高校学生权益法律保护机制研究

汪旭鹏，章红华

（九江学院，江西 九江 332005）

高校学生权益法律保护机制研究

汪旭鹏，章红华

（九江学院，江西 九江 332005）

高校管理行为极容易侵害大学生的合法权益，对大学生的法律保护不能只注重事后的侵权救济，而完全忽略了事前的侵权预防。只有不断完善侵权救济机制和逐步建立侵权预防机制，在两种机制的共同作用下才能给大学生提供有效的法律保护。

高校学生管理；侵权救济；侵权预防；机制

高校管理是维护正常的教育教学秩序，确保高校良性运行和发展的前提和基础。当今社会高校之间的竞争日趋激烈，不断加强管理、提高管理效率是高校赖以生存和发展的根本，《高等教育法》也赋予了高校享有依法自主办学和民主管理的权利。我国教育法律法规虽赋予了高校办学自主权和管理权，但对这些权利的性质和界限却语焉不详，以致在高校管理实践中，高校极其容易滥用这些权利直至侵害学生权利的现象屡屡发生，高校和学生之间的法律纠纷也呈日益上升的趋势。经问卷调查，有63.28%的学生认为权利被侵犯过，其中有48.7%的侵权行为来自学校，23.8%来自教师。[1]在现实中最易受高校管理侵害的学生权利主要包括：1.受教育权；2.财产权；3.隐私权、名誉权等人格权；4.公正评价权；5.程序性权利等。[2]学生以侵权为由将母校推上了被告席的报道不断见诸媒体。这些数据以及媒体的报道折射出高校内部管理侵害学生权益现象较为普遍。在大学生与高校之间形成的教育法律关系中，大学生与高校是教育法律关系的双方主体，但二者地位不平等，与高校相比大学生处于明显弱势，高校也长期以来把大学生当成是被管理者、受教育者。“管住”和“管好”他们是高校的一贯的管理理念。由此可知，大学生受到高校的侵害也就不足为奇。为减少校园内的不安定因素，建设和谐校园，为大学生创造良好的学习生活环境应尽快建立健全大学生权益法律保护机制。笔者认为这一机制理应包括大学生权益受侵害后的救济机制，同时也应包括防范大学生权益受侵害的预防机制，两种机制同等重要共同构筑一个大学生权益全面保护的网络。很多学者对前者都认识到其重要性并加以研究，而后者则往往被忽略，很少有人对其展开研究。

一、高校学生管理侵权救济机制的完善

（一）侵权救济渠道不畅通

我国现行的教育法律体系尚未设定法律救济程序，高校处分权没有可诉性，校内申诉制度是学生唯一的权利救济途径，且基本无章可循。[3]虽然2005年的《普通高等学校学生管理规定》对申诉制度较以往做了更为详细的规定但仍然有许多地方有待完善。同时校内申诉制度常常被很多人诟病，高校既当运动员又当裁判员，其裁决结果的公正性难以保障。学生权利受到侵害权利救济渠道堵塞，一方面使得高校侵权可以有恃无恐，任何人都可以不用为侵权行为负责，另一方面则说明高校管理权的行使可以不受任何制约，更不会受到司法机关的审查和监督。

（二）侵权救济体系的完善

大学生的合法权益受高校管理行为侵害之后赋予大学生尽可能多的救济手段和救济途径是切实维护大学生的合法权益，减少当前高校诉讼频发，缓解学生和高校之间的紧张关系的重要举措。如前文所述我国现行教育法律法规赋予大学生的权利救济手段和途径极其有限，这与我国建设社会主义法治国家，在高校内部实现依法治教、依法治校的法制目标极不相称。为此，应该及时修改现行教育法律法规，在完善现有申诉救济途径的前提下，赋予大学生更多的侵权救济手段和途径，建立一个包括校内申诉、教育行政申诉、教育行政复议、行政诉讼等在内的侵权救济体系。该体系中的救济手段既有内部救济也有外部救济，校内申诉属于内部救济，其余的都属于外部救济；既有诉讼救济也有非诉救济，其中行政诉讼属于诉讼救济，其余的都属于非诉救济。各种救济手段之间的关系是逐级递进的关系，其中校内申诉是学生与高校之间纠纷解决的必经途径。教育行政申诉和教育行政复议属于行政救济，但二者都不是纠纷解决的必经程序。行政诉讼是高校以外的司法机关提供的救济，也是大学生权益保护的最后一道屏障，它以国家强制力为后盾，是最后也是最强有力的救济手段。

1.校内申诉。学生受高校管理行为侵害产生的纠纷首先应通过校内申诉途径寻求解决，这是寻求其他救济途径的前提，只有对校内申诉结果仍然不满意的才可以采用其它救济手段。理由是该救济手段具有成本低、程序简便、效率高等优点，可以让绝大部分的矛盾和纠纷在高校内部就能得到有效的化解和消除，在寻求其它救济途径之前先行过滤一部分矛盾和纠纷。各高校应将2005年的《普通高等学校学生管理规定》关于申诉规定的基础上结合本校的实际进一步具体化、程序化、规范化。教育行政主管机关则应尽快制定单行的《学生申诉条例》并对当前被人诟病较多的校内申诉制度予以完善，使之更具可操作性和更加公平、公正。

2.行政申诉。《普通高等学校学生管理规定》第六十三条规定，学生对校学生申诉委员会的复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起十五个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。不过，有关教育行政申诉的相关规定在我国目前几近空白，这一学生权益救济途径在现实中应用极少。关于教育行政申诉并无任何专门的规范性法律文件，只有原国家教委在1995年8月28日印发的《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中提出要健全行政申诉，对行政申诉制度建设提出了若干指导意见。根据该《意见》的要求，申诉的提出、审查、处理都应采用书面形式，并应遵守时限，对有关申诉请求，申诉处理机构应当根据具体情况分别作出维持、责令限期改正、撤销原处理决定和在管理权限内作出变更的决定。显然关于教育行政申诉我国仍然处于无法可依的状态，难怪乎有人一针见血地指出教育行政申诉仍然是处于“人治”状态。为充分发挥教育行政申诉的纠纷解决作用，增加大学生的权益救济途径，教育行政申诉亟待填补立法空白。

3.行政复议。行政复议是上级行政机关对下级行政机关或法律法规授权组织实施的违法或不当具体行政行为予以监督和纠错的机制。行政复议能否作为学生权益救济途径取决于高校是否具有行政主体资格以及高校的内部管理行为是否属于具体行政行为。高校在学位授予、毕业证书、学位证书的发放等方面具有法律法规授权的行政主体资格已无争议，但对于高校实施的前述行为以外的诸多日常内部管理行为是否属于具体行政行为则不无争议，这也直接决定了该类行为引起的教育纠纷能否纳入行政复议的受案范围。尤其是学生不服学校作出的开除学籍、退学等纪律处分可否申请行政复议争议较大。高校的纪律处分显然不属于行政机关作出的行政处罚，由此面对开除学籍、退学等剥夺学生受教育权的重大处分即使有了现成的较为成熟和完善的行政复议纠纷解决机制也不能为学生维权所用实为资源的浪费。笔者认为为打通行政复议通向教育纠纷解决的大门可以依据《行政复议法》第六条（十一）项的规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”将高校的内部管理行为在今后的立法、司法过程中明确纳入其他具体行政行为当中，这既可以解决长期以来关于高校内部管理行为是否属于具体行政行为，教育纠纷是否属于行政复议、行政诉讼的受案范围之争，也为大学生拓展了新的权利救济渠道。

4.行政诉讼。我国现行教育法律体系未明确高校的内部管理行为具有可诉性，行政诉讼作为学生权益救济渠道同样遭遇到前述行政复议法律适用上的尴尬，其问题解决之道亦同行政复议。《教育法》第四十二条第四项规定：“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”根据文义解释，学生对处分不服只能申诉，而对侵犯人身权、财产权等合法权益则既可以提出申诉也可以提起诉讼。换言之，学生不服处分唯有申诉一种途径，即使遇有开除学籍、勒令退学等剥夺宪法所赋予的公民受教育权的严重处分学生也只能接受申诉结果这一最终结果，司法机关不能介入高校处分权的行使。不受制约的权力总是会膨胀、被滥用，不受司法审查、监督的高校处分权同样也极容易被滥用，这也是为什么高校对考试作弊、同居、在校结婚的学生轻易作出开除决定的根源。值得庆幸的是，1998年的田永诉北京科技大学案开创了高校内部管理行为司法审查的先例，司法机关也以实际行动践行了司法是公民权利保护的最后一道屏障的法律信条，在司法机关保护大学生权利上具有里程碑意义。

二、高校学生管理侵权预防机制的构建

在当前学生权利救济渠道不畅、救济手段有限的情况下，建立高校学生管理侵权的预防机制不失为务实之举。笔者认为应当建立一个以校方为主导、学生参与、立法、行政、司法等机关配合的能全方位有效预防高校管理侵权的法律机制。在这一预防机制运行过程中各方主体都应遵循法治原则，树立以人为本、权利至上等现代先进的理念。尤其对高校而言应该转变传统的以权力为本的“管”理念，增强权利意识、服务意识、在高校内部深入开展“去行政化”的管理体制改革，不断提高管理人员的法律素质。大学生则应不断增强主体意识、维权意识，对高校的失范的管理制度、管理行为敢于说“不”，正如耶林所言为权利而斗争是每个公民对社会应尽的义务。[4]

（一）高校主动预防自身管理侵权

高校主动预防自身管理侵权就是要依法治校、依法治教，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化。[5]针对学生反响强烈并结合易受侵害的几种权利类型，高校应自觉建立健全以下几种预防侵权的机制或管理制度：

1.教育质量监督机制。随着高校扩招和高等教育大众化，高校的教学质量有下滑的趋势。学校的教育教学设施、运动场地、计算机房、图书馆的藏书及自修室、宿舍等跟不上急剧膨胀的大学生人数。师德师风有待提高，有些教师态度不够端正将教书育人当成副业在外兼职才是主业。有些学校受教育产业化的影响，只注重外延建设拼命扩张办学规模不注重内涵建设，用在提高教育教学质量的投入越来越少。自高校实行收费制度以来，学生和高校之间的法律关系不再只是单纯的一种以管理与被管理为内容的教育行政法律关系，同时还存在一种教育服务合同关系，学生履行了缴费义务后有权利享受到良好的教育资源及教育服务。因此，学校应不断地争取更多的办学资金增加教育投入，切实采取措施下大力气扭转教育教学质量下滑的局面，比如建立教师课堂教学检查制度、学生评教制度、师资培训、进修制度、期末年末考评制度、末位转岗、淘汰制度、教师硕士化、博士化工程等。

2.学生服务承诺、时效制。有些学校的个别机关、科、室的教学管理、服务人员在学生办事过程中态度蛮横、推诿、拖延引起学生的强烈不满，久而久之使学生和学校的对立情绪非常紧张，一有机会学生便容易借机泄愤。媒体所报道过的高校内的学生暴动、集体上访、上街游行示威等便是学生长久以来的积怨得不到疏导和释放所导致的。为此，学校应当不断加强机关作风建设和提高学生工作人员的服务意识，比如为方便学生设立学生办事大厅、实行首问负责制、服务监督、举报制、服务承诺制、办事时效制等。

3.信息公开制度。信息公开是现代社会民主、文明、法治、进步的表现。高校推行校务公开透明制度可以有效防范隐藏在背后的侵犯学生权益的行为发生。信息公开也是保障学生知情权、学习自主选择权、学生公正评价权等的需要。比如信息公开可以对学校的招生录取工作、收费制度、学生选择专业、教师、学生的综合测评、评优评先、学年鉴定、毕业鉴定等形成有效监督，预防侵害学生权益的现象发生。

4.疏导、沟通、协调机制。很多高校非常重视教学质量的提高，把教学质量视为学校的生命线，非常在意学生的四六级通过率、考研通过率、就业率等一些可以量化的具体数据。而很少关注学生的思想、心理特征、情感需要等，即使学生思想上出状况也不引起足够的重视。对学生所思所想漠不关心、教而不育、管而不放、疏而不导往往成为学校安全稳定的隐患，同时也是学校隐性侵权的主要表现。[6]因此，学校有必要建立疏导、沟通、协调机制，倾听学生的心声，把“一切为了学生、为了学生一切、为了一切学生”作为学校工作的中心。建立信息反馈机制、学生代表定期沟通制度、成立专门的协调机构、设立校长接待日等及时了解学生的思想动态、排解学生的实际困难、解除学生的后顾之忧，为学生营造一个良好的学习环境。该机制的建立不仅可以建立学校与学生之间的良好信任关系，还有利于学校及时发现管理中的漏洞，防微杜渐有效预防侵害学生的权益。

5.完备正当的管理程序，推广听证制度。针对高校内管理制度失范、管理行为失范，高校应该增强程序观念，建立和完备相应的管理程序。如学校规章制定程序、学生违纪处分程序、学生申诉程序、重要事项听证程序等。学校规章制定可以借鉴我国立法机关的立法程序一般应经过立项、起草、审查、决定、公布等环节。学生违纪处分应该通过院系、学生工作主管部门、学生违纪处理委员会最终由校长办公会议决定作出，除学校之外任何处、室、部门都无权代表学校处分学生。为确保处分的公正和保障学生的程序性权利，学校必须尽告知、送达义务、允许学生申辩、重大处分应同意学生的听证要求、告知学生救济性权利等。听证制度在英美等国运用普遍，而在我国高校较少采用。听证是邀请有关各方代表到场听取各方意见就学校的重大决定的合法性、合理性予以论证的过程。听证不应只限于对学生作出开除学籍、勒令退学等重大处分，凡是涉及学生重大利益的学校举措都可以要求学校举行听证活动。比如学校收费、学生大面积宿舍搬迁等敏感事件、食堂饭菜定价等。

（二）学生自觉预防高校管理侵权

《高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”民主管理即要求反对独断专行、广泛听取意见、充分调动干部、教师、学生等各方主体参与学校事务管理的积极性和能动性，群策群力，齐抓共管。高校应不断完善民主管理机制，吸收学生参与高校事务的管理，充分发挥学生的主体性、能动性、创造性，变学生被动管理为自我管理，形成学生管自己、学生管学生、学生管学校的良好态势。为充分发挥吸收学生民主管理学校的作用，高校应当指导学生成立学生自治组织、赋予学生更多的民主管理权限、扩大学生参与管理的事项、完善参与管理的方式。

1.学生自治组织。高校一般都成立学生会作为学生自治组织，但高校内的学生会基本上都是在校办和团委领导下，起上传下达的桥梁作用，其发挥的作用非常有限，应该还原其学生组织的自治性和独立性，使之真正成为学生自己的组织。为维护学生合法权益和支持学生侵权救济，学生可以成立学生维权机构。出于学习和生活等需要学生可以成立大学学习委员会或大学生活委员会等组织。

2.学生参与管理的方式和权限。学生参与管理的方式可以是直接参与式、恳谈会、协议会、咨询交涉式、强制复决式等。我国高校目前采用较多的是咨询交涉式，如通信、接待日、直接对话等，我国高校应进一步丰富学生参与管理的形式，应更加灵活多样、不拘一格。赋予学生民主管理的权利不应只是形式上的或虚伪的，而应是真实的具有实质内容的权利。对学校事务学生可以行使提议权、讨论权、建议权、决策权、投票权甚至否决权等民主权利。我国有些高校虽然也开通民主渠道允许学生向学校提建议提要求，但仅仅限于意见表达和反映，其意见是否采纳和决定权都掌握在学校领导层手中。

3.学生参与管理的事务。首先，把听取学生意见作为学生事务规章制定的必经程序，使规章更加符合学生实际成为学生自觉遵守，人人拥护的行为规范。其次，学生代表参加校务会议，让学生有机会关心、了解、决定学校事务，充分发扬校内民主。比如有的学校设立学生校长助理就是一种很好的民主作法。此外，还可以借鉴国外的一些先进经验。法国高校的民主管理即采用校长和委员会共管的模式，对于一些特殊事项校长在决定前，必须先征求大学生活委员会、学习委员会的意见。法国、德国、日本等国家还赋予学生选举校长的投票权。第三、学生违纪处理委员会、学生申诉委员会应尽可能多的吸收学生代表，采用民主评议、同行评议的形式让学生拥有更多的话语权，以使处分结果、申诉结果更易让学生接受，减轻高校的压力，缓解学生对学校的对立情绪。

（三）国家有关机关预防高校管理侵权

1.立法机关。为预防高校管理侵权，立法机关应尽快制定学生管理的基本法，完善配套的法律法规和规章。我国目前尚无学生管理的基本法，而《高等教育法》则原则性宣言性条文较多，强调学生义务多于学生权利，大学生权利及其保护的规定则付之阙如。国外许多国家不仅制定有学生管理的基本法，而且学生管理法律是在宪法之下的一个相对独立完整的法律部门，包括《学生管理组织法》、《国家考试法》、《学校组织法》、《校园法》等。

2.教育行政机关。教育行政机关作为高校的主管机关，对高校失范的管理制度、内部管理行为负有监督检查职责。在预防高校侵权方面教育行政机关可以从以下几方面着手：第一、不断增加高等教育的投入，避免高校因办学资金不足而降低教学质量的潜在的侵权行为的发生。第二、加强教育执法监督检查，全面清查与法律法规相抵触的高校自治性规范文件。完善高校自治性规范文件制定的报送、审议、审核、备案的程序。第三、建立责任追究机制。规范高校内部管理行为，要求管理人员必须严格依法办事，对于高校或其管理人员故意、重大过失侵害学生权益的行为追究直接责任人及其高校负责人的行政责任。

3.司法机关。司法是公民权利保护的最后一道屏障，这虽是从救济的角度而言的，但是很显然赋予大学生更多的救济途径和手段有利于高校及其管理者自我约束、自我监督其管理行为，自觉预防侵害学生权益行为的发生。司法机关基于其公正性、中立性、权威性，应自觉担负起学生权益侵害预防和救济的神圣职责。在当前法律法规对高校管理行为的性质规定尚不明确的情况下，司法机关可以将其视作为具体行政行为从而纳入行政诉讼的受案范围以对高校的管理权的行使予以审查和监督，这既是侵权救济也是侵权预防。

三、预防、救济两种法律机制的相互关系

（一）预防机制与救济机制二者同等重要，不可偏废。大谈侵权救济不重侵权预防，不注意侵权的源头和控制侵权的势头纵有丰富多样的救济渠道对于有些侵权后果也显得无能为力，比如学生生命权、健康权的丧失则是无可挽回，对于给学生造成的名誉上的损害以及在重大事故中给学校造成的负面影响只能减轻或者只能随着时间的推移逐渐被人们淡忘，并不能完全消除。此外，救济侵权额外增加了学生的维权成本，也使学校的管理成本相应会提高，管理效率降低。反之，大谈侵权预防而无任何侵权救济手段，则会防不胜防，高校内的侵权则会变得有恃无恐甚至肆无忌惮，学生将会无任何安全感可言，校园也不可能会安定、和谐。同时即使是再缜密的预防也不可能天衣无缝，百密而无一疏。只有借助于丰富多样的救济手段发挥其惩戒、警示、教育功能，预防才会更有效。

（二）预防侵权的场所在高校内部，因而预防的主体主要是高校自身，以高校为主，广大大学生共同参与，立法、行政、司法机关予以配合。而侵权救济则应以高校内部救济为辅，行政救济和司法救济等外部救济为主，同时发挥媒体、社会舆论监督的作用。之所以高校内部救济只能起辅助作用是因为高校本身即是纠纷的一方，其校内申诉处理结果缺乏足够的公信力，正如法谚所称：自己不能成为自己案件的法官。

（三）侵权预防重在预防意识、责任意识的提高，表现在高校日常管理的点点滴滴、方方面面。预防的效果或作用有时表现不明显甚至没有表现，因而极容易引起人们的麻痹思想，使得预防举措和预防制度的贯彻实施会虎头蛇尾，一旦出问题往往会后果不堪设想。因此需要高校克服麻痹思想，保持警钟长鸣，树立高校无小事的意识。对于预防重大事故、重大事件发生的部门和个人要予以表彰和奖励。侵权救济则应强调救济手段和途径的多样性、简便性和可操作性，畅通学生权利的救济渠道，充分发挥各种救济手段的惩戒、警示、教育和预防功能。

［1］舒晓，丁寰翔，余宏俊.论我国对大学生权利的法律保护[J].科技进步与对策，2004，（4）.

［2］朱坚.关于高校学生权益保护的思考[J].浙江师范大学学报（社会科学版），2005，（3）.

［3］张胜先，杨雪宾.论高校处分权与学生权利救济制度[J].现代大学教育，2004，（4）.

［4］鲁道夫·冯·耶林.为权利而斗争[M].郑永流译，北京：法律出版社，2007.38.

［5］2003年7月《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》。

［6］方益权.校园侵权法律问题研究[M].北京：法律出版社，2008.109.

Abstract:Administrative behavior in colleges and universities can easily infringe students'legal rights and interests.The legal protection for college students cannot only through relief of tort afterward while completely ignoring prior prevention of tort.Only through continuously improving the mechanism of tort relief and gradually establishing mechanism of tort prevention,can the students enjoy effective legal protection under the combination of the two mechanism.

Key words:student management in colleges and universities;relief of tort;prevention of tort;mechanism

（责任编辑：叶剑波）

A Study on Legal Protection Mechanism of Students'Rights and Interests in Colleges and Universities

WANG Xu-peng,ZHANG Hong-hua

（Jiujiang University,Jiujiang,332005,Jiangxi）

D902

A

1008-7575(2010)06-0081-04

2010-10-31

江西省教育科学“十一五”规划课题“高校学生管理侵权预防法律机制研究”（09YB468）。

汪旭鹏（1971- ），男，江西九江人，九江学院政法学院讲师，主要从事民商法学研究；章红华（1968－ ），男，安徽太湖人，九江学院政法学院副教授，主要从事民商法学研究。