公安机关公文诚信状况分析和对策研究

张志华，贺 岚

（湖南警察学院，湖南长沙 410138）

公安机关公文诚信状况分析和对策研究

张志华，贺 岚

（湖南警察学院，湖南长沙 410138）

目前，中国正处于社会转型期，法制与道德建设均存在诸多缺陷，“假冒伪劣”、“道德失范”、等不良风气也蔓延到了公安机关公文之中。公安机关公文诚信弱化，甚至造假失真，原因是多方面的，既有经济、政治方面的原因，更有道德、个人方面的因素。公安机关公文诚信缺失，状况堪忧，应当引起高度重视，应采取有效对策切实解决这一重要问题。

公安机关公文；诚信弱化；原因；对策

目前，中国正处于社会转型期，法制与道德建设均存在诸多缺陷，“假冒伪劣”、“道德失范”、“精神滑坡”、“诚信缺失”等不良风气也蔓延到了公安机关公文之中，不能不引起严重关注。

一、公安机关公文诚信缺失的表现

公安机关公文作为依法行政和进行公务活动的重要工具，应当“言必信，行必果”，讲究诚信，奉行正义，主持公道。惟其诚信，才具有说服力、震慑力和感召力，真正发挥公安机关公文应有的功能和作用。如果弄虚作假，将会贻误工作，给国家管理和人民生活带来混乱甚至灾难。从这个意义上说，诚信，是公文的生命。从总体上看，公安机关公文是诚信而有权威的，但是，也有一些公安机关的公文，诚信缺失，状况堪忧。

实事求是是公文处理的基本原则，情况确实是公文拟写的基本要求，公文中所涉及的人物、事件、地点、时间、数字等都必须有据可依、有案可查，真实可靠。公安机关公文，作为行政与执法的重要工具，更容不得半点虚构与想象，但遗憾的是，这方面的教训深刻。例如，2004年9月20日，河南周口市民李胜利死在周口市公安局七一路派出所楼下，第二天，在法医鉴定尚未做出的情况下，周口市公安局沙南分局就作出了《关于李胜利在七一路派出所跳楼事件的情况调查报告》，向上级领导汇报和向新闻媒体披露，确认李胜利属跳楼自杀而死，由此引发了一场长达三年之久的公共舆论事件。在中央有关领导批示下，2007年5月，事件真相才查清。周口市中级人民法院一审认定，周口市川汇区法院书记员吕留生为替家人出气，请警察帮忙，在七一路派出所，多名警察对李胜利实施殴打，并将其从三楼推下，导致李死亡。后来，三被告人均以故意杀人罪被判刑，其中七一路派出所民警李立田被判处死刑，区法院书记员吕留生被判处死刑、缓期二年执行，七一路派出所原副所长冷飞被判处无期徒刑。公安机关的公文，其真实属于严格意义上的“真实”，是以客观实在性为其根本性质的，绝不能造假失真！

（二）观点失实

观点是公文的灵魂和统帅，应当符合客观实际情况，具有真实性、准确性。但是，有的公安机关公文观点失实，背离事实真相，值得深刻反思。例如，在云南“躲猫猫”事件中，当地公安机关第一次通报关于事件性质的认定，就存在着观点失实的严重情况。“躲猫猫”事件发生于2009年2月8日，当天，云南省晋宁县看守所在押犯罪嫌疑人李荞明在放风期间意外受伤，入院后因“重度颅脑损伤”离奇身亡。当地公安机关第一次通报说：该事件系在押人员趁民警刚巡视过后擅自进行娱乐游戏时发生的一起意外事件。该通报被广泛转载后遭到逾万名网友的质疑，该事件也由此被称为“躲猫猫”事件。在舆论的重压之下，经过深入调查，当地公安机关第二次通报才表明事件的性质和真相：“李荞明系看守所内牢头狱霸以玩游戏为名，殴打致死”，六名相关政法干部被记过或撤职。这两份通报，前后对照，反差很大！第一次通报严重失实，虽有第二次通报的及时纠正，但公安机关的信誉仍受到严重影响，“躲猫猫”成为网络流行语、不诚信的代名词。

（三）表述失信

人言为信，拟写公文，表述应当准确、严谨，确有信度。公安机关公文，“笔下有是非曲直，笔下有财产万千，笔下有人命关天，笔下有毁誉忠奸”，应当特别注重信度，不产生歧义。但是，据媒体报道，沈阳有一起被称之为副厅级干部嫖娼案，公安机关却前后表述不一，令人疑窦重生。2006年6月，《民主与法制时报》及各大网络媒体报称，这样一起简单的嫖娼案，当地公安机关前后却有四种不同的表述。一会儿说有嫖娼，是现行抓获的；一会儿说是有嫖娼嫌疑，依据是查获了100元交易现金；一会儿说是因为醉酒，与民警发生冲突，但没有现行抓获其嫖娼行为；一会儿说嫖娼不是现行抓获的，是自己交代的。这样四种不同的表述、不同的说法，到底相信谁呢？致使网上质疑声不断。这四个版本，都出自于公安机关。在出自于公安机关的这四个版本中，要么有一个是真的，那么，其它三个就都是假的，要么全都是假的，没有一个是真的，是假案、冤案。不论属于哪种情况，这四种不同表述的出现，都出自于同一公安机关，不能不说，这是公安机关公信力的缺失。

（四）行文失范

公安机关的行文，应当遵循党和国家的方针、政策以及法律法规，应当做诚信守法、规范行文的表率，但有的公安机关公文，不信守规范，违规行文，舆论反响强烈。例如，兰州市公安局2002年7月致函当地6家媒体，称16位记者不宜再到该局采访，记者再来该局将不予接待。该局称：6家媒体涉警报道，经市公安局督察部门认真调查完全失实，这些记者在采访报道时，不进行深入细致的采访，不实事求是地报道，缺乏记者应有的素质与职业道德。鉴于公安工作的特殊性和保密性，今后以上记者再不宜到公安机关采访，各分、县局和市局机关各部门将不予接待，也请相关新闻媒体从维护自身的整体形象出发，对当事记者作出相应的处理。作为公安机关，根据《人民警察法》的规定，应当以服务人民为宗旨，以群众满意为目标，应当自觉听取群众的意见，诚恳接受人民的监督，而制发拒绝记者采访的公文，这不仅有违自身的宗旨和目标，也有违法律规定的新闻自由的原则，这样的行文明显失范。

春光这样明媚，花儿万紫千红，这一切居然无人欣赏，没人理会，她伤感了，难道自己就像无人爱惜的春天，悄悄流逝，年华虚度吗？“没乱里春情难遣，蓦地里怀人幽怨”中，杜丽娘做了个梦，在梦中她见到手持柳枝的少年书生，大胆地和他幽会了。《惊梦》之后，家教已锁不住她，她不顾母亲的教训，第二天又去后花园寻梦。

人而无信，不知其可也！公文无信，不知其可也！从目前媒体披露的情况来看，公安机关公文诚信缺失的情况确实较为严重，足令我们警醒！

二、公安机关公文诚信缺失的原因

公安机关公文诚信弱化，甚至造假失真，原因是多方面的，既有经济、政治方面的原因，更有道德、个人方面的因素，以下从公文管理及写作的角度，探讨其原因。

（一）官僚主义和利己主义作祟

官僚主义和利己主义主要表现在没有正确对待权力与责任的关系，没有处理局部利益、个人利益与人民根本利益之间的关系。对权力与责任之间关系的错误认识，必然导致当官做老爷等官僚主义倾向；而对局部利益、个人利益与人民根本利益关系的颠倒，则必然产生地方利益、部门利益乃至个人利益至上、以权谋私等消极腐败现象。例如，湖南省郴州市交警限速罚款败诉案，对于当事人李国宾的违法超速行为，郴州交警竟然有三份不同的监控记录，就是官僚主义和利己主义作祟的典型案例。第一个版本的监控记录，违法行为栏目记载的超速为“50%以上”，而在附图的信息栏中却显示为“超速50%”，二者之间明显矛盾，执行民警栏目是空白。第二个版本的监控记录，超速为50%以上，执行民警是“何×”。第三个版本的监控记录，超速为50%以上，执行民警竟又出现了变化，名字是“唐×”。同一个违法事实，竟然出现了三个不同版本的监控记录，原因何在？都是官僚主义和利己主义作祟！据报道，郴州交警在不到25公里的路段竟设立了40多块限速牌，据观测一个上午可罚款17万元——典型的利己主义、追逐不当利益；对于当事人对罚款表示质疑时，交警却说，千千万万的人都被罚了，你又能怎么样？对于人大的批示，交警则说，人大的东西见得多了——典型的官僚主义、当官做老爷的派头。一时间，郴州交警成为国内众多媒体及公众议论的焦点，有的网友称，罚款罚掉了警察诚信执法、为民服务的形象。

（二）主观主义和长官意志盛行

在公安机关公文处理中，主观主义倾向有诸多表现，危害最大的当属长官意志现象和随意性现象。例如，湖北省巴东县邓玉娇案，公安机关负责人三改通报，就是长官意志现象和随意性现象的最好佐证。2009年5月10日，湖北巴东县野三关镇雄风宾馆梦幻城发生了民女邓玉娇刺死小镇官员邓贵大的案子，本来属于正当防卫（过当），警方的第一次案情通报，也基本上这样定性的，但事后公安机关负责人却三改案情通报：将当事人要求邓玉娇提供“特殊服务”改为“异性洗浴服务”，将当事人把邓玉娇“按倒”改为“推坐”，将邓玉娇拒绝为当事人提供特殊服务改为“双方发生口角”。案情通报则变为了故意伤害（致死）：“镇招商办主任邓贵大、镇农业服务中心主任黄德智和镇财经所干部邓中佳到雄风宾馆梦幻城休闲，要求邓玉娇提供“异性洗浴”服务，遭拒绝后，双方发生争执，邓玉娇将邓贵大刺死、黄德智刺伤”。正是前这后不一的通报引发了舆论的极度不信任。这一事例说明，在公安机关的公文中，长官意志现象和随意性现象确实较为严重，这种情况，从表面上看是主观意志至上的思想方法作祟，但说到底，是对客观事实、对法律的一种蔑视，是对公民合法权益的践踏，是对人民赋予的权力的一种不负责任，其结果则必然是对党和政府诚信的极大损害。

（三）制度不够健全，有效监督缺失

没有监督的权力必然产生腐败，没有监督的公文必然缺失公信！当前，《国家行政机关公文处理办法》尚没有公文处理有效监督的章节、条款，制度并不健全；公安机关内部虽有一套草拟、审核、签发的程序，但属于内部的分工、合作，并不是有效监督的制度安排。这样，公文制发与否、制发多少、怎样制发，就缺少有效的监督。例如，有的公安机关，该发文时却不发文，该公布案情时却不公布案情，“孙志刚事件”就是典型的一例。2003年4月孙志刚被毒打致死，经媒体报道以后，网民一片愤怒，强烈要求有关部门严惩元凶，公开透明地处理这一事件，形成了声势颇大的舆论浪潮。实际上，孙志刚的被毒打及死亡并没有发生在警方，但到最后广州警察却成了矛头的主要指向，形象遭受重创，究其原因，警方在该发文时却不发文，该公布案情时却不公布案情，澄清事实真相，结果使广州警方遭受了原本可以避免的重大损失。而有的公安机关，则发文过量，不重实效，公信力同样倍受质疑。例如，2009年6月昆明小学女生“卖淫”案，警方多次发布案情通报，不但没有澄清事实，提高公信力，反而引起公众质疑、记者追踪、律师上书，舆论风暴并未平息。表面看来，警方发布通报，是在一步步地求真、一步步地求实、一步步地揭示出事实的真相，但是，诚信不仅包括诚实，更包括信义和公道，警方如此多次地发布案情通报，那么，未成年人的合法权益如何得到保护、妇女的名誉权和隐私权如何得到尊重、社会舆论如何得到正确的引导、社会正义如何得到张扬？充分考虑过发文的这些实效性了吗？难怪人民网评论文章称，昆明小学生“卖淫案”何时了、几时休？诚信的公文，既要讲究诚实，更要讲究信义，这才是真正意义的诚信。

三、公安机关公文诚信建设的对策

公安机关公文诚信缺失，状况堪忧，应当引起高度重视，切实解决这一重要问题！以下从公文管理与写作的角度，对于公安机关公文诚信建设问题提出对策。

（一）树立和谐利益观，妥善调处各种利益关系

所谓“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，公安机关公文诚信缺失，源于官僚主义和利己主义作祟，源于主观主义和长官意志盛行，源于有效监督的缺失，但归根结底，则是源于不当利益的驱使。马克思主义认为，对物质利益的追求是一切社会矛盾运动和发展的最终动因。中国共产党历来重视马克思主义的物质利益原理，形成了人民的利益观。毛泽东思想、邓小平理论都是围绕代表中国最广大人民的根本利益这个核心内容展开的。“三个代表”重要思想对人民利益观核心内容作了最清晰、最完备的总结和概括。当前，在建设社会主义和谐社会的伟大实践中，党的新一代中央领导集体是以科学发展观为指导，进一步创新了人民利益观，主张利益和谐，全面增进人民的福祉。胡锦涛同志指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，必须注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。公安机关公文所调整的事项、设定的标准、引导的行为，归根到底，都是利益关系，都是利益诉求，因而，公安机关的领导者和工作人员，应当“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，制作、发布公文，应当正确反映和兼顾不同方面群众的利益，妥善协调和处理各方面的利益关系，建构、促进并形成和谐的利益格局。公安机关公文作为依法行政及处理公务的文字载体，理应成为进行和谐社会建设的重要工具，理应成为保护好、解决好、实现好人民群众正当、合理、合法利益诉求的有力武器，而不能成为个别部门、少数人员谋取不当利益的“遮羞布”。

（二）加强诚信道德教育，增强诚信意识

“信为政基”是中华民族的古训之一。政府信用就是政府在人民心目中的地位和评价。一个没有信誉的政府，它的政策就得不到拥护，措施就得不到执行，进而影响到对社会的管理，影响到正常的社会秩序。公安机关作为政府的形象和窗口，作为社会公平正义的维护者、仲裁者以及广大人民群众利益的代表者，其行为将直接影响着经济社会能否健康发展、社会公平正义能否得到有效实现，因而应当成为现代诚信的表率和典范，为此，应当强化政府工作人员的诚信道德教育，增强诚信意识。中央关于《公民道德建设实施纲要》提出的二十字基本道德规范，“明礼诚信”是其重要组成部分。党的十六大提出，社会主义思想道德体系建设要坚持“以诚实守信为重点”。党的十七大报告再次强调，“以增强诚信意识为重点，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，发挥道德模范榜样作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任”。诚信对于公安机关而言，一是不能制定和维护让诚实守信者吃亏、让背信弃义者受益的游戏规则和政策；二是必须公平地维护市场竞争秩序，不能以权力干预市场，并使企业的失信行为成为为自己寻找市场租金的来源，从而充当企业失信行为的保护伞；三是制定政策及各种决策的过程应尽可能地公开透明，开诚布公，充分接受人民的监督批评，充分反映人民的利益和意志；四是向人民讲真话、实话，不讲空话、套话，对人民做出的承诺必须兑现，以取信于民。惟其如此，公安机关才能成为维护市场经济正常运行、社会科学发展的可靠行政力量，才能真正成为广大人民利益的忠实代表。

（三）坚持实事求是的思想路线，诚信为文

毛泽东同志撰写的公文，有人说，有一股仙气，有一条龙脉，贯穿始终，这是什么呢？正如邓小平同志所总结的，这就是“实事求是”。“实事求是”意味着做老实人、说老实话、办老实事，不说颠倒黑白、混淆是非的假话，不说信口开河、无中生有的谎话，不说无实际意义、不准备实行的空话，不说言不由衷、口是心非的违心话。惟其如此，才能做到言行一致、知行统一，说到做到，重实际、求实效，言必信、行必果；才能不弄虚作假、不矫揉造作，不办知行相悖的违心事和违背事理的昧心事。因此，坚持实事求是的思想路线，诚信为文，尚诚反伪，一些实际问题便可迎刃而解。例如，成都公安机关对于李思怡事件的处置，就给我们既沉痛又成功的启示。2003年6月，当新闻媒体报道了吸毒母亲被警察强行送去戒毒后三岁女童李思怡17天无人照顾活活饿死家中的惨剧后，成都市公安局迅速做出了反应，如实通报情况，承认警方对事件负有不可推卸的责任，同时决定对相关责任人给予处分，该局用“极端不负责任、执法冷漠、严重失职渎职”，对涉案民警的行为作出评价。成都市委政法委书记王体乾在批示中写道：“一个无辜的小生命就活活饿死在我们这些‘冷血者’手中。”由于成都警方真诚认错，严肃处理责任者，避免了危机的发展和恶化，赢得了社会公众的谅解和肯定，同时也启示我们：还是实事求是、诚信为文的好！

（四）健全责任追究制，惩戒公文失信行为

多少年来，无论是哪一个部门，哪一级组织，哪一级政府，因出台公文而带来的损失，往往以“集体决定”为由，主要领导是不承担任何责任的，即时有所追究，往往也只处理某一部门的领导，同级党委和政府似乎没有一点责任。制定责任追究制，就要明确规定，无论是党内，还是政府及其职能部门，对出台有问题的公文，凡是参与决策的领导者和直接责任人员，都应依据其给党、国家、社会、大众造成经济利益、社会效益损失的大小，及时追究责任，给予不同程度的行政处罚、经济处罚和法律制裁。为此，应当制定一个明确的、可操作性的惩戒办法。例如，2005年12月，《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》出台，对上述问题作出了较为明确的回答，为解决此类问题提供了可资借鉴的经验。该《办法》规定，制定发布公文，凡有“超越权限制定和发布的；违反规定程序制定和发布的；损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人合法权益”等情形的，应当追究有关责任者的行政过错责任。同样，对于公文失信，公安机关也应当建立、健全责任追究制，惩戒失信行为。通过追究责任、惩戒失信、以儆效尤，重塑公安机关公文诚信正义、公道正派的良好形象。

综上所述，从理论上讲，公安机关公文诚信建设或许是一个轻松的、简单的话题，但是，从实践上讲，这却是一个沉痛的、教训深刻的话题，需要引起我们足够的重视，妥善地加以解决。

Abstract:At present,China is in social transition period.There are lots of defects in the construction of legal system and morality.Such unhealthy and customs as"forged and fake commodity"and"morality declination"also spread in the official documents of public security organs.Economic,political,moral as well as personal causes are accounting for the integrity weakening of official documents of public security organs.Great importance should be attached to the severe situation of lacking honesty and credibility in the official documents of public security organs.Effective countermeasures should be taken to solve the problem.

Key words:official documents of public security organs;weakening of integrity;cause;countermeasure

（责任编辑：王道春）

Analysis on the Integrity of Official Documents of Public Security Organs and Countermeasure Research

ZHANG Zhi-hua，He Lan

（Hunan Police Academy,Changsha,410138,Hunan）

D631

A

1008-7575(2010)06-0057-04

2010－10－30

本文系湖南警察学院“公文写作实训研究”教改课题阶段性研究成果（理论指导篇）。

张志华（1964－ ），男，湖南常德人，湖南警察学院教授，主要从事公文学、管理学的教学与研究；贺岚（1972－ ），女，湖南邵阳人，湖南警察学院副教授，主要从事危险物品管理的教学与研究。