论教育考试惩戒行为的司法审查

官钊敏(四川财经职业学院 经济法律系,四川 成都 610101)

论教育考试惩戒行为的司法审查

官钊敏
(四川财经职业学院 经济法律系,四川 成都 610101)

长期以来我国法院排除对教育考试惩戒行为的司法审查。对此,本文首先从权利保障的角度阐明了对教育考试惩戒行为进行司法审查的必要性和可行性;再结合国外立法与实践论证了司法审查与大学自治间的对立统一关系,最后提出了司法介入考试惩戒事务的审查标准,合理划分了司法审查与大学自治的界限问题。

教育考试;惩戒;大学自治;司法审查

一、教育考试惩戒行为司法审查的必要性

我国初期的行政法学以研究国家行政机关为主要内容,并侧重于对国家行政机关的性质、分类、职权、结构等的研究。这种研究重心的失衡,导致对行政诉讼被告认识的片面性,认为只有行政机关才能作被告,而把学校这类公共组织的教育考试惩戒行为排除在了司法审查的范围之外。另外,我国新闻传媒中也把行政诉讼制度简单地概括为通俗的“民告官”,这对“只有行政机关才能作行政诉讼被告”观念的形成和影响起了一定的推波助澜作用。按照中国传统观念的理解,高等学校不是“官”,因此,即使不服其教育考试惩戒行为也不能被行政诉讼所“告”了。典型的例子如“甄胜诉三峡大学案”,法院以三峡大学的身份是事业法人,不是行使国家行政职能的机关和组织,被告不适格为由裁定不予受理。

另一种拒绝将教育考试惩戒行为纳入司法审查的理由认为:学校对学生的惩戒行为属于“自主管理权的重要内容,一般不受其他任何组织或者个人的干涉。根据法律规定,除非受教育者提出申诉,教育行政部门一般不能插手属于学校内部事务的学生处分问题;受教育者对学校行使处分权,按照学生管理规定给予的处分不服的,不能提起诉讼,但可以向学校或者教育行政部门等提起申诉。”该种观点认为教育考试惩戒性质上系内部处分,相当于《公务员法》中规定的对公务员的行政处分。

如果有权利而无救济,有规则却无责任追究机制,那么这样的权利“只能是道德权利或习惯权利,而不是法律权利”,这样的规则就形同虚设。笔者认为,不予立案使得当事人的合法权益根本无法得到救济,这违背了现代司法制度设立的宗旨及法治社会建设中法院应当有的功能。对学生开除学籍或勒令退学的惩戒形式已经直接剥夺了公民的受教育权,在当今知识经济的时代里,剥夺受教育权要比侵犯某些人身权、财产权的后果更为严重。现如今,一个公民因为没有在指定位置停车被罚款20元尚能提起诉讼,而剥夺人的受教育权却不能提起诉讼,未免显得太不合情理。

二、教育考试惩戒行为的可诉性分析

《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然,该条款规定的行政诉讼被告仅为行政机关,因此无法从《行政诉讼法》的条文中直接找到高等学校可以作为行政诉讼被告的规定。出于保护受惩戒学生合法权益的需要,法学理论和实践者们把目光转向了《行政诉讼法》第25条第4款“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告”的规定上来。2000年3月《行政诉讼法解释》(以下称《解释》)终于对《行政诉讼法》有所突破,《解释》第1条第1款规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这一解释以“具有国家行政职权的机构和组织”替代了《行政诉讼法》中的“行政机关”明显是有意将行政诉讼的被告范围放宽了。

同时《高等教育法》第41条规定“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,行使下列职权:(四)……对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分;……”本条在一定程度上可以理解为是《高等教育法》授予了高等学校的学籍管理及奖惩的自主权。

至此,既有了《行政诉讼法》及其《解释》规定的“法律、法规授权组织”可以作行政诉讼的被告的大前提,又有了《高等教育法》授权高等学校对学生实施学籍管理及奖惩权的小前提,通过一个简单的三段论推理,不难得出高等学校在行使教育考试奖惩权时可以作为行政诉讼的被告的结论。

田永案和刘燕文案均通过这样的逻辑来认定高等学校属于行政诉讼的适格被告。在田永案中海淀区法院认为“根据我国法律规定,高等学校对受教育者有进行学籍管理、实施奖励或处分的权力,有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的职责……。”北京一中院进一步阐明“根据我国法律规定,国家实行学业证书制度和学位制度,高等学校作为法律授权机构有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的职责……。”此外,关于学校在行使学籍管理职权时属于“法律法规授权组织”的观点在刘燕文案中阐释的更为充分明确,判决书写到“……高等学校作为公共教育机构,虽然不是法律意义上的行政机关,但是其对受教育者进行颁发学业证书与学位证书等的权力是国家法律所授予的,其在教育活动中的管理行为是单方面的作出的,无需受教育者的同意。……根据《行政诉讼法》第25条第4款规定,由法律、法规授权的组织作出的具体行政行为,该组织是被告。北京大学作为国家批准成立的高等学校,在法律、法规授权的情况下,具有代表国家对受教育者颁发相应学业证书的权力,北京大学在依法行使这一授权时,其作出的单方面的管理行为,属于《行政诉讼法》规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。”

田永案被认为是行政法学上一个里程碑式的案件,开创了司法实践中运用行政诉讼法规定的法律、法规授权组织确认学校行政诉讼被告资格的先例。法官在法律的规则范围内从法律的精神出发,创造性地运用法律理论,受理了此案,而且运用“法律法规授权组织”理论解决了高等学校的行政诉讼被告资格问题,鉴于田永案的重要意义,《最高人民法院公报》1999年第4期刊登了此案例。

三、大学自治与司法审查的对立与契合

大学自治观念一直以来强调学校与权力的相对独立,排除国家的过多干预,学术自由被认为是一种普适人权和公民自由权,任何人藉此得以自由地寻求真理并将真理传授于他人。为保障良好的教育制度和维护民主法治的存在与发展,权利保障与大学自治都是必需的。为此各国宪法在规定国家负责教育的同时,也都肯定了大学享有自治的权力。如意大利《宪法》第33条规定:“确保艺术与科学自由及其教授的自由。”“高等文化机关、大学和科学院在国家法律所规定范围内,有权颁布自治规章”,德国1976年《高等教育总法》第58条规定,“大学为公法社团,同时为国家之机构。大学于法律规定的范围内,享有自治权”;法国1984年《高等教育法》第20条规定:“科学、文化和职业公立高等学校是享有法人资格,在教学、科学、行政及财务方面享有自治权的国立高等教育和科研机构”。由此可见,大学自治历来都是国际社会的通行作法,这也是传统理论中将大学与学生之间的关系视为特殊权力关系的重要原由。然而大学自治与司法审查之间本身就是一对矛盾,如何平衡二者,使各自都保持在必要的范围内,而不致于超过必要限度而使“大学自治”和“司法审查”这两种“善”变成了“恶”。

事实上,“大学自治”与“司法审查”之间的矛盾完全是可以调和的。司法有其特定的存在形式和操作规则,有其独立的价值取向;大学也有其独特的运作方式和教育规律,有自己的理念和理想。但我们不难发现二者之间有着某种相似特质:对平等、正义、公正、良知、文明的追求。司法保障整个社会的公平、正义和文明的实现,不能不包括作为社会一部分的大学;大学追求和促进社会公平、正义和文明的实现也不能没有司法的保障。可见,大学的人文精神与司法的法治精神是并行不悖的,二者有着相同的人文基础。历史也有某种契合,作为世界上最早的大学之一的意大利波仑亚大学,其前身就是法学院,它在当时是为研修和重振罗马法而诞生的,这使大学的人文精神从一开始就与法治精神结下了不解之缘。应当认为司法审查介入高校教育考试惩戒纠纷只是为了保障和监督大学自治,而不是干涉大学自治。当学生的权利受到侵害时,司法的介入是一个非常自然的结果。保障学术自由与强化司法监督并不矛盾,只要司法审查是合理的、有限度的,并不过度涉及实质性的教学和学术问题,司法审查与大学自治之间是可以实现动态平衡的。

四、大学自治与司法审查的限度

如何保障司法对教育考试惩戒纠纷的审查是“合理的、有限度的,而不是过度的”呢?笔者认为,司法介入高校教育考试惩戒纠纷时应当遵循以下基本原则和审查标准:

第一,司法对教育考试惩戒纠纷的审查应当坚持最小限度原则。

“在规范的三段论意义上,每一个行政行为的作用都是行政主体解释法律、查明事实、在事实确认基础上适用法律作出结论的综合过程。因此,行政诉讼理论习惯于把这个过程分为事实问题和法律问题。”即使在严格的法治主义之下,对事实认定,法律无法进行完全的羁束,高校在教育考试惩戒中,对于确认是否存在应惩戒事实及给予何种惩戒方式不可避免地存在着自由裁量权,而决定这种自由裁量权存在的合理基础则是学校管理、科研、学术评价的极端专业性所使然,因此,司法作为教育的非专业机构应对教育行政管理中的专业性问题给予高校足够的尊重,在审理教育考试惩戒纠纷案件时应抱着一种审慎而理解的态度,最小限度的介入和审查高校的惩戒行为。尽力理解高校制定规章和作出行为的本意,以避免“外行”过度干预“内行”现象的发生。

第二,法院应重点审查法律问题,对事实问题应尊重高校的判定。

“司法审查是必要的,但是这并不表明司法审查对大学自治介入是毫无保留、无限制的,而应当是有保留的、有限的、理性的,而不能是武断和专横的。”法官只是法律领域的专家,并不是教育领域的专家,因此它的审查主要应是程序性审查,即审查学校在作出惩戒决定前是否听取了被惩戒学生的申辩、惩戒决定是否向当事人宣布、学校是否遵循正当程序原则、是否构成了对学生合法权利的侵害等法律事项。对事实问题不宜过度渗入。因为对学生学科成绩的考核是高校老师作出的专业判断,它属于高校自主权的范畴。例如《普通高等学校学生管理规定》第29条第(一)、(二)项的规定,一学期或连同以前各学期考试成绩不合格课程有三门主要课程或四门(含四门)以上课程不及格者,应予退学;实行学分制的情况下,不及格课程学分达到退学规定学分数者,应予退学。若某学生因多门考试成绩不合格而被给予退学处分时,对于学生成绩是否达到合格标准,司法审查则无法代替专家的判断。对于成绩是否合格的问题司法只能为专家的行为划定一条最外部的界限,法官只能把审查的尺度止于教师的考核是否有违公平原则、是否有不正当的考虑等法律问题。

第三,只有严重影响学生教育权的惩戒才能纳入行政诉讼受案范围。

基于高等学校性质上的特殊性、专业性,以及我国现实中学校与学生之间的“特别权力关系”思想在短期内难以消除的状况,同时考虑到法院的承受能力等因素,法院的受案范围应当有其有限性。因而“司法审查并不意味着对教育系统的全面司法控制”。在教育考试惩戒纠纷的具体受案范围方面可以借鉴我国台湾地区司法院大法官会议1995年作出的382号解释:“各级学校依有关学籍规则或者惩处规定,对学生所为退学或类似之处分行为,足以改变学生身份并损及其教育之机会,自属对人民宪法上受教育之权利有重大影响,此种处分行为应为诉愿法及行政诉讼法上之行政处分。受处分之学生于用尽校内申诉途径,未获得救济者,自得依法提起诉愿及行政诉讼”。类似规定还有,法国行政法院也认为开除学籍、留级等纪律处分决定如果足以影响到了利害关系人的利益,就不应属于内部行政措施,必须接受行政法院的监督;日本司法审查一般不介入为维护内部纪律而采取的惩戒处分,但如果该惩戒处分超越单纯的维护内部纪律范围,或者牵涉到有关市民的法律地位的措施,都构成司法审查的对象。由此可见,对高校教育考试惩戒行为的司法适用,应针对不同种类的惩戒区别对待。扣分、取消成绩、补考、重修、警告、严重警告、记过、留级或降级等惩戒虽然也会影响学生的受教育权,但是这种影响是非常有限的,对学生的受教育权产生的后果不严重,尚不至于改变学生身份,因而出于大学自治及诉讼经济等因素的考虑,此类纠纷不宜进入行政诉讼程序。

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