。由于上级信访处理单位对信访登记的疏漏，出现了同一信访案件在向下级法院反馈时重复登记反馈的现象，也表明上级法院及其他信访处理单位对信访案件的化解工作尚未落到实处。具体息访案件情况详见表五：

表五：信访案件息访情况表（共43件息访）

七、对进一步加强和改进涉法信访工作的几点思考

通过对我院信访案件类型、案由、信访主体、信访形成年代、信访原因的分析，我们不难发现，法院涉诉信访案件存在如下特点：一是民事案件信访数量大，息访难度大。二是信访案件多为近两年审判或执行的案件，且有进一步增多的趋势。三是信访案件案由相对集中，有规律可循。四信访原因存在多元性，是多方面问题的综合反映。五是息访是多方面努力工作的结果，不是基层法院自身工作就能解决的。六是上级法院诉访不分现象仍然存在，需要把要求申诉复查、再审与信访工作区别对待。

为了进一步加强和改进信访工作，提高法院服判息诉工作水平，特提出如下几点建议：

一是高度重视民事审判工作，提高民事案件调解撤诉结案的比例，从源头上解决涉诉涉法信访工作。从信访案件的案源来看，三分之二以上的案件是民事案件，而在信访的民事案件中，95%以上是判决结案的案件，调解、撤诉结案的案件很少有信访的，即使有也是执行问题或作风、态度问题，而不是实质的裁判问题。事实证明，通过调解撤诉解决民事纠纷，由于充分尊重了当事人意愿，诉讼成本低，审判效率高，社会效果好，因此也受到各级法院和仲裁机构的厚爱，从我国的国情来看，我国有着通过调处纠纷化解矛盾的良好传统，又有着调处纠纷的广泛社会资源，因此应当充分利用，广泛推广，而不能为了一时结案而盲目推崇判决，在执行难问题没有根本化解之前，调撤纠纷还有着广阔的应用空间。

二是改变法院传统的考评工作方式，从“又好又快”结案向“好字当头、快字兼顾”转变，突出强调解决纠纷的有效性。避免因案件快速增长而带来的快速信访问题。当前，随着法院人少案多压力的增大，为了促进社会和谐，“又好又快”地结案成为各级法院的工作重点，但是和谐的成本很高，更需要在“好”上下功夫，而不应贪多求快，尤其是民事纠纷，根据案件性质及当事人特点，当快则快、当慢则慢，寻求当事人可以接受的裁判时机是实现司法社会效果好坏的关键，在一定程度上，结案快与办案好是存在一定矛盾的，找到最佳结合点是法院工作转型的关键。

三是做好信访多发案件的矛盾预防和化解工作，对容易引发信访的几种案件类型多做矛盾排查工作。从前面的分析不难发现，涉诉信访案件在一定周期内有其自身特点，主要集中在一些涉民生的案件中，与公民的衣食住行联系较为密切，因此此类案件也应成为当前化解信访工作的重点。对法院来说，应当把审判力量向涉民生案件适当倾斜，对政府来说，应当在城市建设、规划、环保、拆迁、房产、就业方面有超前的考虑和统筹安排，使法院在解决纠纷时没有更多的后顾之忧，从而使群体性上访案件消失，法院便于做当事人的协调工作，真正做到案结事了。

四是正视信访原因的多元性，要多方合力化解信访难题。从信访原因不难看出，信访案件的出现，既与法院自身工作不完善有关，还与当事人的承受能力有关，既与一审法院有关，也与二审法院有关。很多案件由于信访当事人不信任一审法院，二审法院或受理申诉复查、再审案件的法院在息诉上更有说服力，很多当事人自愿息诉也是二审或再审法院共同做息诉工作的结果，因此，把矛盾解决在基层，但息诉矛盾往往难以在基层直接解决，因为当事人往往要把二审、再审程序走完后才把矛盾再次转移到基层。因此，上级法院在息诉上有更大的指导空间。另外，执行程序也是解决信访问题的重要渠道，执行和解实际上是另一种案结事了，它比审判调解具有更大的灵活性和变通性，而且能彻底解决纠纷，因此加大信访案件的执行和解力度，是当下解决信访问题的又一剂良药。

五是息访手段存在很大欠缺，需要完善息访手段，明确息访标准，加大信访救助基金使用力度、改进信访终结流程。

1.合理抑制涉诉信访，促进“诉访分离”。严格而言，诉是一种权利，而访是一种行为，是行使权利的方式，它所行使的是宪法和法律上已经确立的各种权利，如言论自由权、批评权、建议权、申诉权、控告检举权、申请再审权等。信访本身不是一种独特的权利形态。[1]对涉诉信访的合理抑制包括对诉的权利的制约和访的行为的抑制。没有无制约的权利，权利的行使不能违背司法权威和裁判稳定的评价标准；而行使权利的方式也必须符合法定的形态，服从社会秩序的底线要求。诉访分离机制对涉诉信访的合理抑制只是一种手段、一种方式，一种权力和行为的运行机制，抑制不是为限制权力和行为主体的积极性，而是为更好地发挥权力和行为主体的积极性，使权力和行为的运行向着有利于社会稳定和谐的方向运转。

在“诉访分离”后，关键是建立“访”的终结与移交制度，不能“访”而不止。在司法实践中，涉诉案件由诉转访之后，往往形成无休止的多头访和重复访，信访工作人员疲于奔命，大量司法资源无端耗费却收效甚微，也同时造成了司法权威缺失的硬伤。访的终结制度的构建必须尊重司法的运行规律，遵循以下四项原则：一是以确经诉的终结程序为必要条件；二是确为无理缠访的无条件终结；三是“法度之外、情理之中”的经合理救济后仍缠访的有条件终结；四是权利主体消亡的依法终结。[2]另外，访终结的认定机关应按以下原则确定：一是本诉终结后依法不能进入申请再审之诉的，由本诉法院的上级法院认定并报同级政法委备案；二是经申请再审之诉处理后，由受理再审之诉的法院认定并报同级政法委备案；三是其他告诉类和异议类之诉引起的访的终结，由法定终极程序法院的上一级法院认定并报其同级政法委备案。四是经过两级法院申诉复查驳回的，应当报请上一级法院终结信访，并报其同级政法委备案。涉法涉诉信访终结的约束力体现在三个方面：第一，一旦信访案件形成终结结论，就对信访人、义务机关及原案件办理机关产生不可变更或解除的法律约束力，该约束力要求以上三类主体承担维持终结结论之规定的义务，如果违反该义务，将承担法律责任；第二，一旦信访案件形成终结结论，便对各方主体产生依法履行相应的义务的后果，即实施一定的法律行为促成终结结论确认的权利义务关系得以生效，否则相对一方主体获得请求强制实施或要求赔偿的权利；第三，一旦信访案件形成终结结论，就将得到法律的认可和保护，当事人就案件终结所确定的权利得不到实现，法律将出面进行救济。[3]目前，我国各级法院虽然在不少地方建立了涉诉信访终结机制，但是由于对信访终结不敢负责任，不敢启动涉诉信访终结机制，导致很多无谓的信访在浪费司法及信访资源。

在积极疏导和合理抑制的功能运行中，我们需要反思法律效果和社会效果的统一问题。在涉诉信访案件这种特殊的矛盾和碰撞中，法院既要通过严格的法律适用励行法治，又要在法律适用中适应社会条件的变化，提供变通的司法供给。“在多样化和多元化的社会背景下，法律适用不再是田园诗般的静态逻辑推演，而必须加入多样化的社会价值的考量”。[4]在具体的诉和访的处置中，要充分评估司法适用的社会效果，进行社会需要、社会价值和社会变化的衡量，并将个案的因素纳入考虑范围，成为法律适用的组成部分。要特别注意防止简单划一、刻板僵化地适用法律和假社会效果之名行无原则的迁就之实两种不良倾向。

2.建立司法信访制度，把信访纳入法制轨道。在树立正确的司法理念的同时，推进信访工作法制化，运用法律手段解决涉法信访问题，实行综合管理和治理，应当是解决涉法信访问题的发展方向，也是提高司法权威的必由之路。中央政法委根据中央领导同志的重要指示精神，在认真总结近年来涉法涉诉信访工作经验的基础上，经过多次调研，多方征求意见，制定出台了《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，以期建立规范有序的涉法涉诉信访秩序。然而如果涉法信访机构设在司法机关内部，那么就难以打破这种内部监督的窠臼，信访机构要有所作为只有从外部监督上另辟蹊径。我们不妨借鉴一下北欧议会型申诉专员制度。在这种制度设计中，申诉专员由议会选任并对议会负责，但却独立于议会；一旦开始调查活动，议会和议员都一概不许介入。申诉专员的活动方式类似于职业法律家，在某种意义上兼有检察官与法官的双重职能。但是，申诉专员本身没有撤销行政机关或司法机关所作出的决定的权限，只能通过调查报告、建议等方式进行间接的监控和矫正。我们自然不能套用议会型申诉委员的制度设计。但改变目前现状的一个长远机制应该是重新设置涉法信访机构，确保其具有卓然独立的地位和权威性，为此，有必要规定其调查权可以涉及任何行政机关以及司法机关，在调查过程中不受任何其他机关干预；其调查报告以及对有关涉案机关的劝告和意见应该采取文件以及新闻等方式公布，特别是应该借助公众传媒的力量加强监督。另外还应该借助律师以及民间团体的力量来减少涉法信访机构在维权方面的制度成本。[5]总之，只有建立一支素质较高的涉法信访工作队伍和合理高效的工作机制，我们的涉法信访制度改革才能真正见效，法院的工作才能获得宽松的工作环境，才能真正创造和谐稳定的社会环境。

[1]张志铭.法院的立场：对信访的法律定位[J].人民司法，2006，（2）.

[2]赖永芳，陈健.诉访分离机制若干问题研究[J].人民司法应用，2009，（15）.

[3]关保英，陈书笋.涉法涉诉信访案件终结的法律效力[J].法治论丛，2006，（2）.

[4]孔祥俊.论法律效果与社会效果的统一[J].法律适用，2005，（1）.

[5]季卫东.上访潮与申诉制度的出路[J].二十一世纪，2005，（6）：89.

Abstract:Petition involving lawsuit is a difficulty confronted by the court.By appraising and examining petition cases involving lawsuit,it's not difficult to find that they have special regularities in their types,formation age,petition subject and petition causes.To fundamentally solve the problem of petition,importance should be attached to civil judiciary to enhance the rate of ending the civil cases through mediation.Traditional ways of evaluating work in court should be changed to stress the effectiveness of settling disputes.Face the plurality of petition causes and integrate to resolve the difficulties.In addition,means of petition should be perfected and explicit the petition criterion,make great efforts of making use of petition aid funds and improve the ending procedure of petition.

Key words:appraisal and examination;petition cases;cause;improve

（责任编辑：左小绚）

Positive Analysis and Handling of Petition Cases Involving Lawsuit

WANG Ya-ming

（People's Court of Jianye District of Nanjing,Nanjing，210017，Jiangsu）

D925.1

A

1008-7575(2010)06-0012-04

2010－06－08

王亚明（1972－ ），男，江苏沛县人，法学博士，主要从事法理学、社会法学研究。