城乡一体化进程中统筹主动城市化与社区发展问题研究

马晓黎

(中共济南市委党校,山东济南250014)

改革开放以来,随着城市化进程的加快,城市规模的扩大,处于城乡结合部的村庄集体所有的土地全部或部分被征用,国家安置村民转工转居,促进了被征地村庄城市化的进程。这类社区的城市化不同于村庄内部现代化诸因素成长的内源性城市化,前者村庄和失地农民主要由于城市规模的扩张和城市功能的延伸而被动地参与到城市化进程中。面临国家建设征地这种自上而下的城市化行为,村庄凭借自治组织的权限,在争取外源性资源的同时,充分探寻、开发与调动内源性资源以解决自身生存和发展问题,发展成为以第三产业为主导、拥有较强集体经济的再组织村庄,成为城市化进程中一支重要的力量。村级组织作为村庄社会结构的重要组成部分,在城市化的进程中成为社区的主要领导者和组织者。主动城市化是村庄采取各种措施,积极主动融入城市,并以自身不断扩张的实力服务城市、影响城市,谋求与城市共同发展。村庄不再只是城市中心经济的被影响者,不再只是接受城市经济社会发展的辐射而发展,而且是经济社会发展的主动参与者,参与竞争城市资源,成为经济社会发展的重要力量。

一、主动城市化与村庄发展策略的转变

随着自然村变为行政村,村庄中的权力逐步向行政村集中,行政村也拥有相对于家庭、自然村较丰富的资源。随着本村土地的日渐减少,村级组织面临的最大问题是村庄的发展方向问题。面对城市扩张这种外部压力以及所造成的土地减少、村民就业难等社区内部压力,以村党支部和村委会为核心的村级组织做出回应和调整,改变传统的农村发展模式,探索新的发展策略。

1.挖掘村庄社区资源。村庄通过开发与调动内源性资源及外部(如乡村、城市、政府、国家等)资源,使两种资源有机结合起来。村庄社区内部资源,包括自然资源、社区区位、人力资源和社区文化资源等。城乡结合部最大的优势是毗邻城市,离城市中心区不远,区位条件非常优越。

2.“引城入村”。很多城中村凭借优越的地理位置,利用征地获得的土地补偿款,建立起商品房、写字楼等一大批物业,房屋租赁成为城中村普遍的和最为重要的经营方式,是村集体经济收入的重要来源。用城市的标准管理农村,在村里建立和完善市政基础设施,拓宽和新修道路,兴修公共厕所等,为在村里落户的企业创造良好的经营环境,以此获得高额的租赁收入[1]401。

3.以社区发展为目标。村集体经济是社区发展的重要依托。村组织在发展集体经济的基础上,追求社区的整体发展。提高村民福利性就业和分配,积极投资社区建设,拓宽和新修道路以及以村落为边界的其他公共设施建设,这已是村组织的主要目标,并贯彻到村级组织的行为中[2]220。村里相继成立了联防队、绿化队、保洁队等专业队,同时改变了村里脏乱的环境。村级组织与落户村里的企业协商,制定企业安置人员办法,把安置一定数量的村民就业作为一项条款写入合同,为转居自谋人员提供保护性的劳动力市场。同时承担村民的退休金、合作医疗等。

4.整治村庄环境,改变村民生活方式

村庄在调整自己的城市化发展模式时,在挖掘村庄悠久的历史文化,发展优势产业的基础上,村社区提出了建设文化村的更高目标,把整治村庄环境和引导村民改变生活方式作为村组织工作的重点。村庄环境的改善对村庄的整体发展是很有意义的,不仅可以改善村民的生活环境,更重要的是可以间接产生巨大的经济效益,可以吸引投资,这是村组织经过理性分析得出的。

城中村典型的景观特征是“脏、乱、差”,公共卫生设施缺乏,生产、生活用水和废弃物任意排放,进村一看,满街的破砖头、烂瓦块,家家门前堆一堆。由于农民长期生活在农村,很多人的卫生意识和生活习惯与城市生活标准相差甚远。农民有两个生活习惯,一是乱丢乱倒垃圾,二是随意堆物堆料。村组织从清理堆物堆料开始,让村民改掉多年养成的习惯不是一件容易的事情,为了得到村民的支持和配合,村组织通过党员联系户制度,挨家挨户地做工作,讲道理,并要求党员干部先从自家开始清理。在村组织的带动和村民的配合下,经过两个月的时间,村里的堆物堆料被清理干净。为了保持环境,村组织制定了定点倒垃圾制度。村民如果不按点倒垃圾,将会受到一定处罚。现在定时定点倒垃圾,保持街道环境整洁,已成为村民良好的生活习惯。

二、主动城市化的实践追求

(一)决策过程与动员策略

组织结构:党支部-村委会-集体经济组织,这是城乡结合部村庄的初级组织阶段,转制后的村庄组织结构为党支部-居委会-股份合作公司。

1.决策过程

(1)党支部的最终决策权和领导作用。首先,党支书发现问题,提出方案。农村进行经济体制改革后,国家权力从村庄退出,但并不意味着完全放弃对村庄的控制。一方面,国家继续加强执政党在村庄的领导作用;另一方面,在市场经济条件下,通过某种制度安排,如在村庄建立村民会议和村民代表大会权力机构,及其相关办事机构——村民委员会,实行村民自治。按照村民自治的原则,村级社区的公共事务实行民主决策,即村民群众作为决策主体共同决定村级重大事务。但是,村社区重要事务的决策权往往由村党支委(或村党委)和村委会联席会议共享,或者主要由村党支委(或党委)执掌,所以,村级民主决策在实际运作中具体表现为村委会和村党组织决策,决策权实际上主要掌握在少数人手里[3]。理解集体性较强的村庄的整合机制,关键是把握在村庄中占有核心地位的村党支部的作用,党组织在农村社区转型中的领导和核心作用是不能低估的。党支部拥有最高权力,是最高的决策机构。

(2)决策中的村民参与。村民是村庄治理的重要力量。众多调查和研究证明,扩大村民参与村务可以有效提高社区资源动员能力。不仅在村一级,而且在国家一级,不仅在国内,而且在国外,扩大参与以使决策民主化,有利于加强政府的财政资源动员能力[4]。村民会议作为村民直接参与村务的形式,具有最高的法律地位,实践中,大多数地方仅在村委会选举时召开村民会议,少有村民会议讨论决策村务的情况,村务决策的权力往往被社区组织独占;各地在实践中普遍建立了村民代表会议组织,其决策质量较高,权威性较强。

2.动员策略

(1)说服与强制。整治村庄环境是村庄城市化发展中的重大策略。对于村庄社区发展的目标,并不是每个村民都有清楚的认识;而且村庄社区发展是关系每个村民利益的事情,需要统一意志和一致行动,所以,村级组织便开始积极的动员。村级组织在行动中,运用日常生活中的“道理”和说服方式,是村组织采取的主要策略。

(2)动员的乡土性。村庄是具有深厚历史文化渊源的社会,在寻求社区合作与秩序上拥有不同于一般城市社区难以具备的本土性资源,即村落特有的文化历史资源,是实现对农民组织动员的重要资源。家庭是村庄组织动员与寻求合作的基本单位,以家庭及家庭关系为单位的管理与动员方式是村庄很具本土特色的做法。

(3)利益关联型的权力运作。村组织为激励村干部动员自己家属的参与,规定如果家属不出来义务劳动,干部工资降一级。当前,在中国社区公共经济发达的村庄中,利益关联型的社区治理模式是一个普遍现象。在这些村庄里,一方面,集体经济是村社区拥有的最大资源;另一方面,经济利益已经成为最触动人们神经的事物。因此,社区公共经济与人的经济理性的结合成为村社组织最容易挥动的“权力之棒”。这种权力的运作方式实际上是以村社组织为基础,借助于社区经济资源与内部利益的联系来实现的。以一种类似于市场化的方式对组织体系进行再梳理,其权力能力主要来自组织成员之间的密切利益关联。这一治理模式,与一些地方成功地采用经营式动员的道理具有一定相通性。

3.社区精英的作用

一个“好领导”,是村庄这样一种微观的、在宏观社会体系中处于劣势地位的社区获得成功的一个关键性因素。

(1)创造“合作预期”,凝聚民心。中国农民“善分不善合”,合作度不高。而社区精英重建和维持社区共同体的基本策略,是不断在村民中创造“合作预期”,他们“吃苦在先”的行为,获得了村民对她的信任和认同,村庄社会对支部书记的个人信任转变成了社会信任,这也有利于促成村庄社会的生长。事实上,在社区发展特别是创业的过程中,正是社区精英“廉洁奉公”、“敢于冒险”、“勇担责任”等带头人的形象与事迹,使其具有很强的示范作用和号召力,使村民对社区精英倡导下的合作抱有较高的预期。而且村民在社区精英的带领下,不断做出成绩,取得良好的效果,更强化了村民对社区精英的认同,更利于村民之间的合作。

(2)有效领导,正确决策,适应市场。社区精英一般都具有人格魅力,是村里最见多识广、有大量社区外关系以及在人格上多受到具有智慧、有毅力、能创新等评价的人。他们能审时度势,成为社区决策的倡导者、解说者和主导着。社区在发展转型之初,面临严峻的外部环境,如何正确领导与决策,把那些对本社区发展不利的外部环境转换成对本社区有利的环境,社区精英在这方面发挥着重要作用。社区精英不仅充分了解外部市场与自身的比较优势,同时还能在外部建立多种重要的、有用的网络渠道,通过内外运作使村庄在现有体制和市场环境下参与大社会的事务与竞争。

(3)作为国家与农民之间的联系人。村里的精英与外界特别是地方政府有着密切的行政及经济往来,而且他们在村里的正式组织中也都占有最高的领导职位,往往集村中的党政企大权于一身,拥有权力的精英对内联系村民,对外联系着政府,是二者之间的桥梁和纽带,他们在执行国家政策和任务时,也在积极采取措施维护村民利益。折晓叶研究超级村庄时指出,在乡村工业化过程中,新型的村集体合作体系在超级村庄中发育成熟,它的基本类型中不仅包括原有集体制未彻底解散的合作形式,还包括以村集体为主导的新型股份制合作形式,也包括分散经营的农民家庭企业或私营企业与村组织之间的合作形式。这些合作形式既利用了传统集体保留的行政资源和政治意识,从而与国家行政体系之间有着天然的联系,又由于行使自治的权力,在产权上具有完全的独立性,组织职责由主要对上负责转变为对村民负责。这种新型的关系,使它有可能真正成为发育成熟的中介领域。

(二)组织实施:集体合作的实现

1.村民与村集体的再次合作

(1)村民的合作。村组织掌握村庄的人事权、财权和以土地为核心的物权,具有动员村庄资源的能力,拥有比任何个人,包括企业家或精英都强大的能量。在主动城市化过程中村组织发展起了较强的集体经济,为村民提供丰厚的社区保障和福利,为在市场竞争中的弱势群体——刚刚非农化的“村民”群体营造了一个足以遮风挡雨的“港湾”,这无疑增强了村级组织的动员能力。同时民主化的决策机制提高了村庄资源动员能力,村务公开、民主生活会等制度的建立和完善,增强了村组织行为的合法性。

(2)理性行动者的村民。动员和合作的过程是一个动员者与被动员者双向互动的过程,本质上,农民是社会人,他的动机、行动和价值观念受到群体和制度环境的制约,由于历史文化的积淀,农民又在不断进行理性总结来适应、改造群体和制度环境。作为理性行动者的村民,在国家开始征用他们的土地之初,他们就一直在考虑自己的成本和收益。从盼望国家征用自己的土地,到抵制国家征地。由于国家的劳动保护、医疗保险、社会保障以及退休保障等配套机制还不完善,因此农民的怨言比较多,甚至出现村民集体上访的现象。当村里出现一名好干部,为村民服务的好干部,发展起雄厚的集体经济,为村民提供福利和保障,村民对其深深拥戴和支持。

2.争取体制外资源

国家、政府的资源对村庄社区的发展是至关重要的,与村庄社区内部的资源相结合,能产生巨大的力量。村庄在充分利用、开发自身内部的资源,主动向城市化转变的同时,积极争取国家政策和资金的支持。

(1)乡镇政府与村级组织的关系。村民自治制度规定村民委员会是基层群众性自治组织,其职能是办理村庄公共事务和公共事业,调解民间纠纷,协助解决社会治安,反映民意,但是村组织仍然在一定程度上承担着行政职能,他们首先必须确保完成乡镇党委和政府布置、分配的任务,并尽可能地发展本地经济、确保本村治安、处理村内事务。为了完成这些功能,村组织有必要与镇政府建立密切联系,村需要借助镇政府的法定权威,以实现支配的合法性,获得村民对村组织支配的服从。同时维持村内社会秩序需要以地方公安司法力量为后盾。乡镇政府与村组织之间的关系实质是一个协作与互惠的过程,工作上的协作可以换来利益上的互惠。但是,20世纪80年代初开始的财政体制改革,使乡镇政权成为独立利益的集团[5]。乡镇政权逐步以经济发展作为自己的主业,甚至转向“谋利型政权经营者”。乡镇政府对村组织的援助,弹性很大,没有明文规定,而且由于乡镇政府掌握的资源数量和质量都是有限的,这种有限资源的分配不可能依据“平均”原则,只能依据村组织的工作实绩和村干部与乡干部的私人关系来分配。所以,需要村组织通过各种关系去争取乡里的资源。

(2)地方政府(市、区级政府)与村级组织。政府出于“稳定压倒一切”的需要,出台了很多保护农民利益的文件、政策与法规。但是,在我国宏大的社会结构里,远远没有形成一个公平的、规范的、共同认可的而且能够落到实处的社会行动体系,正式的文本层面与事实的运作层面处于明显的脱节状态。而且在向市场经济转型的过程中,许多政府行为具有明显的市场逐利因素。有的地区,政府拖欠村里的征地补偿款,致使村里的发展资金更加短缺。

三、主动城市化背景下社区发展的成效

(一)村庄非农产业逐步走上国际化

经济发展是社区发展的前提,也是解决农村各种社会问题的重要手段。面对农业日益弱化,村组织适时调整自身的工作,改变传统的农村发展思路。在经济上,村社组织的重点转移到物业管理,而这些物业的运作都是逐渐按照市场规则与城市环境下的种种制度要求进行建设和管理;面对村庄“脏、乱、差”的环境,村组织开始整治环境,引导村民改变生活方式。村庄的经济发展,已经突破村庄的界限,通过市场网络,与城市和整个外部世界联系起来,逐步走上国际化。

(二)促使村民生活方式、行为方式和思想观念的市民化

农民市民化是城市化的最终目的,农民市民化不仅仅是职业、身份的转变,更是农民社会文化属性与角色内涵的转型过程和各种社会关系的重构过程。农民市民化应伴随着生活方式、行为方式和思想观念的转变,这是一种内质转变的过程,这种内质转变比外在的改变更为重要。

村民共同合作,加强了沟通和交流。社区成员的参与利于加强居民的邻里关系。邻里关系具有很多功能,如提供服务、结交朋友、获取社会信息、建立社会地位等。失地农民脱离原来建立在血缘和地缘关系上的生活保障网,而新的尚未建立起来,心理上难免会产生焦虑不安和失落感,而他们的思想意识、生活方式等还深受传统社会的影响,不可能马上适应和融入城市。村民依托村庄社区,通过社区教育和建设,通过居民之间的互动和居民之间的互相关心和信任,培育和养成城市所需的思想感情、生活习惯和工作能力。同时在职业或职业获得上得到村里(包括村委会和村里人)的支持,在生活保障方面获得村组织提供的医疗保障、养老保障和其他社区福利,这些都为失地农民向市民转变提供了精神保障和心理支持。

(三)有利于社区的建立和强化,增强了社区凝聚力

村组织为失地农民提供的社区保障和社区服务,对非农化居民的心理文化认同及相关精神性寻求具有保障功能。村民更热爱自己的家乡,愿意为家乡做贡献,增强了社区凝聚力。他们依托社区组织,没有产生进入城市生活的严重困扰与大规模的失范行为,没有陷入城市生活与社会心理的双重“边缘化”状态。这与许多征地转居后陷入“社会排斥”与“社会边缘化”的农民不同。

随着现代社会分工的日益细化,城市各种组织越来越呈现为功能分立与专门化的社会单元,与此相应,就一般而言,所谓的城市社区也越来越成为一个以居住为核心而具有越来越明显功能倾向的松散性社会实体,而单纯因居住集中在社区的人们,彼此的联系除了局限于简化的居住及其相关事务之外,往往缺乏更多联结纽带,因而人际关系“原子化”倾向成为众多城市社区生活的事实,这也是西方历史上所谓“社区消失”论的主要依据。但西方“社区消失”导致的结果是,生活需求包括一些社会需求的缺失,诱发了国际性社区重建的运动。但不论是国际性社区重建的寻求,还是我国当下把社区重建作为解决许多社会问题的方式,其背后的深层缘由往往都离不开社区所具有的生活共同体取向,而该取向或多或少都与需要发掘社区某些传统资源特质相关联。与此相比不同的是,城中村社区不仅具有与现代市场经济相容的强大社区经济的支持,而且还具有丰富的原生意义上的社区内涵,两者的结合,形成亲和力与凝聚力都比较强的组织化实体,这在现代城市社区中是稀缺的。

社会资本带来的好处远远超越经济领域,对于创立一个健康的文明社会与社区至关重要。社会资本的特征是“为结构内部的个人行动提供便利”,而“社会资本是生产性的,是否拥有社会资本,决定了人们是否可以实现某些既定目标”。村庄社区是社会资本相对集中的场域,在社区可持续性的经济利益创造之中,在获得认同的社区治理模式建构之中,在适应城市化与满足本体需求的生活方式选择之中,都具有决定性作用。而且社区支持网的建立与强化,社区凝聚力的增强是社区建设的核心。对于农民这一在整体社会结构中最为弱势的社会群体,动员与利用自身具有的社会资源是他们走向城市社会生活的有效的与便捷的路径,村庄社区是他们真正城市化的重要组织资源。

[1]蓝宇蕴.都市里的村庄——一个“新村社共同体”的实地研究[M].上海:三联书店,2005.

[2]李培林.村落的终结——羊城村的故事[M].北京:商务印书馆,2004.

[3]卢福营.村级治理下的村民公共参与[J].国家行政学院学报,2002,(3).

[4]贺雪峰.村庄精英与社区记忆:理解村庄性质的二维框架[J].社会科学辑刊,2000,(4).

[5]杨善华,王纪芒.被动城市化过程中的村庄权力格局与村干部角色[J].广东社会科学,2005,(3).