美国的“平安之盾”项目初探

2010-09-23 09:35崔海英

湖南警察学院学报 2010年6期

关键词：因公警局警官

崔海英

（铁道警官高等专科学校，河南郑州 450053）

美国的“平安之盾”项目初探

崔海英

（铁道警官高等专科学校，河南郑州 450053）

美国自2002年开始实行保障警察安全的“平安之盾”项目，其信息支持是美国联邦调查局发布的“执法官被杀害和被袭击报告”。该项目推崇警察安全八大原则，建议把安全文化植入警察机构，从而实现警察零受伤和零被杀理念。

平安之盾项目；八大原则；零受伤；零被杀

“平安之盾”（Safeshield Project）概念源起于 IACP（国际警察首长协会）的SACOP（国家警察协会分部）致力于为全体执法界谋利益的努力。SACOP是一个与美国广大基层警察机构和决策层有着最广泛的直接联系的分支机构，旨在减少警官因公受伤和殉职。

一、“平安之盾”项目简介

（一）“平安之盾”项目的缘起及内容

“平安之盾”项目诞生于2001年“9.11”恐怖袭击之后，在SACOP的2002年犹他州的帕克市半年会议中，IACP的主席Bill Berger对SACOP的成员在2002年半年会议上发表演讲，成员们就警官所面临的现实的和未来潜在的威胁，展开热烈的讨论。Berger知道警察决策层有理由关注警官们面临的更大的威胁，他向SACOP成员承诺召开高层会议，采取措施，完善和改进对警察的保护措施。就在这次半年会议上，SACOP提出了一项致力于保护国家执法官安全的倡议——实行“平安之盾”项目，并组成了一个委员会来监督这个项目的实施。长期以来人们固有的观点是因公殉职是不可避免的，因此，执法界想尽一切办法来减少此类事件的发生。委员会认为这种哲学思想同样适用于警察受伤。执法界领导们不能接受的观点就是事故或受伤是执法界的司空见惯的现实。他们唯一能接受的观点是警察零被杀和零受伤。这也是“平安之盾”信奉的哲学。

SACOP了解到在前几年里，警察被杀的数量激增，由生化武器带来的新威胁因素也在增长。令人不安的是，有严酷的证据表明犯罪分子的装备和武器愈来愈先进，愈来愈具有破坏性。更不幸的是，在接下来的岁月中，几乎没有出台任何有效措施来减少这种威胁。

幸运的是，SACOP与DuPont公司有着长期的合作关系。DuPont公司为保持其在安全问题和安全创新方面的传统领袖地位，能够和愿意帮助SACOP的成员机构为执法界制订一个能够提供高效变革框架的计划。为了表现DuPont公司对执法界人员安全和健康的发自内心的关心，SACOP开展了POST（警官安全和技术）项目，后来于2005年更名为“平安之盾”项目，以避免与国家培训颁证实体相混淆，同时也是为了更好地体现这一项目的本质。

“平安之盾”项目严格检查警察服装，把服装作为一项防护和信息系统，寄希望于以技术手段改进之。“平安之盾”项目的目标是在服装设计里融入防护性能。这是一项长期的项目，鼓励开发者展开丰富的想象力，以创造性思维去寻求保护警察的最终途径。为了改进警察制服，“平安之盾”项目将进行检查并建议采用合适的程序性政策，倡议加强和改进警务培训，以期实现每天能安全地把警察送回家这一终极目标。“平安之盾”项目的终极目标就是警察零被杀和零受伤。这一项目联合了各个执法部门和私人公司代表等各方面力量，共同致力于提升警察安全产品的质量、可用性和效率。该项目提高了人们对这一问题的范围和严重性的警觉意识，通过减少警察受伤来深刻地影响执法界[1]。

（二）2003年SACOP关于警官受伤和死亡调查

“平安之盾”委员会惊奇地发现包含警官受伤统计数据的中心数据库并不存在。警界领导们并不知道问题的严重性，每天他们被迫对装备、服装、训练和事关警官安全的政策做出决策，但却几乎没有可资利用的基本数据来指导他们的行动或决策。

2003年，为了弥补这种信息缺失，SACOP联合DuPont公司完成了一项关于警官受伤和死亡原因、类型等的调查。调查显示，一年中，有2800名警官受伤，造成了至少24，000个工作日的丧失。调查结果清楚地表明执法界需要物质鼓励才能去辨别因公受伤的原因和发动变革根除之。调查结果广泛下发各警局，引起了学界的兴趣，可以在IACP网站上的SACOP板块中找到调查结果[2]。（调查内容附后）

然而没有一种方法可以称得上是综合全面的，该调查仅仅是基于警官在日常警务工作中所面临的与警察职责有关的危险和伤害。它也强调关于警官受伤基本数据的严重匮乏。在任何有效的安全建议出台之前，必须了解警官因公受伤和被致残事件是如何发生的，事件出现的频率有多高，是在何种条件下发生的；如果没有这些信息，那么高效应对这一问题是不可能的，试图去提供补救办法也是不现实的。

（三）“执法官被杀害和被袭击报告”（LEOKA）

目前，关于警察在执行公务中如何被杀的最多的信息是在联邦调查局（FBI）的“执法官被杀害和被袭击报告”（LEOKA）中。LEOKA报告是一个绝对有价值的工具，FBI发布的年度报告和三个统计图对执法来说是一个伟大的资源，但可悲的是利用率太低。FBI对每一起因犯罪行为导致的警察被杀案件做了深度调查。调查报告提供了规范性的建议来帮助警官避免和减少在工作中惨遭杀害的可能性。但是关于警察遭受攻击的信息却提供得不太完备。2008年，遭受袭击的警察估计是58，792名，但由于种种原因这远远低于现实数字。不过，IACP成员大力支持LEOKA计划，并且于2008年IACP采取了一项表明其义无反顾地支持这一计划和其扩展的的决议。

SACOP成员认识到了FBI的LEOKA年度报告的优势和弊端。优势是报告中的信息都经过了很好的审查。弊端是LEOKA报告并不能代表工作中受到伤害的全部情形。LEOKA的视点主要聚焦于由于犯罪行为而引起的殉职。法律上也是如此，尽一切努力去减少警察死亡。然而，由LEOKA提供的针对警察的与非致命攻击相关的信息却远远不够充分，因此，对执法界领导来说价值也就小得多。

警官因公受伤仍然存在巨大的信息真空。一些受伤发生在犯罪对抗性任务中，另一些受伤则是源于非犯罪行为或者明显的事故。不管是大众传媒还是商业媒体对这类伤害通常都不报道。事实上，警察仍在遭受此类伤害，并且经常需要离岗一段时间才能恢复健康。抛开警察自身的职责任务不说，此类伤害对警官和他们的家人和亲朋好友来说却毫无疑问是生活的改变。警察机关丧失了无以计数的被杀害警察的服务，丧失的服务也许只是短暂的，也许是长期的，并且直接导致警察因公致残而提前退休。政府承受所有与警察职务有关的受伤费用。不管是致命的还是非致命的，不管与犯罪有无关系，警官受伤的费用均由政府资金承担，并且此类资金不能用于公共安全项目。

这也是为什么IACP主席Carroll号召成立预防针对警察暴力中心是多么重要的原因。这一中心在执法历史上将会是一个具有里程碑意义的标杆性的设置，中心会提供必要的信息以便能够给出确保警官安全的政策、培训和装备等改进的合理化建议。中心将成为信息和分析引擎以期发动真正的、持久的变革。

二、“平安之盾”的任务、目标及八大原则[3]

（一）“平安之盾”的任务和目标

1.对警官如何受伤进行追踪，找出引发最大数量受伤和死亡的原因。

2.通过找出现有的适合于保障警官安全的解决方案来寻找其瓶颈之处，并探求其他方案的缺陷。

3.致力于安全设备的详细规格说明，寻求适合的培训和政策救济方法。

4.提供最好的警务实践、最新的信息、最佳的建议、最好的产品警告和最严苛的准则来保障警官安全。

5.支持对警察受伤的零容忍安全文化。

（二）保证警官安全的八大原则

1.责任管理

包括从警界领导到一线督导的管理层的职责是预防警官受到伤害和生病。高级管理在以下方面发挥持久的领导作用：即设立安全目标、对安全和健康行为的责任感要求、提供必需资源，等等。警察机关的领导必须旗帜鲜明地践行他们在警官安全和福利待遇方面的承诺。

合适的安全和健康管理使参与成为必需。事实胜于雄辩。执法机构的领导层为整个机构成员制订安全和健康标准，执法执行委员会负责他们警官的安全，监管层则要对他们领导下的警察的安全和健康负起全责。

在这一原则指导下，对安全的关注度就应该被看成是工作业绩的衡量标准。对安全和健康的责任感就成了量度一个人领导能力的标尺，也关系到其职务升迁的考量。

2.环境控制

所有可能导致警察受到伤害或患上可预防的疾病的工作环境的暴露都是可以控制的，不管这是一种什么样的暴露，并且能够提供有效的防护措施。如果危险的源头诸如暴力对抗之类不能被堵上的话，监督方面一定要提供培训、安全设施和保护性服装来减少受到伤害的危险。如果受伤是可以预测的，那么受伤也是可以预防的。

3.就业要求

把安全作为就业的一个条件。从每一个警察开始他的职业生涯的第一天起，就把他们对安全的关注和对健康的责任感作为一个就业条件来约束他们的行为，使所有警察确信他们有责任安全工作。当警官们知道管理上采取的是警官受伤零容忍政策时，他们就会尊重安全和健康项目，并且会欣然接受把安全作为一个就业和工作条件来约束他们。

4.安全培训

所有警察都要接受培训，以便能安全工作。富有成效的培训计划不仅能够传授安全技能，而且能够激励安全斗志，还能够更新安全知识和理念。对于这些，警官们必须既能透彻理解，又能融会贯通。

一个富有成效的培训项目要求为所有的工作情形建立安全程序和安全规则。每一个大型活动都要有安全程序和安全准则，此类活动的培训也必须强调保障警官安全。

5.安全监督

管理层必须做到在工作场所监督警察的行为，以便能对其安全和健康做出评估，从而确保诸如必须穿防弹背心之类的政策能够很好地得以贯彻执行。安全评估要常抓不懈，在所有的决策中都必须做安全评估。综合全面的评估和检查不仅能确保设施和计划在取得预期效果的高效率上，而且能够发现一些特别的问题，找出其在确保警察安全和健康的努力中的缺陷。所有的监管人员都应该对他们责任领域的工作行为做安全审查和经常性的安全检查。他们应该与他们的员工一道反思一些特别的操作，以证实工作程序是可行的，是没有过时的。

6.矫正缺陷

如果不立即采取措施矫正这些缺陷，警察受到伤害的危险就会增加，安全计划的可信度也会降低。矫正的方法有：改进设施、更换设备、改进程序、加强培训、制订富有建设性的纪律。需要时一定要用纪律来约束。要想使惩戒行动取得以儆效尤的效果，惩戒措施必须一以贯之，并且具有前瞻性。随之而来的审查一定要做以确保既定矫正措施的效力。

7．以人为本

一个安全的工作场所最重要的因素就是它的职员。勤奋聪明、训练有素和踌躇满志的警察是警察机构巨大的资源。安全的工作场所的成功依赖于警察能够严守工作程序，积极参加培训，能够认识和警觉潜在危险。当管理层表现出对他们的员工真正的关心时，互相尊重就建立起来了。

8.工余安全

在工作之余受伤或患上可预防的疾病的几率并不比在工作中少。抛却警察和他们的家人倍感痛苦不说，工作外的受伤和疾病也能在以下方面严重影响警察机构的运作，如：人员配置；增加给监督工作的额外工作量；受伤员工在返回工作岗位时有限的工作效率；健康保险方面增加的开支，等等。

因此，警察机构应该参加长期性的工作之余安全项目。这一项目应该得到管理团队每一个成员的高度关注。它是“平安之盾”项目不可分割的一个组成部分。

三、“平安之盾”需要安全文化

（一）“平安之盾”需要安全文化的原因探析

在计划初期，SACOP就认识到要想使这一计划成功，必须转变文化观念，即培育一种警察受伤是可以防御的理念。2003年平安之盾调查表明执法界一直拥有的观点是警察受伤向来被期望和被认为是理所当然、再平常不过的事。81%的被调查者认为绝大多数的受伤是不可防范的。警察机构认识到这是不可接受的，SACOP需要在执法界强调预防警察受伤。唯一能够接受的目标就是警察零被杀和零受伤。必须树立“安全第一”的理念，因此，警察机构需要把保证警察安全的8大原则深深地根植入警察机构的组织文化中。“平安之盾”认为尽管我们对危险情形的控制无能为力，但我们可以通过周密的计划来控制其结果。

在私营部门的工作场所，“安全第一”已经倡导很多年了。上至《财富》世界500强下至家庭式夫妻店都深深地认识到了为员工提供一个安全的工作环境是英明的决策。与此几乎同等重要的就是以金钱刺激去提供安全环境。没有深厚的安全文化和长远计划的公司和组织将会在员工受伤和患病上花销更多的直接开支。另外，非直接开支，诸如财产损失、误工费、加班费、提供的产品和服务质量低下、对顾客关系的损害和公众形象等等，可能是直接损失的3倍以上。

事实上，执法界在这些问题上并不是熟视无睹。把安全放在第一位来考虑是警官传达他们对生活、对职业、对家人关心、关注和关爱的最合适的方式。另外，调查服装、装备、政策和培训等方面变革的金钱需求是巨大的。在2003年对698名警官的调查中，有369名报告说在2002年至少有一名警官因执行公务而受伤。那些警察机构报告至少有2800人受伤，损失了24，000个工作日。2002年，每个警察机构里，平均有8个人受伤，损失了66.4个工作日，至少有1个人因公受伤。

其他有关警察受伤的评论也印证了SACOP的调查结果。明尼苏达城市保险信托联盟（LMCIT）是一个颇具前瞻眼光的实体，它对警官受伤问题进行了回顾。在LMCIT的保险赔偿项目中，对警察的赔偿数额是最大的，自2003至2005年，警官因公受伤得到的赔偿占全部赔偿数额的26%，每年的花费需要330万美元。LMCIT单在明尼苏达州就在900个城市开展了员工赔偿计划。赔偿费用如此巨大，毋庸置疑这对警察机关和社会都是一个巨大的负担[4]。

由于在当前的经济形势下，对预算的要求愈来愈苛刻，显而易见，不断增长的医疗开支是所有的公共安全机构极为关注的问题。税收缩水和随之而来的财政收缩政策直接影响了财政在一系列项目上的削减：市政服务，鼓舞员工士气，设备更新，培训需求等等。执法部门具有双重责任，既要保证警官安全，又要考虑财政负担。

（二）全方位植入安全文化

管理层必须在警察机构倡导这种安全文化。当然，每个人都有一种与生俱来的安全意识，自咿呀学语时就不断被灌输的一种本能。这种灌输非常有效——成年人不会把手故意放在火苗上就是因为他们知道火烧的后果。但是除却本能和后天习得之外，安全应该作为一种管理内容在机构里广为宣讲。

警察组织应该通过领导的感召力和榜样的作用发扬推广安全文化。领导的感召力主要是指部门领导教育警官建立富有责任、深思熟虑的行为准则。植入安全文化超越了机构运作和行政管理范围，意味着培养警察诚挚的态度和深深的责任感，内容涉及安全培训、安全政策和安全准则等。

在警察机构里影响变革的第一步是要界定这种文化变革，并且要始终如一地主张这种变革。管理团队要站在改革的前沿，向一线监管人员传递安全文化的重要性。敬业和个人责任感在安全文化里发挥着很重要的作用。基层警官、监管人员和决策层都要对安全结果负责任。一个警察机构的所有成员都有权力制止不安全的警务实践，并且以一种安全方式以促进管理的革新。

警察部门应该尽可能多地搞一些诸如夜晚或恶劣环境下的实战培训。2003年SACOP的调查结果表明，警察机构一半以上的受伤发生在晚上6：00到午夜这个时间段。这样，多增加一些这个时间段的实战训练会非常有用。

在实际操作中，决策层应该更加注重把危险管理和事故管理结合起来，包括战略责任、战术责任和计划责任。在警察机构各方面的设计和执行中都应该把安全作为一个首要的考虑。在培训、任职资格和颁发证书等活动中都要把重点放在是否植入了安全理念。

应该利用一切可资利用的高科技来装配现有的警用设备来增加警察安全，在购买新装备时则要把安全作为一个主要考虑。那种设备或装备能够代表在保护警官安全方面就是前进了一大步吗？从最基本的来讲，警察机构有为防御导弹装甲而必须穿防弹背心的政策吗？如果有，监管人员是不是正在监督它的执行？

LMCIT表明在警官受伤中花费最高的前五大种类是追踪（17.2%）、使用武力（15.6%）、训练（13.3%）、非紧急汽车驾驶（7%）和医疗救助（6.7%）。2003年的SACOP调查则发现扭伤关节是报告中最常见的伤害种类，在全部警官受伤害的案件中占47%，在全部损失的工作日中占54%[5]。尽管在一些追踪、使用武器和训练活动中发生过很大一部分关节扭伤使这个结论看起来合情合理，不幸的是，调查并没有显示当警官受伤害时他们在做什么。

这些发现证实了SACOP和平安之盾的观点，那就是，警察长期受伤害的类型和发生伤害的条件都是可以通过改进服装设计、装备、培训和政策而积极地对其施以影响或者促使其减少。服装设计和装备改进有点儿复杂，需要私营部门的参与和努力，而培训和政策问题则是警察部门能够很快解决的。为减少这些警察受伤数字，在关键性问题决策上，对政策和培训方面的回顾和反思是非常有益的，尤其是在追踪、武力使用、汽车驾驶和那些需要医疗救助的合适处置等方面。

四、对“平安之盾”的未来展望

平安之盾计划诞生的初衷是为了满足为警官提供更好的保护以使其免受现实世界的威胁的需要。最近发生的一些事件，如Ford Hood惨案（2009年11月5日，在德克萨斯州的胡德堡陆军基地，有13人被杀害，32人受伤，包括2个平民警官），2009年11月29日，4名警官在华盛顿的帕克兰地区的一个咖啡店里被杀害（正在上岗的4名着制服警察遭到一个持枪的前服刑犯的伏击，4人当场死亡），这些都使人们对不断出现的威胁的严峻性的认识不断加深。就像曾经发生的情况，也像未来将要发生的情况一样，警察是向危险靠近的人，其他公民则是逃离危险的人，警察在现实中很容易被辨认出来从而被犯罪分子作为袭击目标。来自人的威胁是真实的，因使用武力而引发的事故现在正是也应该是领导阶层极为关注的问题。但是警官所面临的威胁也绝不止人的威胁一种，职业危险和执法程序危险也一直存在，并且和暴力袭击一样会使警察的身体虚弱不堪。

幸运的是，只要适度关注，严肃对待，减轻这两种类型的伤害都是可能的。执法部门的决策层能够提高警官的安全警觉度，决策层能够分析当地警官的受伤趋势，并利用它使警察受益。警界领导要确保他们的警察部门从反对针对执法官的暴力袭击和伤害中心大获益处，在如何执法和装备警官方面进行大胆革新。

这是一个充满雄心壮志的计划吗？是的。这是一条布满荆棘的羊肠小道吗？是的。但是，正如John F.Kennedy在1961年他的就任总统的就职演说中所言，“所有这些在头100天里不能完成，在头1000天里也不能完成，在这任总统的任期里也不能完成，甚至在这个星球上，在我们的有生之年都不能完成。但，让我们开始吧！”美国的SACOP对“平安之盾”是雄心勃勃，信心满满，其未来之路也似乎是曙光在前，令人神往。

附录1，关于LEOKA[6][7]

LEOKA的英文全称是Law Enforcement Officers Killed and Assaulted，是美国的联邦调查局FBI发布的“执法官被杀害和被袭击报告”的简称。自1996年起，每年FBI都会发布《执法官被杀害和被袭击报告》，信息来源于UCR(英文全称是the Uniform Crime Reporting，即《统一犯罪报告》)，报告收集了执行警务的警官被故意或偶然杀害和被暴力袭击的信息。2008年执法官被杀害和被袭击报告信息可以在下面的网站上找到：www.fbi.gov/ucr/killed/2008/aboutleoka.html。往年的报告可以在www.fbi.gov/ucr/ucr.htm#leoka网站上找到。2009年的报告于2010年秋天在网上发布。

历史——早在1937年，FBI的UCR项目就在它的《美国犯罪》年度报告里收集和公布有关执法官因公殉职的数据。1960年的年度报告里加进了有关警官遭受袭击的数据。1971年6月，法律大会的执行委员会以“预防警察被杀”为主题号召FBI致力于预防和调查警察被杀害的努力中。为了相应这个号召，UCR项目扩展了它收集数据的范围，把在事故中执法警官被残忍杀害和严重暴力伤害的数据也囊括进去。

有关2001年“9·11”恐怖袭击中的遇难警官——2001年，由于“9·11”恐怖袭击而遇难的执法官因公殉职的数据没有包括在报告的数据趋势图表里。由于这一独立事件特有的性质，包括在比例和趋势方面极端的价值，这些无疑会很大程度上影响数据分析从而扭曲事实真相。

在网上公布信息——FBI的UCR团队花费了几年的时间一直致力于把它的全部报告发到因特网上这一目标，这就摈弃了纸质报告的缺陷而又不失去信息的本身价值。从2005年的年度报告开始，FBI开始发布《执法官被杀害和被袭击》网络版本。2005年报告和之后的年度报告包含往年发布的纸质报告中的所有信息，并且其好处是可以导航和下载信息。

附录2，“平安之盾”项目2003年问卷调查实录[8]：

1.2002年，贵警局有多少名警官因公受伤或致病，从而导致丧失工作时间？

2.2002年，贵警局由于警官因公受伤或致病，丧失了多少个工作日？

3.2002年，由于以下哪种类型的伤害从而导致警察因公受伤或致病？