试论社会保障与解决经济危机——以“罗斯福新政”为例

钟世鹃,赵占年

(上海师范大学法政学院,上海200234)

一、“罗斯福新政”关于保障民生的内容及作用方式

(一)罗斯福新政有关保障民生的内容

罗斯福认为,一个政府“如果对老者和病人不能照顾,不能为壮者提供工作,不能把年轻人注入工业体系之中,听任无保障的阴影笼罩每个家庭,那就不是一个能够存在下去,或者是应该存在下去的政府”,社会保险应该负责“从摇篮到坟墓”整个一生。所以,在1935年,罗斯福政府通过了《社会保险法案》、《全国劳工关系法案》以及《公用事业法案》等法律措施;1938年6月14日又通过了《公平劳动标准法》。在这些法律中,《社会保障法》是美国历史上第一部关于社会保障的立法,内容包括养老金制度、事业保险制度、儿童救济制度、最低工资制度、资助保障事业等方面,最低工资标准制度就是在这些立法中首次建立起来的。“我们必须铭记我们的目标是要改善而不是降低那些现在营养不良、穿得不好、住得很糟的那些人的生活水平。我们知道,当我们的工人一大部分还没用就业的时候,超时工作和低水平的工资是不能提高国民收入的。”“罗斯福新政”的这些法律措施极大程度地适应了当时社会上人们的需求,反映了广大劳动人民的强烈愿望,受到了大多数人的欢迎和赞许。一方面,它极大地增加了社会的基本需求,为经济的恢复提供了动力支持,使得全世界范围内的经济危机可以在很短的时间内得以解决;另一方面,这些措施也起到了稳定社会、安定民心的作用,使得人们可以维持对政府的信任,安心努力工作。

(二)保障民生措施对恢复经济的影响

我们知道,生产决定消费,生产什么才能消费什么,生产多少才能消费多少,生产水平决定了消费水平和消费内容。但是反过来,消费对生产也有着积极地推动和引导作用。消费是生产的目的,生产的产品只有被消费了,生产的目的才能实现,新的生产过程才能开始。同时,消费对生产发展也有很重要的引导作用,居民消费较多的产品必然会带来生产的扩大,实现社会资源的优化配置。消费是生产发展的动力,消费为生产创造新的劳动力。

在许多学者的眼里,罗斯福新政最大的历史功绩在于它开辟了资本主义政府对市场干预的先河,政府通过大规模的基础设施建设、大力扶持中小企业、兴办公共设施等措施,来增加社会的消费,从而增加生产,带动就业,增加人们的收入,扩大人们的消费,以此来实现经济的良性循环,推动经济的增长,摆脱经济危机。但是很多人忽视了“新政”得以最终实现的一个基础性、保障性环节,就是“新政”在扩大基础设施建设的同时,增加了对社会民众的保障措施,降低了社会民众的生活压力,从而提高了消费能力,保证了“新政”各项措施得以实现。

在经济危机时期,消费对生产的推动作用显得尤为突出。经济危机在本质上而言是一种生产过剩的危机,是生产与消费的严重脱节。企业为了高额的利润不肯降价销售产品,而广大的民众却由于经济形势的恶化没有工作而购买力下降,或者即使有工作,也会由于经济形势的恶劣不敢消费,而是把钱存起来以备不时之需,所以导致经济形势每况愈下。在经济危机发生的时刻,也就是越需要人们消费的时刻,但同时也是人们不敢消费的时刻或无力消费的时刻。所以解决经济危机的根本出路在于如何刺激人们的消费,增加人们的购买力,扩大社会的即时消费,从而刺激生产,实现经济的复苏。

“新政”跟以往解决经济危机的办法根本的不同就在于——政府花钱消费,以弥补社会即时需求的不足,从而达到刺激生产,扩大就业的目的。“新政”通过政府投资和拨款兴建大型的公共工程,如植树造林、防治水患、水土保持、道路建设、开辟森林防火线等为社会提供了数以万计的工作岗位,解决了许多人的生计问题。世界著名的胡富水坝就是这一时期由政府修建的标志性基础设施,而且现在美国西部四通八达的交通网络大部分也是当时由政府出资兴建的公共工程。通过这些举措,一方面增加了社会消费,刺激了社会的生产;另一方面,增加了就业,增加了民众的收入,提高了人们的购买力,这又反过来形成社会需求,形成社会经济运行的良性循环。但是,仅有这些是不够的,因为在经济危机时期,由于社会经济形势的恶化,人们的生活没有保障,所以轻易不敢消费。罗斯福政府充分认识到了这一点,于是采取了大量的措施来保障和提高人们的基本生活水平,也就是在增加社会就业的同时,加大政府对社会保障的投入,如《社会保险法》等法律的推行,保障了人们在有钱的情况下可以大胆去消费,解决了社会大众的后顾之忧。

二、社会保障对经济发展的影响

经济持续快速发展需要良好的外部环境,而健全的社会保障体系对经济的发展起着至关重要的作用,主要有以下几个方面:

(一)调节社会总供给和总需求,熨平经济周期

社会保障金的积累,是经济进行自动调节的“内在稳定器”,可以对国民收入在积累投资于消费资金方面进行自动调节分配,保证国民经济的正常平稳发展。在经济萧条时期,社会保障资金支出大于收入。社会保障资金的支出保证居民的基本生活水平,使得其消费水平保持在一个相对稳定的水平上,从而维持社会生产,而不会导致社会经济的崩溃。而在经济繁荣时期,社会保障资金收入大于支出。社会保障资金的提升客观上就减少了人们的可支配收入,起到了防止经济过热以致通货膨胀的风险。

(二)增加居民可支配收入,推动经济增长

罗斯福新政中有关保障民生的理论其实就是通过运用扩张性财政政策,扩大财政支出,增加社会福利,提高工资以增加劳动者收入,从而促使有效需求增加,使国家摆脱经济危机。

社会保障金的支出是对国民收入的再分配,是社会财富转移的一种重要的手段。社会保障资金可以使得居民的可支配收入增加,从而扩大消费,刺激生产,拉动经济的发展。在经济危机时期,社会保障对经济的促进作用尤为突出。

(三)创造经济发展所需的良性社会环境

生活中总是存在这样或那样的不确定因素,影响着人们的正常生活,如生、老、病、死、天灾、人祸。尤其是在经济危机发生时期,社会经济的运行情况使人们的生活变得更加艰难,生活水平降低,从而增加了社会不稳定的因素。这反过来又会加重经济的恶化,造成恶性循环。而社会保障则在很大程度上保障了人们的基本生活水平,保护公民不致因遭受意外风险或经济恶化而陷入绝境,从而使公民生有所食、病有所医、老有所养。

(四)保证劳动力再生产的顺利进行

社会保障的存在,在很大程度上消除了人们的后顾之忧,保证了劳动力再生产的顺利进行。一方面,社会保障为劳动者提供了保护机制,使得人们愿意且有能力去继续工作,保证了经济增长所需的劳动力供给;另一方面,劳动者有了社会保障的保护机制,会更加安心地工作,并努力增加自己的劳动技能,不断提高自己的劳动素质,从而提高了劳动力资本。但是过高的社会保障水平会起到相反的作用,如典型的福利国家瑞典和英国,社会福利非常高,对人们产生一种相反的激励,即激励人们放弃工作或提前退休。所以,社会保障的水平要控制在一定的范围之内。

总之,在经济危机依然严峻的今天,社会保障对于刺激经济的尽快好转、促进经济环境的健康稳定都有着至关重要的作用。同时,对增加人们的信心也有着重要作用,在经济危机爆发的时期,有时候信心的增加比金钱的投入更重要。

三、完善社会保障体系

经济危机爆发后,中央政府为了克服经济危机采取了刺激国内需求的政策,投资4万亿人民币进行基础设施建设以拉动内需。但是我们通过细心观察会发现在此次的经济刺激计划后国内居民的消费并没有相应的增加,相反许多人的消费降低了。众所周知,目前我国居民消费需求绝大部分正处在子女教育、医疗卫生、就业培训、公共文化、住房以及社会保障等基本公共服务需求快速增长与供给短缺的矛盾较为突出的时期。居民需要为此承担全部或部分风险与费用,增加储蓄就成为大多数居民的必然选择,这客观上对居民的消费产生了挤出效应。尤其是在经济危机爆发后,人们的生活负担变得更重,加剧了人们增加储蓄的行为以支付高额的生活费用,包括房屋贷款、养老以及医疗费用等。尤其是高额的房价使许多人背上了沉重的债务负担,居民的收入大多用以支付房屋贷款利息,只能省吃俭用,不敢消费,严重阻碍了扩大内需的成长。所以,建立健全社会保障体系势在必行。

针对目前我国社会保障体系发展落后、发展不全面等情况,我们应该从以下几个方面进行努力。

(一)扩大社会保障范围,增加居民即时消费

不断扩大我国社会保障体系的保障范围和区域范围,“逐步将混合所有制、非公有制经济组织的从业人员、灵活就业人员和进城务工经商的农民工等纳入社会保障的范畴”[1]64,同时,扩大社会保障覆盖的区域范围,减少地区间、行业间以及城乡间的社会保障差距。这样,使得居民在享受国家经济发展的成果时,逐步扩大消费,拉动国内需求,增加未来消费。同时,降低居民的储蓄预期,增加人们的即时消费,尽快度过经济危机。

(二)完善失业保险制度,千方百计增加就业,提高居民消费能力

消费的提高,根本在于收入的提高。所以,在经济危机爆发时,政府更应该努力完善失业保险制度,提高社会的就业率,增加人们的收入,从而扩大消费,拉动内需。资料显示,我国居民“消费在GDP中所占比例下降并不是由储蓄增长导致的,而是由于家庭收入在国民收入中所占比例急剧下降,其中工资所占比例下降幅度最大。于此同时,公司利润和政府收入所占比例却在上升”。由此可见,除了增加就业之外,国家也应逐步改革现有的分配政策,“应该将国民收入中更大的份额分配给家庭”。而失业保险则是这一政策在实施过程中的保障性政策。

(三)建立农村社会保障体系,充分挖掘农村消费潜力

目前,中国还有将近8亿的居民在农村,而且他们正处于基本生活品消费不断提升和奢侈品消费逐步扩大的阶段,所以,农村的消费潜力非常巨大,但是由于社会保障体系在农村的缺失导致了这一潜力远没有被开发。为此,要不断加大农村社会保障体系的建立健全,完善农村养老保险制度,使老有所养、老有所依;建立健全农村医疗保险制度,彻底解决农民看病难、看病贵、看不起病的情况。同时,不断加大对农村的教育投入,培养高素质人才,为农村的发展奠定教育基础。

(四)提高城镇居民社会保障的标准,改善低收入家庭的消费状况

随着CPI指数的不断提升,城镇居民的最低生活保障标准也要相应的提高,以此来弥补由于CPI指数上升带来的居民消费下降。同时,对城镇家庭贫困者予以政策倾斜,增加对弱势群体的就业支持和转移支付,以改善低收入家庭的生活消费状况,保证消费的后劲。同时,这也有利于稳定社会,培养良好的经济运行环境。

(五)加大对社会保障的投入,提高保障水平

目前,我国的综合经济发展已经达到了一个相对较高的水平,人们的生活水平也有了极大的发展。但是,我国的社会保障水平较发达国家还有很大的差距,甚至低于一些相对贫困的国家,原因就在于我们对社会保障的投入无论是相对而言还是总量而言都是比较少的。就此次应对经济危机的举措而言,4万亿人民币的投资用于住房性保障、医改和教育总共不足5200亿,远不及基础建设的15000亿。如果把这些钱平摊到每个人身上,那数额更是少之又少。同时,我国目前正处于经济体制改革的关键阶段,由此产生的社会问题将日益突出,而这些问题的解决都有赖于一个健全且保障有力的社会保障体系的支持。如果社保水平过低,则无法满足人们日益提高的基本生活成本,那么对现有的社会问题无异于“杯水车薪”,不利于社会的稳定。所以在建立健全社会保障的同时,还要提高社会保障的水平,以使其发挥应有的作用。

(六)要逐步降低现有基础设施的使用费用

虽然国家一直在加大对基础设施建设的投入,如铁路、公路、教育等,但是其使用费用却没有相应的降低,比如全世界收费的高速公路共有14万公里,其中的10万公里在中国,而且高速公路的单位使用费用是全世界最高的。基础设施的高使用费在客观上使得相关产业发展缓慢,如高速公路的高使用费直接影响了居民对私家汽车的消费,“买得起车,用不起车”的现象在全国各地都非常普遍。所以,国家在加大基础设施建设的同时,应当尽量降低其使用费用,让其真正成为惠民工程,以此降低人们的生活负担,从而增加人们的可支配收入,扩大消费。

四、结语

时至今日,经济危机对我国的影响依然严重,阻碍了中国经济的发展,解决经济危机的道路依然漫长。根据国际、国内的经济形势,转变中国的经济发展方式,大力发展内需主导型经济势在必行。国内需求的旺盛在很大程度上依赖于社会保障体系的建立健全,因此,大力完善我国的社会保障制度对我国经济平稳较快发展具有重要的保障作用。同时,它也是我国转变经济发展方式的政策性支持。所以,加大社会保障的投入,建立健全社会保障体系无论对于解决经济危机,还是经济的长远发展都至关重要。

[1]钱滨.金融危机下社会保障与扩大内需研究[J].金融在线,2009,(2).