“移植构建”抑或“反思完善”——英国议会行政监察专员制度的启示

李延锋

(四川师范大学 法学院,成都 610068)

“移植构建”抑或“反思完善”
——英国议会行政监察专员制度的启示

李延锋

(四川师范大学 法学院,成都 610068)

英国的议会行政监察专员地位高、权力大、影响广,其调查具有“下议员的过滤、绝对的调查权、隐性的执行力”等特点,该制度多为其他国家所效仿。其作用的有效发挥既依赖于其独有的历史传统和法治底蕴,又与其宪政体制的核心架构有关;其存在的根本价值在于以非正式的方式对不良行政进行限制,拓展公民的冤屈救济方式。但即便在英国,它也始终处于行政救济链条的末端充当补充性救济方式,实际作用褒贬参半。我国尚不具备建立英国式人大行政监察专员制度的土壤和环境,目前的重点应放在反思和完善我们现有的行政救济体系上。

议会行政监察专员;下议员过滤;人大行政监察专员

无论是大陆法系还是普通法系国家,行政机关的违法行为可由法院或裁判所进行监督和纠正,但是现实中各种不良行政行为同样可以侵害公民的利益,为保护公民的利益,需要在法律的救济手段之外,寻觅其他的非法律救济手段,行政监察专员制度在此背景下产生。

一、英国行政监察专员制度的建立

英国建立行政监察专员制度的起因与一个标志性案件——克里切尔高地事件有关,该案件的基本事实是:二战前夕的 1937年,英国航空部根据当时的紧急权力法强制征购了克里切尔高地供空军训练用,当时与所有权人约定一旦空军不需要时由所有人重新买回;战争结束后,航空部把高地移交给农业部;此时原所有人已亡,其女儿和女婿马顿(海军少校)请求买回高地;农业部一名低级公务员提交了一份有失准确的报告,农业部据此拒绝了马顿的申请,把高地出租给另外的承租人;马顿一再抗议和呼吁无效;议会对此事进行关注;农业部长任命皇家大律师克拉克调查此事件,克拉克于 1954年提交调查报告,对农业部提出严厉批评;农业部的官员由于马顿少校作为普通公众与中央官员对抗,决定不让马顿买回高地。克拉克的报告表明农业部的官员行为错误但并不违法,因为原来的买回约定由于契约当事人一方死亡不再存在,马顿少校和当时的契约无关,农业部有权对它所有的土地出卖或出租,马顿无权在法律上起诉。但这事无论如何都不公平,引起各界关注,并在下议院引发激烈辩论。关注和辩论最终促成了两个事实:一是政府任命弗兰克斯委员会对行政程序进行调查研究,并最终促成了《弗兰克斯行政裁判所和调查报告》(第七章)的出台;二是农业部长 Thomas Dug dale爵士引咎辞职①关于此事件的具体情节,参见彼得·莱兰弋登·安东尼著,杨伟东译:《英国行政法教科书》(第五版),北京大学出版社 2007年 7月第 1版中有介绍。。

这个事件引发的思考和争议仍在继续,法学家国际委员会英国分会“司法界”②司法界是为“保护个人基本自由”而献身的律师压力集团。成立了一个以怀亚特 (Whyatt)为首的委员会,研究在行政裁判所和法定调查之外政府权力行使问题。1961年该委员会提交了一份题为《公民与行政:怨屈的解决》的报告③现在多称之为《怀亚特报告》。,建议在英国设立议会行政监察专员制度,当时的保守党政府拒绝接受这个建议。1967年工党政府接受其建议,通过了《议会行政监察专员法》,正式在英国确立了行政监察专员制度。

二、英国行政监察专员制度的基本含义

英国行政监察专员制度的基本含义可简要概括为:由一名官员专门调查相关人员对行政机关不良行政提出的申诉,他完全独立于行政机关,享有与其身份相当的权力[1]。

在英国,监察专员主要有三类:议会行政监察专员、地方行政监察专员和卫生行政监察专员。议会行政监察专员是指由议会设立、英王任命,可以对相关人员因中央行政机关不良行政而提出的申诉展开独立调查的官员。本文主要勾勒议会行政监察专员制度的基本框架,对另外两类在后文进行简述。

三、议会行政监察专员

(一)地位与管辖权

议会行政监察专员由英王任命,终身任职,直到退休为止。只有在严重不法行为时,由议会两院弹劾才能免职。薪金由统一基金开支,有权任命自己的工作人员,其同时还是行政裁判所委员会的当然成员,并且往往兼任卫生行政监察专员。

议会行政监察专员的管辖范围只限于公民由于中央行政机关的不良行政行为而利益受到侵害时的申诉,对其管辖权范围,法律有明确规定。总地来说,凡是可以向法院或裁判所申请救济的案件,议会行政监察专员不能进行调查;涉及外交、国家、海外、卫生、契约、文官等方面的申诉亦不能调查。除法律明确规定的管辖权之外,最重要的问题是何为“不良行政行为”,法律一开始对此没有任何规定,可能是故意为之,以便议会行政监察专员在适用法律时有一定的灵活性。1967年时任住房和地方政府部大臣的理查德·克罗斯曼对此做了初步界定:偏见、疏忽、漫不经心、迟延、不称职、无能、刚愎、卑鄙、专横及其他,1993年议会行政监察专员的报告则列出了达 15种之多的不良行政行为,有部分法官也对界定不良行政行为给出了自己的建议[1]158。总地来说,一切不公平、不合理以及压迫性的行为或不行为 (不作为)都可能被认为是不良行政行为。

(二 )运行模式

1.申诉程序——下议员的过滤

属于行政监察专员受理的一切申诉案件,都必须先向下议院议员提出,下议员认为申诉成立时,再转送行政监察专员处理。受害人原则上不能直接向行政监察专员提出申诉。如果受害人直接向行政监察专员申诉,并且后者认为可以受理时,可将案件送交有关议员征求意见,由有关议员再送回行政监察专员进行调查。这个申诉程序被称为下议员的过滤。

原因在于:英国的宪政体制要求内阁向议会负责,大臣向议员负责,议会和议员对内阁和大臣行使监督权。而行政监察专员制度是对此的强化和发展,是对下议员作用的补充。换句话说,议会行政监察专员不是公民的监察专员,其设置目的是协助下议员帮助他的选民获得满意的救济效果。英国对此机制的争议一直存在,2004—2005年议会曾提出议案要求取消这一机制,但未获通过。但是,对于卫生行政监察专员和地方行政监察专员则无此要求。

2.调查程序——绝对的调查权

行政监察专员有绝对的调查启动权:对管辖范围之外的案件当然不进行调查,对管辖范围内的案件是否启动调查程序也有自由决定的权力,没有任何法律上的限制可以强制其必须进行调查,并且当事人不能向高等法院申请执行令,命令其进行调查。

行政监察专员有绝对的调查取证权:启动调查程序后,专员通知有关部门负责人对受害人的申诉陈述意见,调查不公开进行,具体程序由专员决定,取证方面专员拥有高等法院全部的强制权力,可以要求任何人提供证据,并且被调查官员不得以保密为由不提供证据和接受调查,不配合调查可以要求高等法院科处藐视法庭罪。

3.处理程序——隐性的执行力

行政监察专员在对申诉案件进行调查的各个阶段中,必须写出各种报告转送相应的下议员和有关的行政机关与官员,供他们提出意见,大多数案件到此结束,因为此时行政机关一般会做出相应的回应。如果其认为应该对受害人进行补救,则可以提出相应的建议,但其不能改变行政机关的决定,也没有权力决定补救的具体办法。绝大多数情况下,行政机关能够主动接受其建议或者行政监察专员能够说服行政机关接受其建议,因此其建议具有隐性的执行力。究其原因,表面上基于行政监察专员的崇高个人品质和资深法律背景,深层的原因是行政监察专员与行政机关之间的内在合作关系,再者如果行政机关拒绝其建议,行政监察专员可能向议会提交一特别的报告而对行政机关施加更大的压力。

四、地方行政监察专员和卫生行政监察专员

地方行政监察专员是由地方政府 (议会)设立,专门处理因地方不良行政行为而权益受到损害的相关人员所提出的申诉的官员,其制度的总体框架与议会行政监察专员制度相类似。不同点主要有:一是管辖范围限于地方当局的不良行政;二是申诉人可以直接向地方行政监察专员提出申诉,而不需要经过地方委员会的“过滤”;三是地方行政监察专员对地方当局不采纳 (或不理睬)其建议拥有更多的制约 (或压迫)手段。

英国自 1948年建立了覆盖全英的庞大的卫生系统,实行免费的全民健康服务,1973年起建立卫生监察专员制度,制度的总体框架亦与议会行政监察专员类似。不同点主要有:一是管辖范围限于卫生系统的不良行政;二是申诉人可以直接向卫生行政监察专员提出申诉。

五、制度的运行状况与发展前景

在英国,多数评论家承认行政监察专员制度①本文主要论述议会行政监察专员制度,故此处特指议会行政监察专员制度,下同。具有某种积极的作用,它在救济链条中增添了另一种易于获得、非正式、中立、廉价、高效的救济方式,即使没有给予申诉人明显的救济,行政监察专员进行调查至少可以给申诉人以象征性的安慰。但这种制度也存在相当多的缺陷和不足,比如下议员的过滤机制、管辖权限窄、调查时间长、程序不公开、脱离公民、非民选等。制度实施以来,行政监察专员一直没能在公众的认识和理解中获得稳固地位,人们对其依赖度似乎正在降低。专员并不能真正实现独立,其无疑是议会的一种延伸。与司法审查范围的大幅扩张相比,这种制度目前发展缓慢。

六、启示:“移植构建”抑或“反思完善”

我国和英国有议会权力至上、行政权力膨胀、不良行政高发等共性,有人因此认为我国可以参照英国的议会行政监察专员制度建立人大行政监察专员制度,从我国悠久的监察制度历史、目前行政救济链条的缺陷以及我国人民代表大会及其常委会的法定职能等方面论证了建立人大行政监察制度的必要性和可行性,并构建了具体的制度框架,以期借此来完善我国的行政救济链条,维护公民合法权益,提高行政效率,促进依法行政、合理行政。然而,我国和英国虽然在形式上存在一定的共性,但无论从宪政的核心建构、运行状况,还是从法治的文化传承、历史底蕴来看,都有相当大的差异。因此,我国目前尚不具备建立英国式人大行政监察专员制度的土壤和环境。

(一)我国人大监督职能的特点

《宪法》第 71条①《宪法》第 71条:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”和《各级人民代表大会常务委员会监督法》第七章确实赋予了各级人大及其常委会对“一府两院”广泛的监督调查权,这当然亦成为建议我国建立行政监察专员制度的“尚方宝剑”。

但是我们应该清醒地认识到这样一个事实,我国权力机关对行政机关的监督是抽象的、阶段的、重点的监督,而不是并且从来都不是具体的、经常的、全面的监督。至于特定问题调查委员会,其制度设计的初衷是为了解决全国或本区域内比较重大、影响广泛的公共性事件,因此其启动程序规格很高、要求很严,一般情况下很难启动,全国人大常委会从来没有主动成立过特定问题调查委员会,地方人大常委会在这一方面也基本上处于“冷冻”状态,虽然近年来出现过一些,但总体上很少。关于特定问题调查委员会本身的运作程序,相关法律规定较多,既不完全统一,又在某些方面留有空白,其作用的有效发挥受到很大制约。

反观英国,就中央来说,议会 (特别是下议院)对政府的监督从来就是具体的、经常的、全面的,只要政府有一个职能部门,下议院几乎都有与之对应的委员会对其进行适时监督,首相及内阁大臣定期或不定期到国会进行演讲已成为定例。就地方来说,英国没有严格意义上的地方行政机关,其职能大部分是由地方议会通过组成相关的委员会等机构来实施,因此地方议会对地方行政机关的监督特点就非常清晰了。

(二)我国人大代表与选民的关系

一方面,我国实行直接选举制和间接选举制,因此人大代表有的是由选民直接选举产生,有的是由下级人大选举产生,并不由选民直接选举产生。另一方面,我国的人大代表虽是差额选举但实质上却不是竞选产生的,选举竞争性的缺失导致其与选民的关系相对就松散得多,其代表的亦不全是选民的利益,受选民制约程度和对选民负责程度也较低。总之,人大代表和选民没有结成共同体,由其处理所在选区选民的申诉既缺乏主动性又缺乏可能性,因此让人大代表承担英国议员的“过滤”职能不具可行性。

(三)我国人大代表的来源状况

我国人大代表中官员与各类公务员占到 80%以上,其中官员占 60%以上,经济界人士亦占到相当比重,其日常工作本已相当繁重,如果让其承担一定的接受和处理公民申诉的任务,既与其本职工作形成冲突,又缺乏公正性。同时,从人大代表的构成来看,其多为政界和经济界的精英,对相关申诉的定性认识和定量分析缺乏专业背景,客观上也无法承担这个任务。

(四)我国已有较为完善的行政救济链条

我国已有相对完善的行政救济链条,一是信访;二是行政复议;三是行政诉讼,另外还存在专门的行政监察制度和党的纪检制度。如果这些系统运作良好的话,完全可以形成保护公民权益的救济链条,而现在存在的最大问题是这些制度本身尚存缺陷或运转不良②这四项救济方式无论在制度设计和运行状况方面均存在一定的问题和弊端,比如信访中的“上访”与“截访”、行政复议的公正性、行政诉讼的受案范围、行政监察与党的纪检合署办公等问题,学界与实务界均有较多争议。。

(五)中国式权益救济传统的影响

我们对法律缺乏宗教式的信仰,几千年专制传统形成的官本位思想和草民心态远未根除,现实权力漠视法律、支配法律、践踏法律现象时常发生,人们因而不尊崇法律而相信权力,遇到权益受侵害时往往寻求更高的权力以获得救济,从古代的“告御状”到当代的“进京上访”均是如此。

英国的行政监察制度有其优越性不言而喻,但一方面它的生存和发展得益于其深厚的法治传统和良好的宪政环境,亦或与英宪的三大实质特征“巴力门主权、法律主治、宪法与宪典的联系”[2]有内在关联,而这些在我国目前尚不具备;另一方面行政监察专员制度存在的根本价值在于其以非正式的方式对不良行政进行限制,即便在英国,它始终处于行政救济链条的末端充当补充性救济方式,实际作用褒贬参半。而大多数建议我国采用行政监察专员制度的人还或隐或现有这样的观念:借此制度来强化人大及其常委员的监督职能,树立人大的权威。这是真正的拔苗助长和典型的理想主义,在人大权威性尚未得到公众普遍信仰的今天,让其承担如此广泛、强大、超脱的职能,不仅不能发挥其监督职能,反而会对其抽象的至尊地位造成更大的伤害。

尽管我国目前尚不具有建立人大行政监察专员制度的必要性和可能性,但并不意味着英国的议会行政监察专员制度对我国没有任何借鉴意义。作为英国对不良行政的冤屈救济链条的组成部分、世界行政监察制度的发展趋势,其既有存在的合理性,又有顽强的生命力,对我国健全和完善行政救济体系亦大有裨益。

英国行政监察专员制度存在的终极目的在于为公民的冤屈提供更为广阔的救济渠道①纵观英国的行政法甚至整个英国法,其很多制度的创设目的和主要内容均是以冤屈的救济为轴心而创设和延展开的,如其有多达 15环的冤屈救济链,既包括行政救济,亦有司法救济、议会救济乃至域外救济。参见张越:《英国行政法》,中国政法大学出版社,2004年 6月第 1版,第 597页。。或许是由于没有救济就没有权利的观念根深蒂固,因此对行政行为的救济是英国行政法中的标志性内容[3]。在英国行政救济的三大链条②类似我国行政复议性质的公共机构救济、行政司法性质的行政裁判所救济、行政监察专员救济。中,行政监察专员制度肩负着首次过滤机能,有启动简便、成本低廉、方式灵活等优势,为公民提供了一种非正式的冤屈救济渠道。

英国行政监察专员制度运行的根本保障在于专员的尊崇地位和政府对法治的信仰。行政监察专员的产生方式使其具有崇高的个人威信,并且这种威信大多来源于其个人道德品质和资深法律背景,当然也得益于其背后的依靠,因此其出具的调查报告和提出的建议更具执行力。严格来说,行政监察专员既不隶属于政府,又不隶属于议会,但政府对其建议却绝不会等闲视之,多数情况下还是会尊重其提出的解决方案,这其中当然不乏其他深层次的政治原因,但也映射出浸淫在英国人意识中对法治理念的虔诚信仰,即便政府也不例外,也正是政府对专员的尊重和对法治的信仰,才成为该制度有效运行的根本保障。

就我国目前而言,因不良行政而受到损害的公民,其获取救济的三大渠道均不够通畅,不足和缺陷之处仍较突出,我们应首先在现有的制度框架之内加以反思、改进和完善。作为政府,也应在“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的总原则下运作,树立法治理念,尊重宪法法律,尊重法院判决③现实中有些政府部门并不尊重法律和法院判决,如陕西省国土厅公然以内部决议否定法院的生效判决,虽属个案但影响很大,足以使法律尊严荡然无存,司法权威颜面尽失。“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”,作为一个省级政府部门尚且如此漠视践踏法律,又如何教育普通民众对法律产生信仰?,尊重人大权威。作为人大,亦应不断完善代表遴选方式与来源构成,提高代表素质,并充分发挥其职能作用。

我们需要渐进式地推进我国行政救济链条的完善与发展④如何改进和完善我国现有的行政救济链条是一个庞大而复杂的系统工程,亦非本文论述的重点,故不赘述。。当然,渐进并不必然等于缓慢,而是要注意保护社会中已形成的某些秩序,让原有的社会机制在新的社会条件下蜕变 (不含贬义)、转化和发展。此外,渐进式的变革也并不必然是不彻底的变革,相反渐进式的变革有时也会有化腐朽为神奇之能,即使原有需变革的机制也会衍生出新的功能,适应新的社会条件的需要[4]。等条件成熟时,我们或许亦可构建具有中国特色的人大行政监察专员制度。

[1][英 ]彼得·莱兰,弋登·安东尼.英国行政法教科书(第五版)[M].杨伟东,译.北京:北京大学出版社,2007:2.

[2][英 ]戴雪.英宪精义 [M].雷宾男,译.北京:中国法制出版社,2001:2.

[3]张越.英国行政法 [M].北京:中国政法大学出版社,2004:596.

[4]苏力.法治及其本土资源 [M].北京:中国政法大学出版社,2004:132-133.

“Transplanting”Or“Perfecting”—— The British Chief Om buds man System in China

L I Yan-feng

During investigation,the British Chief Om buds man,who has a high status,power and far-reaching,has many characteristics,such as screening the Members,absolute power of investigation and hidden execution.Many other countries often emulate the Om buds man system.Meanwhile,its effects are based on the unique historical tradition,rule of law heritage and core structure of the constitutional system.The fundamental value in Om buds man system lies in limiting the adverse Administration in in for mal way and expanding the remedies.But even in the UK,this system is always in the end of the chain of administrative remedies as complementary remedies and accesses to different evaluation.Our country is still lack of enough conditions in establishing British-style National People's Congress Chief Om buds man system,so the current focus should be on reflection and improve our system on the existing administrative remedies.

Council Chief Om buds man;Filter Members;National People's Congress Chief Om buds man

DF31

A

1008-7966(2010)11-0025-04

2010-09-23

李延锋 (1974-),男,河南汝州人,2009级宪法学与行政法学专业硕士研究生。

[责任编辑:李 莹 ]