孟德斯鸠的分权制衡思想及其启示

郑彩莲

(河北师范大学法政学院,河北石家庄050091)

一、孟德斯鸠分权制衡思想的时代背景和思想来源

孟德斯鸠(1689年—1755年),原名查理·路易·德·色贡达,是十八世纪法国杰出的政治思想家,伟大的启蒙运动者。任何思想家都是他们所处的时代的产儿,孟德斯鸠也不例外,所以我们研究孟德斯鸠的分权制衡思想必须回顾其生活的时代背景。十七世纪末至十八世纪初的法兰西,正值法国极端腐朽的封建专制主义发展到了最高峰并开始转向没落的年代,国王政府腐朽而专制,作为法国社会第一、第二等级的封建贵族和僧侣们占据了政府、军队和教会中的一切重要地位,成为社会的统治阶级。而包括资产阶级、小资产阶级以及工人、农民的第三等级完全被排除在政治舞台之外。法国人米涅记到:“从路易十四到革命爆发,法国的政体不仅仅是专制的而且是很横暴的,因为君王有权做的事要比他们通常做的事要多得多。对于滥施淫威的遏制力量是薄弱的。”[1]7他们残暴专断,用“密札”随意监禁或流放任何人,用充公的办法处置任何财产,用税捐征收任何人的收入,对于一切反抗都无情的镇压,这就是法兰西当时的统治现实。孟德斯鸠面对当时的社会现实,认为“当时所存在的腐烂不堪的封建主义和猛于虎的暴政必须消灭”[2]17,这是他的理论所追求的现实目标。孟德斯鸠决心设计出一套理想的、完善的政治制度和法律体系来保障人们的自然权利,实现政治自由和社会进步。

分权制衡思想作为一种政治学说,由来已久。早在远古时期,古希腊著名思想家亚里士多德和古罗马的波利比阿就曾研究过分权学说,并且形成了具有一定深度的理论成果,这使他们成为了分权学说研究的先驱。亚里士多德曾提出,“任何城邦都有议事、行政、司法三种职能,或者说三个因素,相应的应有三种机构,三种机构齐全、三种职能健全,城邦的组织就完备。”[3]189亚里士多德所构想的分权是在古代城邦国内,并且这些古代的城邦国与现代社会的国家也有着根本的不同,但是其分权的形式与现代社会的分权形式无异,都采用了“三分法”。波利比阿发展了这一思想,他把罗马人之所以成功归因于君主制、贵族制、民族制因素相混合,使这三种因素互相精确修正,并处于恰好的平衡状态,从而能够防止国家制度的腐败退化,跳出循环轮回[4]67。波里比阿还指出:执政官、元老院、民众会议诸权力互相配合制衡的政制是罗马强盛的主要原因。他认为罗马人使这三种权力虽然有所分工,但又互相牵制、彼此配合维持平衡,以具有最大的稳定性。三种权力互相均衡制约,维持一种稳定的平衡局势[5]52-53。可以看出,波里比阿的分权思想已经超出了亚里士多德的权力分工的范畴,他认为分权是政治利益的外化,强调分权的政治意义,将分权与制衡有机地结合起来,把分权当作是权力制约的有效方式,互相牵制才是分权的真正目的,这是最初的制衡原理,标志着制衡学说的初步形成,为后人探索分权制衡理论奠定了基础[6]26。

到了近代,资产阶级的启蒙思想家洛克在前人的基础上提出了立法权、执行权和对外权“三权分立”和制衡的主张,其成为孟德斯鸠分权制衡思想的直接理论来源。洛克认为,立法权是指制定法律的权力,是指如何运用国家的力量以保障社会及其成员的权力;执行权是执行法律的权力,是经常存在的、负责执行被制定和继续有效的法律;对外权是指有关战争与和平、联合与联盟以及同国外的一切人士和社会进行一切事务的权力。其中立法权的地位最高,三权必须是分立的,但同时必须是相互制约和协同工作的。与此相适应,他认为议会是掌握立法权的机关,政府是掌握执行权的机关。他主张在君主制国家中执行权应该属于国王,联盟权也应由国王行使[7]83-93。所以,洛克所说的三权实际上是两权,因为他认为对外权是从属于行政权的,是行政权的一部分,洛克的权力分立学说实质上是两权分立,即立法权和行政权的分立。因此,洛克的分权论还是有缺陷的,不完善的,尽管如此,洛克的贡献仍功不可没,他提出分权理论为孟德斯鸠的分权制衡论提供了思想基础,孟德斯鸠正是在批判的继承了洛克分权制衡思想的基础上,更系统、更科学地阐释其思想的。

二、孟德斯鸠分权制衡思想的内容及成就

(一)孟德斯鸠分权制衡思想的内容。孟德斯鸠作为近代西方分权思想的集大成者,其分权制衡思想是系统而全面的,主要包括国家权力的划分和各种权力之间的制约两个部分。首先,孟德斯鸠将国家权力划分为三种:“(一)立法权力,(二)有关国际法事项的行政权力,(三)有关民政法规事项的行政权力”。他把第二项简称为“行政权”,而把第三项简称为“司法权”。他认为:“依据立法权力,国王或执政官制定临时的或永久的法律,并修正或废止已制定的法律。依据行政权力,他们媾和或宣战,派遣或接受使节,维护公共安全,防御侵略。依据司法权力,他们惩罚犯罪或裁决私人讼争。”[2]155而且这三种权力分别由不同的国家机关来行使,孟德斯鸠认为立法权是一个国家的最高权力,由人民享有。但是人民直接参与立法是不可能的,立法机关应该由人民选出来的代表组成并由代表来制定法律。因此,孟德斯鸠把立法机关分为贵族院和众议院,两院同时拥有立法权,使贵族和平民可以相互制止对方侵犯自己;行政权由君主掌握,并直接领导军队,规定召集立法机关会议的时间和期限,并有权制止立法机关的越权行为,通过“反对权”参加立法,但是不参与立法事项的讨论;司法权必须由一个独立的机关来行使,即专门由法院和陪审官行使,不受立法机关和行政机关的干涉。和洛克相比,孟德斯鸠关于国家权力的划分更为科学和具有可操作性。其次,立法权、行政权、司法权这三种权力是相互制约的。孟德斯鸠认为,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[2]154因此,要保证国家和公民的政治自由,立法权、行政权、司法权这三种权力必须交由不同的人和不同的机构来行使,形成一种能联合各种政治力量,又能使它们彼此调节配合并相互制约的制度,从而以权力来约束权力。“如果同一个人或是有重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争诉权,则一切便都完了。”[2]155因为独揽一切权力的个人或机构既可以用“个别的意志”去毁灭每一个公民,又可以用“一般意志”去蹂躏全国。那么,人民群众的政治自由和生命财产就将就处于毫无保障的地位。

(二)孟德斯鸠分权制衡思想所取得的成就。列宁曾指出:“判断历史的功绩,不是根据历史活动家没有提供现代所要求的东西,而是根据他们比他们的前辈提供了新的东西。”[8]220孟德斯鸠的三权分立学说丰富和发展了历史上关于分权的思想和理论,其优越之处笔者在此仅介绍如下三个方面:

1.孟德斯鸠在理论上首次明确了“司法独立”原则,从而把洛克的“两权分立论”发展为“三权分立论”。在洛克的思想中,“司法独立”的概念模糊且不彻底,认为司法权是执行权的一部分。这实质上是“权力的混合”,并没有分立,而孟德斯鸠的三权分立学说则明确、彻底的多。孟德斯鸠强调:“如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权和立法权合二为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权和行政权合二为一,法官便将拥有压迫者的力量。”[2]156可以看出,其认为立法、行政和司法三权的性质是截然不同的,司法权(指审判权),应该是完全独立的,不受立法机关和行政机关的干涉。司法独立是“三权分立”和“以权制权”的重要支柱,它对资产阶级各国的司法制度,产生了极其深远的影响,后来它差不多载入了所有西方资产阶级国家的宪法,为世界各国所采用[9]60。

2.孟德斯鸠首先明确地阐述了“权力制衡”的原理。所谓“权力制衡”,就是立法、行政、司法这三种权力互相分立,互相制约,保持平衡。他认为只有三权分立、相互制衡才可以避免和防止政府的祸害作用,保障公民的政治自由和民主权利。“权力制衡”原理为资产阶级设计了一个反对封建专制主义和依法治国的完整方案。依照这一方案,不仅使资产阶级国家机关的分工理论化了,同时使立法和法律程序发生了历史性的革命变革。既然立法权属于议会,即可通过议会把资产阶级的意志集中表现为法律,这就一改从前君主的意志就是法律、“言出法随”的封建专横,从立法形式上实现了资产阶级民主主义的程序。这就产生了近代意义上的“法制”,使国家政治制度和国家活动中的“君主至上”变为“法律至上”,这显然是历史的一大进步[10]24。

3.孟德斯鸠认为不仅君主立宪政体应该实行分权,即使是共和制也应该实行“三权分立”和“制衡”的原则,否则,任何国家都有腐化和倒向专制的可能。这不仅为反对封建专制提供了思想武器,而且为防止从资产阶级民主制度倒退到专制制度增设了一道障碍。由此可见,孟德斯鸠的三权分立的原则比一般意义上的“分权”,其含义和意义要广泛和深刻得多。这个学说不仅适用于法国,而且成为资产阶级各国的一项普遍性的民主制原则;它不仅在资产阶级夺取政权的过程中起到了革命的作用,而且在巩固资产阶级统治的过程中也起到了无可比拟的重要作用。

三、孟德斯鸠分权制衡思想的局限性

虽然孟德斯鸠的分权制衡思想推动了该理论的深化,抵制和削弱了国王的权力,防止君主专制,防止滥用权力,确保了国家机器的正常运转,但本学说并不是完美无缺的,它是时代的产物,有本身的局限性。正如恩格斯所说:“十八世纪的伟大思想家们,也和他们的一切先驱者一样,没有能够超出他们自己的时代给予他们的限制。”[11]57笔者认为其分权制衡思想的缺陷可归纳为以下三个方面:

(一)孟德斯鸠分权制衡思想的根本缺陷在于没有看到公民权利对国家权力的制约作用。孟德斯鸠分权制衡思想着眼于以权力约束权力本身,试图通过强制性的权力来约束易被滥用的权力。但是,在权力者利益一致的情况下,这种权力制约方式往往会成为愚弄人民群众的政治把戏,而其提出此思想的目的是要保证公民的政治自由,而他却没有给公民权利留有足够的空间。这与他对人民群众的偏见和不信任是相关的。孟德斯鸠认为“人民是完全不适宜于讨论事情的”[2]158。此外,他还认为“那些社会地位过于卑微,以致被认为没有自己意志的人”不应当享有投票权[2]159。可以看出,孟德斯鸠根本不信任人民群众,更不会相信人民群众的权利会对权力制约起到什么作用。因此,孟德斯鸠的分权制衡思想很难保障公民的政治自由。

(二)孟德斯鸠在立法权和司法权上给封建贵族保留了特权。孟德斯鸠认为,立法机关中的“贵族团体应该是世袭的。首先因为它在性质上就是如此,其次,是因为它有强烈的愿望要保持它的特权。”[2]160但又对世袭权力作了如下限制,“这个世袭权力在立法上应该只有反对权,而不应该有创制权。我所谓创制权,是指自己制定法令或修订别人所制定的法令的权利。我所谓反对权,是指取消别人所作决议的权利。”[2]160在司法权问题上,孟德斯鸠认为,贵族容易遭人忌妒,如果由平民组成的法院来审判,就要陷入危险的境地,因此又设立了高于法院而存在于立法机关内部的贵族院。虽然他对贵族世袭权力作了限制,但却给封建贵族保留世袭权力以及在司法权上给贵族特权,这与法律面前人人平等的法律精神相悖。

(三)孟德斯鸠关于“三权分立”的学说,反映的是早期法国资产阶级的政治经济要求,其根本目的也是为了保护资产阶级的私有财产关系。他所说的“保障公民的政治自由”,也只是保护资产阶级的自由,即在资本主义生产关系范围内的自由,包括买卖自由、贸易自由等。孟德斯鸠认为,私有财产是人们的“自然权利”,神圣不可侵犯。因此他提出,立法机关的主要任务是颁布保护公民私有财产的法律;行政权是促进人们遵守保护私有财产的法律;而司法权则是处罚一切侵犯私有财产的人。因此其所提倡的只能是资本主义生产关系基础之上的上层建筑。正如恩格斯所言,孟德斯鸠的“三权分立”学说“也像其他一切永久性的、神圣不可侵犯的原则一样,这个原则只是在它符合于现存的种种关系的时候才被采用。”[12]225从而可以看出,孟德斯鸠的分权制衡思想是有局限性的。

四、孟德斯鸠分权制衡思想的启示

孟德斯鸠的分权制衡理论对政治学的发展和政治实践的发展都产生了深远影响,但其有明显的弊端,因此,不能简单的否定或肯定,应取其精华,去其糟粕,借鉴其合理的成分,为我所用。

(一)孟德斯鸠提倡“司法独立”是值得借鉴的。由于受传统和体制等诸多因素的影响,我国司法体制存在严重的弊端,表现在行政干预司法、司法系统的等级化和司法地方保护主义等,极大地影响了司法公正,与孟德斯鸠分权理论中的司法权不受行政权的干预,按其固有逻辑独立行使的要求相比还有相当的差距。所以,可以比照孟德斯鸠分权理论中的司法独立的原则来加强我国司法体制改革和建设。

(二)“三权分立”不是分权制衡思想的唯一模式,更不是一个普遍规律。“三权分立”只是分权制衡思想的一种表现形式,况且其有明显的缺陷,它不可能解决好本身的代表性与合理性的问题。我们应拒绝资产阶级的“三权分立”制度,却重视寓于其中的分权制衡思想。

(三)加强制度监督是必不可少的,但制度监督并不是万能的。我国腐败问题的原因之一就是监督制约机制的缺失,制度不健全造成的,绝对权力导致绝对腐败,权力必须受到制约,孟德斯鸠的以权力制约权力的原则是可行的办法。但必须认识到,制度监督并不是一个万能模板,其对于权力约束的作用也是有限的。毕竟权力的运行过程必然涉及众多主观的、个别的、特殊的、偶然的因素,排除这些因素或者是企图通过制度规范这些因素在权力运行过程中的地位与作用,不仅是不现实的,也是不可能的。

[1](法)米涅.法国革命史[M].北京:商务印书馆,1977.

[2](法)孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1997.

[3](希腊)亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆,1982.

[4]徐大同.西方政治思想史[M].天津:天津人民出版社,1985.

[5](希腊)波里比阿.罗马共和国时期(上)[M].北京:三联书店,1957.

[6]叶皓.西方国家权力制约论[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[7](英)洛克.政府论(下)[M].北京:商务印书馆,1964.

[8]邓小平文选(第3卷)[M].人民出版社,1993.

[9]赵震江.分权制度和分权理论[M].成都:四川人民出版社,1988.

[10]尹志学.分权制衡与现代法治——孟德斯鸠三权分立学说的历史反思与现实启示[J].法律科学出版社,1998,(4).

[11]马克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1972.

[12]马克思恩格斯全集(第5卷)[M].北京:人民出版社,1958.