国库集中收付制度对高校财务预算的影响

戴权 龙静萍

（南华大学 产业办，湖南 衡阳 421001）

国库集中收付制度对高校财务预算的影响

戴权 龙静萍

（南华大学 产业办，湖南 衡阳 421001）

国库集中收付制度改革的实施对高校财务管理产生了较大的影响，特别是对高校财务预算的影响很大，主要体现在以下五个方面：1.凸显高校财务预算的地位；2.强化了高校财务预算编制的科学性、准确性、及时性和合理性；3.高校财务预算编制精细化；4.加强了高校财务预算执行监督；5.为推行高校绩效预算打下基础。

国库集中收付；制度；高校预算；影响

国库集中收付制度是由政府财政（国库）部门对所有的政府性收入包括预算内收入和纳入预算内管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时对各部门各单位的支付过程实行统一处理的制度。其核心内容是通过国库单一账户对国库资金实行集中管理。其基本特征是：其一，财政统一开设国库单一账户，各单位不再另设银行账户；其二，所有财政收入直接缴入国库，不再通过其他中间环节。其三，各部门根据自身需要在预算确定的范围内，决定购买何种商品和劳务且由财政集中支付到商品和劳务提供者。其四，对预算执行进行动态监控机制。

根据《财政国库管理制度方案》（财库[2001]24号）和《财政部关于深化地方国库集中收付改革制度改革的指导意见》（财库[2007]51号）要求，2010年所有财政性资金全部纳入国库单－账户体系运行管理，各级预算单位全部实行国库集中支付制度。国库集中收付制度自2001年实施至2008年底，中央各部门及所属12000多个基层预算单位实施了国库集中支付改革。全国所有省份和计划单列市本级，300多个地市，19000多个县（区），超过28万个基层预算单位实施了改革。[1]

国库集中收付制度在高校实施，对高校财务管理产生了一些影响，特别是对预算管理，即高校预算的编制，执行和监督产生了重要影响。

一 凸显了高校财务预算的地位

国库集中收付制度改革前，高校享有比较高的理财自主权，高校财务预算尽管也有较重要的地位，但高校对资金的筹集、分配，使用有自主权，因而可以随时修订预算，追加或减少预算，财务预算地位并不突出。国库集中收付制度改革后，尽管高校对资金的支配和管理使用权并没有改变，但是由于高校所有资金全部上缴国库，财政部门从预算到支出对资金的运行建立了全面的动态监控机制且对支出拥有最终的财政审批权。高校财务管理，所有的资金的使用，都要依据预算来安排。国库集中收付中心作为预算执行部门严格按照预算计划具体执行，并对预算执行进行后续检查，以保证预算执行的严肃性、公开性，财政（国库）部门的政策导向是重预算、轻决算，强化预算约束。高校只有编制出全面、科学、准确、合理及时的财务预算，才能比较顺畅地使用高校的资金。因此，高校财务预算编制与管理的地位就凸显出来了。甚至有人认为高校财务管理活动已被压缩或单一的预算管理活动，理财主体地位也就只剩下单一的预算自主地位了。[2]

二 强化了高校财务预算的科学性、准确性、及时性和合理性

公共选择理论把政府的预算决策看成由公共产品的供求双方相互决定的过程，政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿，国库资金的使用源于政府的预算决策。公共财政预算的编制及其执行过程是公共政策的最终表达。高校财务预算要反映高校教学，科研及社会服务活动。在国库集中收付制度改革前，高校财务预算对预算编制的科学性、准确性、及时性与合理性要求，因为高校享有高度的资金使用自主权而并不高。实行国库集中收付制度后。高校所有资金收付通过预算来执行。高校按照预算和资金使用计划向财政国库支付机构申请授权支付的月度用款金额。而且任何超预算的资金支付都必须按程序先调整预算，报人大批准后方可执行。因此，高校财务预算编制必须科学、准确、及时和合理，否则就会影响高校我日常教学科研活动。预算编制的科学性主要是指预算的编制要客观反映学校教学、科研和社会服务等各项活动的收入与支出情况，预算的编制能够符合学校的发展状况，合理配置资金，使资金发挥最大效益。预算编制的准确性是指预算的编制能够准确预测预算年度的收入与支出情况，不能有遗漏或重复。合理性是指预算编制的项目支出要有合理的依据，不能用其他、招接待费等科目作为支出的依据。及时性是指预算编制应是会计年度预算，其执行应从预算批复通过之时起作为年度预算执行起点。即预算执行起算时间应与会计年度一致。

在实行国库集中收付制度前，学校领导和财务人员能随时了解学校的教学、科研和社会服务等活动的收支情况，也了解各个项目的支出情况，可以根据具体情况来修正预算。同时在预算没有通过之前，可以依据实际发生的支出和收入进行财务核算。实行国库集中收付制度后，预算一旦批复执行，一般不得更改。预算编制如果不能反映真实的收入与支出情况，势必造成有的项目资金过多而有的项目经费不足，甚至于因为没有准确预测收入情况而导致有的预算项目不能执行。预算执行与会计年度时间应是一致的，因此，高校预算编制应在每年1月1日前编制完成并报财经部门经人大批准后批复。但我国人大会议一般在3月份召开，因而财经部门批复预算时间一般在每年3月份，因此，要保证预算执行的及时性，预算执行期间应改为每年4月1日至次年3月31日。[3]

三 高校预算编制精细化

预算编制是推行国库集中收付制度的基础。按照《财经国库管理制度试点方案》的要求，所有的财经资金的支付都应建立在明晰的预算基础上。明晰的预算就是预算编制精细化，即所有资金都能明确落实到具体的项目上，项目预算详细，项目预算支出依据合法。目前高校预算精细化应在以下几个方面予以改善：

（一）高校预算科目应与部门预算科目一致。预算科目的不一致导致国库在执行高校财务预算时复核的国准迟延资金的支付。虽然高校事业会计制度与国库集中收付制度规定有不同之处，但是可以通过修订《高等学校会计制度》来完善和协调两者的冲突。也就是说高等学校的预算科目的分类应加以修改与国库集中收付制度相一致。这样就可以促进财经对学校预算资金和用款计划的审核和监督。

（二）高校财务预算要制定科学、规范的预算决策程序，实行会员参与，制定完整的收支范围和收支项目分类。只有在全员参与了解学校的收入与支出的基础上才能做到细化预算。收入既包括财经拨付的经费（包括工资、补贴、科研和独立项目等）又包括学校自筹的经费（包括学费、损赠、产业、科研成果转化、社会服务等）支出的项目则要细化到具体三级科目，如科研、经费支出，应具体到设备、耗材、药剂调研等。

（三）高校预算应改进预算编制方法，实行零基预算为主，绩效预算为补充的预算方法。零基预算最重要的是制定预算定额，包括定员与定额，[4]科学合理的预算定额是零基预算精确的关键。零基预算打破了基数法预算中部门经费只增不减问题。但是零基预算编制复杂，在没有全面透彻掌握信息的情况下无法制定出科学合理的定额，而绩效预算法通过绩效的评价确定各项预算的科学性和合理性，弥补零基预算法难以确定科学、合理预算定额的不足。

四 加强了高校预算的执行监督

按照《财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见》，各地财政国库部门要逐步建立以国库单一账户体系为基础，以信息化技术为支撑的预算动态监控机制，即以实时动态监控为重点，建立起综合核查，动态监控信息披露，监控检查通报，处理和整改相配合的监控运行机制，大力提升预算执行动态监控水平，充分发挥预算执行动态监控机制的威慑作用。动态监控机制主要包括三个方面：一是用款计划依据预算编报审批，预算单位要依据预算对资金使用作出预测，按照规定程序编报用款计划，从而加强预算执行的控制；二是资金使用支付过程的动态监控，监控系统与代理银行支付联网，通过国库单一账户体系，监控每一笔资金的支付活动，并能够获取详细信息，对不规范操作自动预警，及时发现问题；三是对违规问题的及时核查。动态监控发现违规问题后，监控人员迅速向预算单位财务人员查询情况，并组织实地核查，查实问题及时解决和纠正，并对相关人员进行查处且要求预算单位整改。通过这种全面的监控系统，高校预算执行就规范化和透明化。预算的执行信息的完整性、准确性、及时性大幅提高，为预算单位编制下年度预算，掌握预算绩效提供了明确的依据，也为财经部门提供了决策依据。

这种全面动态监控系统和核查制度的实行促使高校预算在预算编制时就树立起刚性预算的观念，做到科学、准确、及时和精细化。建立预算跟踪分析与评价制度，财务管理人员应对各项预算收入完成情况、预算支出情况随时掌握并进行通报。一旦发现问题应立即会同内部审计部门进行核查、纠正和处理。以保证预算执行的规范化、合理化、科学化，[5]增强了预算执行的严肃性。

五 为高校推行绩效预算打下坚实基础

高校推进绩效预算是合理配置学校资源，把更多的资源配置给效益好的部门，实现资源优化有效手段。由于种种原因，推行绩效预算的高校很少。国库集中支付制度实行后，预算的刚性化预算执行监督动态监控机制的运行，解决了财经部门与高校信息不对称问题，迎来了绩效预算新的契机。

高校实行绩效预算：第一，有助于各项预算项目进行客观评价，通过绩效评价，可以使学校资金分配，资金使用等方面的业绩和存在问题得到真实反映，有利于加强对学校资金的管理。项目评价结果可以与下一年度的预算结合，对绩效高的项目可以追加预算，对绩效不高或存在问题的项目可以减少预算甚至取消该项目，促进高校资金使用效益的提高。

第二，有利于建立绩效导向。绩效评价通过科学地设计评价指标体系，全面地对预算支出作出评价。通过绩效评价的指标引导预算项目注重绩效目标和标准，充分调动预算项目承担者的积极性，从而促进高校预算资金的使用效益。

第三，有利于完善预算控制制度。通过绩效评价，可以发现预算执行中存在的问题及原因，明确相关责任人的责任，有利于控制预算资金支出的风险，促进项目执行部门严格执行财务制度和财经纪律，维护预算的权威性。

第四，有利于提高财经部门对高校经费分配的合理性。通过绩效评价，高校使用财经下拨资金效益情况反馈到财经部门。那么在同等情况下，绩效好的高校应当分配更多的资金，在财经资金有限的条件下，政府对高校经费预算分配就有了一定的依据。

[1]2008年财政国库管理制度改革进展及2009年措施[J/OL].http://www.gov.cn,2009-03-13[2010-03-10].

[2]王春明.国库集中支付制度对高校财务管理的影响及对策[J].会计之友,2009,(11):28-29.

[3]克服障碍完善国库集中收付制度[EB/OL].中国政府采购网,2008-12-05/2010-01-26.

[4]刘贤明,钱沿.试论国库管理改革中的高校预算管理[J].赣南医学院学报,2008,(5):774-775.

[5]王瑛,王东伟.论建立国库集中支付监督制约机制[J].财政研究,2003,(9):2-4.

（责任编校：燕廉奚）

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1673-2219（2010）06-0141-02

2010－02－05

戴权（1978－），女，湖南衡阳人，南华大学产业办三力公司助理会计师。龙静萍（1967－），女，南华大学附属第二医院经济师。