历史与逻辑:美国教师教育变革中的联邦角色＊

黄学军,崔岐恩

(北京师范大学 教育基本理论研究院,北京 100875)

历史与逻辑:美国教师教育变革中的联邦角色＊

黄学军,崔岐恩

(北京师范大学 教育基本理论研究院,北京 100875)

长期以来,美国的州教育部门和地方学区是教师教育的主要推动力量,直到20世纪50年代末,美国联邦政府才逐步涉足教师教育变革。此后,美国联邦政府对教师教育的干预在广度和深度上日益扩展,共经历了五个阶段。当下的美国教师教育改革正在沿着两条道路前进,一是新保守主义主导下的标准化道路,二是新自由主义主导下的市场化道路。在这两条发展道路中,美国联邦政府的影响清晰可见。

教师教育;标准化;市场化;绩效

一、问题与方法

在美国,教师教育的控制权在各州,教师入职训练和继续教育的经费和机构主要由各州提供,教师资格认证和证书颁发也由州教育部门和地方学区负责。长期以来,联邦政府几乎没有涉足教师教育领域。但1958年颁布的《国防教育法》使情况有所变化。《国防教育法》以提高教育标准和改进教育质量为宗旨,而作为提高教育质量的重要基础,教师教育在该法中得到体现。自此之后,美国联邦政府对教师教育的干预在广度和深度上日益扩展,成为影响美国教师教育改革和发展的一支不可忽视的力量。

本文遵循历史与逻辑相统一的研究范式,以影响力为划分依据,将美国联邦政府对教师教育的干预分为五个阶段:第一个阶段是从1958年《国防教育法》的颁布到1966年;第二个阶段是从1967年《教育专业发展法》出台到1980年;第三个阶段是1981～1991年;第四个阶段从1992年《高等教育法》的修订到2001年;第五个阶段从2002年《不让一个孩子落伍法》通过到现在。在遵循历史真实的基础上,本文提出美国联邦政府影响教师教育变革的两个逻辑路径:教师教育的标准化和教师教育的市场化。最后,在文章的结尾处,对美国教师教育的变革略作评论。

二、联邦干预的五个阶段

美国《独立宣言》和1787年的宪法均未提及教育问题,1791年通过的宪法修正案第10条对教育问题做出这样的规定:凡宪法未曾给予联邦或未曾禁止各州行使的权利,都保留给各州人民。这是美国各州获得教育控制权的直接宪法依据,由此确立了美国教育管理的分权制。美国学者乔丹 (Jordan)认为:“美国宪法的一般原则规定公立初等和中等教育的责任和权力留给50个州的每个州去承担和行使。这条原则能直接引申为各州拥有确认教师资格的权力。”[1](p396)美国的教师教育伴随着公立学校运动的兴起而发展。公立小学运动兴起于19世纪20年代。1852年,马萨诸塞州在各州中率先通过普及义务教育的法令,将公立小学运动推向高潮。1839年,第一所州立师范学校建立于马萨诸塞州,主要为当地的公立小学训练教师,满足快速发展中的公立小学对教师的需求。美国的俄亥俄州于1825年率先确立教师证书制度,由州教育部门制定标准,地方学区执行资格审查和证书发放,以此来控制教师质量[2](p24)。由此可见,从历史的观点来看,教师教育自产生以来就是一项地方事务。但美国联邦政府并未忽视教师教育的存在,它试图通过教育拨款和教育立法等手段,特别是在民众普遍觉知到的教育危机时期,积极地介入教师教育。

如果把教师教育分为教师招募、教师入职训练、教师资格认可和教师专业发展等四个部分,把干预的手段分为教育拨款和教育立法两个方面,那么我们可以从影响这四个部分的深度和广度以及经费资助的数量和相关立法的频度、内容入手,考察美国联邦政府在教师教育改革中所扮演的角色及变迁。

美国联邦政府对教师教育的兴趣可追溯至19世纪末期,但直到“二战”结束后,教师教育才成为联邦教育议程的常规组成部分。1958～1967年为美国联邦政府干预教师教育的第一个阶段。1958年,苏联人造卫星发射成功给美国人造成很大的冲击,在民众的恐慌情绪下,教育制度成为批判的靶子,而教师被当做教育质量下降的罪魁祸首受到指责。卫星事件带来了“二战”后美国的第一波教育大改革,改革的主要领域是基础教育和高等教育。其间出台的《国防教育法》包括十个方面的内容,但法律中并没有直接针对教师教育的条款,只是在第三部分“加强科学、数学和现代外国语教学”中涉及提高教师的相应能力。1965年,美国国会通过《初等和中等教育法》(ESEA),该法经过多次修订后至今仍在影响美国教育的发展。1965的教育法包括五部分,内容以资助为低收入家庭孩子提供教育服务的地方教育机构,以及为特殊需要孩子和外来移民孩子提供补偿教育服务的教育机构为主,仅在其中的第四部分“教育研究和训练”中提到为教师继续发展提供部分资助。而对教师教育的资助主要也是为特定学生群体的特殊教育和补偿教育服务的,如厄尔利 (Earley)所说:“联邦对教育者的招募、入职训练和继续专业发展的关注已经成为了政策工具而不是联邦的政策目标,也就是,尽管计划与特殊教育、双语教育、数学和科学教育以及职业教育相关,它们也包含了适度的用于教育者招募、入职训练和再训练的费用,但这些计划的教师教育部分只是达成一个更大目标的工具,比如更多的有文化的技术劳动力,或者使有特殊需要儿童转入传统初等和中等学校变得更容易。”[3](p19)

1967年～1980年算得上是美国联邦政府干预教师教育的第二个阶段。1967年,美国国会通过了《教育专业发展法》 (EPDA),该法是对1965年《高等教育法》(HEA)的修订并扩展了第五部分的内容。《高等教育法》的目的是增加学院和大学的办学资源,为接受中学后和大学教育的学生提供财政资助,而“对学生的财政资助”就包括在第五部分中。《教育专业发展法》意在通过资助教师的入职训练和再训练计划,来提高教师质量和弥补训练有素的教师的严重不足。在这段时间内,美国联邦政府对教师教育给予了大量资助,重点放在招募更多的新教师和现有教师的在职提高,鼓励有潜质的学生选择教师教育专业并给予经费资助[3](p28)。但为时不久,当美国的教师总数由不足转为过剩时,联邦政府在教师招募和专业发展中的作用从80年代初期开始下降。

1981～1992年是联邦干预的第三个阶段。80年代,美国联邦政府的教师教育政策的转变不是偶然的,也不仅仅是教师总数过剩带来的。从80年代开始,新自由主义在西方资本主义世界兴起是造成该现象的重要原因,减少政府对教育的干预,增强地方和学校的办学自主权,在教育领域引入市场机制等成为西方主要资本主义国家的重要改革举措。美国前总统里根就认为教育权力应该属于各州,他还试图废除联邦教育部[3](p28)。经费资助的减少和教育立法进程的放慢使联邦的干预有所退却,但诸多全国性的教育研究和咨询机构的作用却在提升。它们发布了几份影响力较大的教育报告,与教师教育有关的有:国家高质量教育委员会发布的《国家处在危险之中》(1983),美国州教育委员会发布的《关于主要教育报告的一个总结》(1983),美国教师教育学院协会发布的《对教师教育变革的一次呼吁》(1985)以及卡内基教育和经济工作组发布的《一个有准备的国家:为了21世纪的教师》(1986)。这些报告较为全面和系统地探讨了美国教师教育中存在的问题,提出了许多切实可行的改革路径和方式,为90年代联邦干预的重新加强和干预重点的转换奠定了基础。

1992～2001年为联邦政府干预教师教育的第四个阶段。这段时间始于1992年对《高等教育法》的再一次修订。80年代的多份教育报告说明,教育机构已经深刻地认识到维持优质的初等和中等学校需要高质量的教师队伍。1992的《高等教育法》对联邦的教师教育政策产生了多方面的影响:首先,肯定了教师质量的重要性,肯定了教师教育应该同等重视学科知识和教育学知识。其次,认识到新招募教师的能力缺陷,鼓励最优秀的学生进入教师队伍。第三,教师质量在各地的学校中分配不均,教师素质参差不齐。第四,认识到 K-12教育和高等教育不能同时行驶在两条独立的轨道上[3](p25-26)。这预示着美国联邦政府对教师教育的关注已经从原来的教师招募和继续教育等“量”的层面深入到改革教师教育的内容、规格和资格认定等“质”的层面。在此之后的《2000年:教育目标法》(1994)《、初等和中等教育法》(1994年修订)、《改进美国教育法》(1994)等继续强调了以上内容,将美国教师教育改革推向了新的高度。

从2002年《不让一个孩子落伍法》的通过到现在,是联邦政府干预教师教育的第五个阶段。该法是美国国会在新世纪通过的一部重要法律,是对1965年《初等和中等教育法》的再一次修订。该法最主要的内容就是提高所有学生的学习成绩,缩小学生间的成绩差距,要求学生的成绩每年都有一定的提高,同时改进教学质量。该法的颁布给教师教育带来了新的要求和难度“,要成为高质量的教师必须拥有学士学位,被完全认可或获得资格,在他或她所教的学科表现出足够的能力”,而专职辅助人员也必须有2年或以上的中学后教育经历或者通过一个州的测试。《不让一个孩子落伍法》实施后,迫使接受该法经费资助的各州在教师教育方面做出了较大的努力,许多州和地方教育机构利用该法第二款A部分(TitleⅡ,Part A)的经费资助招募了许多高质量的教师,提高特殊需要地区的教师待遇,为核心学科的教师提供专业发展机会,改革和加强了教师任期和评价制度。第二款还要求各州利用拨款制定改革教师资格认证和颁发资格证书制度的要求,同时制定了从传统教师教育领域外招募专业人士充实教师队伍的计划[3](p36-37)。可以说《,不让一个孩子落伍法》实施之后,美国联邦政府对教师教育的干预达到了前所未有的高度,它运用立法和财政拨款的双重手段,在教师招募、入职训练、资格认证和专业发展等领域对教师教育施加了全面的影响。

三、联邦干预的两个主题

美国的教师教育经过一个半世纪的发展,在此过程中,经历了多次影响甚大的教育改革运动,其中有19世纪80年代中期开始的赫尔巴特运动,20世纪初期壮大的进步主义教育运动、19世纪末到20世纪初蔚然成风的效率崇拜运动以及20世纪40年代兴起的要素主义运动。当下的美国教师教育正在沿着两条道路前进,一是新保守主义主导下的标准化道路,二是新自由主义主导下的市场化道路,标准注重的是统一和提高,而市场注重的是选择和绩效,但两者之间又有着共同的使命,那就是更高的学校教育质量。在这两条发展路径中,美国联邦政府的影响清晰可见。

1.联邦政府与教师教育的标准化

上文提到,教师证书制度的标准和资格审查全部由各州及各州所辖的地方学区负责,在教师证书实行初期,由于许多州还未建立师范学校,所以设置证书制度以保证教师质量。在义务教育快速推进的过程中,对教师的需求也是越来越迫切,因此,许多州的教师证书名目繁多且审查不严,例如1825年的俄亥俄州教师证书制度,只规定了“教师在普通知识和教学实践方面应达到的要求和得到的培训”,当时“除了普通证书外,还有临时证书、应急证书、更新证书以及州教育部对其他州所颁发的证书进行认可的证书等”[2](p26)。部分州的教师资格审查员多由市镇学区任命,层面较低且审查者本身并非专业人士。随着公立学校运动的深入开展和教育理论研究水平的提高,美国社会和地方政府对教师重要性的认识也逐步深入,对教师的要求也更加严格。许多州教育当局还加强了对教师证书的控制和集中管理,但是到了20世纪初期,美国各地的教师证书制度仍然存在标准多样、证出多门的现象,1903年时,只有5个州建立了州教育证书制度,直到1967年,美国所有的州才都有了教师证书制度[2](p136)。不仅如此,在教师教育的课程设置、课程学习时数等方面的差异也很大。比如,在20世纪70年代,乔治亚州和纽约州教师证书制度规定英语科的学习时数分别是6学时和36学时,而乔治亚州和密苏里州规定数学科的学习时数则分别是6学时和30学时[2](p138)。混乱的教师证书制度、迥异的教师训练课程,使得各州之间的教师证书不能通用,严重地阻碍了教师的自由流动和教育质量的整体改善。

美国的部分州之间也确立了地区间的教师资格互惠协议,实现教师证书在各州之间的互认机制,使教师的流动得以可能,但由于教师培训和专业发展之间的巨大差异,贫困地区向发达地区的教师流动仍然非常困难。从80年代起,美国联邦政府就试图敦促各州统一教师入职训练课程和教师资格认可标准,同时借助部分专业协会的力量推动这一实践。1983年的《国家处在危险之中》教育报告掀起了美国公众对教育的极大忧虑,报告指出“委员会认识到没有足够的有学术能力的学生为教学所吸引,教师入职训练计划需要得到极大的改善,教师的专业工作在整体上令人难以接受,关键学科的教师还严重缺乏”[4],而这些也是造成美国学生的学术能力偏低的原因之一,因此,需要极大地提高教师职前训练,加强教师的专业化发展和增加关键学科教师职业的吸引力。1986年,卡内基教育和经济工作组在《一个有准备的国家》中提出建立高级的和强有力的教师教育标准。同年,霍姆斯领导的一个小组发布了名为《明日之教师》的咨询报告,号召建立基于标准的教师教育机构的认证制度。1987年,美国全国教学专业标准委员会成立,并于1994年实施了国家委员会证书制度(National Board Certification),旨在提高教师的专业标准并最终改善学生的学习成绩。同年,州际新教师评价和支持协会成立。这些报告和教师专业组织的成立有力地推动了美国教师教育标准化的进程。

1996年,美国教学和国家未来委员会(NCTAF)发布了一份名为《什么至为重要:为美国的未来而教》的报告,延续了《国家处在危险之中》的基本思想,就教师教育改革提出了一个大胆的目标,即在十年内使每一个学生都有机会跟随有能力的、关爱学生和高质量的教师学习并取得成功。委员会认为,只要未来的一代教师能够达到相互强化的三条要求,这个伟大的目标是可以实现的:第一要求是加强教师教育机构的资格认证;第二是获得州颁布的教师资格;第三是获得高级教学能力证书[5](p1-4)。从委员会报告中可以看出,所谓的“标准”显然有两面,一面是要求教师教育机构和教师付出更多的努力、获得更大的成就和实现更高的目标;另一面是要求步调一致和更少差别[6](p51)。在美国教学和国家未来委员会报告的影响下,美国教师教育认证委员会(TFAC,1997年成立)和州际新教师评价和支持协会加强了对各州教师教育机构和新教师证书许可的鉴定和评审。全国教学专业标准委员会也加快了国家委员会证书制度的实施力度,同时努力促使更多的教师申请该证书。美国联邦政府也在积极地以经费资助和教育立法等手段直接推进教师教育标准化的进程。1997年,美国前总统克林顿在演讲中强调要任用高质量教师、解雇不合格的教师,努力确立全国优秀教师证书制度,联邦政府将拨专款用于培养优秀教师,争取让10万名教师拿到全国优秀教师证书[2](P202)。全国性教师证书的实施是美国教师证书制度标准化的一项重要事件,有助于各州教师质量的均衡发展和教师质量规格的统一,促进教师在各州之间自由流动。2002年生效的《不让一个孩子落伍法》明确提出在中小学任教的教师必须是“高质量”教师,要求各州制定“更高的、客观的、统一的州评估标准”,对有教学经验的教师是否达到高质量教师水平进行系统测试。虽然标准由各州自行制定,但制定标准的6条基本原则在该法中有明确规定。为了使更多的教师成为高质量教师,该法提供了大量经费资助各州的标准制定和教师专业发展实践[7]((P52-53)。目前,大多数接受该法的州已经制订了评估标准,并得到有效实施。

2.联邦政府与教师教育的市场化

市场化是20世纪80年代以来美国教育领域内最受瞩目的事件,在公众对教育系统和学校低效的批评浪潮中,在新自由主义响亮的宣言中,美国如同许多西方发达国家一样卷入一场以“市场为基调”的教育改革。美国新自由主义经济学家弗里德曼说过:“我相信,若要对我国教育体制动大手术,唯一正确的方法就是通过私有化之路,实现将整个教育服务中的相当大的部分交由私人企业和个人经营”[8](P488)。市场化改革的影响下,美国教师教育市场化改革的路径主要有三:一是借助公立学校市场化改革的成果,打破传统教师证书制度的垄断,招募不具备教师资格但有教学能力的教师;二是将教师教育机构的资格认证和教师本身的教学评价与测试成绩紧密结合,实行“以绩效为基础”认证和评价;三是将部分教师入职训练和专业发展的业务外包,购买私立非营利性或营利性组织的服务。限于篇幅,教师教育外包不做专门分析,本文将重点探讨前面两点。

美国联邦政府对教师教育市场化的影响首先体现在特许学校的发展之上,是联邦政府支持公立学校改革的副产品。特许学校是美国一项重要的公立学校改革举措,地方学区或其它公立学校管理机构以“特许状”的形式将公立学校的管理权交由学校理事会负责,由公共财政提供学校所需要的日常办学经费,学校理事会拥有高度的办学自主权同时承担改善学生学习的全部责任。美国的第一所特许学校于1992建立,在特许学校发展过程中,美国联邦政府给予了积极关注和经费支持,克林顿政府和小布什政府都为特许学校发展提供过大量经费,从而被美国学者列为特许学校改革“支持阵营”的重要成员[9](P21)。特许学校享有管理学校的高度自主权(不同的特许学校的自主权有高低之别),特别是在人事和财务管理方面,在部分州(比如亚利桑那州)的特许学校招聘的教师只要拥有某学科的教学能力,可以不具备教师资格证,有些州(比如阿肯色州)新招聘的教师是否具备教师资格证可以根据情况协商解决[10](P179-180)。这样就打破了教师证书制度对教师任教的限制,使更多的具备学科特长的人士加入教师队伍中。正如格林(Greene)所言:“许多研究者、政治家和大多数民众认为,更高的学历意味着更好的教师,但研究证明事实并非如此。一项最强有力的、最具持续性的关于教师质量的研究结果是,教学资格和教育学学士学位与课堂成效毫无关联。多数学校鼓励资格证书和教学经验,而不奖励更可靠直接的优质教学的表征……当前的教师工资制度将报偿与教育学学位挂钩,同样损害了教师质量,它使教师将更多的时间和金钱用于获得几张证书而不是更高的特定学科知识”[11](p277)。教师招聘中的解制行为在某种程度上与教师教育标准化相背离,而这正是美国教师教育的独特之处,即标准化与市场化相结合,毕竟标准化和市场化都是手段,而高教学成效和学生成绩才是目的。虽然所有的特许学校总共只占美国公立学校的2%,但解制还是给许多提供教师教育和教师资格认证的学院和大学带来了一定的压力,迫使它们在教师入职训练和专业发展方面作出必要的调整,将更多的时间和资金投入学科知识训练。

绩效是市场经营中常用的术语,虽然学者们在理解上还有分歧,但基本内涵还是清晰的,那就是效率和效益,效率是指投入与产出之比,而效益是指预期目标的达成度。美国教师教育的绩效化变革体现于两点,一是教师教育机构认证中的绩效倾向,二是教师教学的绩效评价。教师教育认证委员会是美国最具权威的全国性教师教育机构评审组织,一般认为该组织是以《什么至为重要:为美国的未来而教》报告中的建议为依据开展评审,也就是所谓标准化认证,但实际情况并非如此。该委员会的认证非常强调绩效,即教育机构表现出来的质量证据,委员会设计了资质认证的三条质量原则,分别是:候选人学习上的证据、机构教师学习和探究的证据、机构对项目质量的承诺和实现项目质量的能力的证据。在“候选人学习上的证据”原则中,委员会提出机构学习者要展现出学科知识、教育学知识、关爱学生和教学技能以及横向的通才教育等方面的确实证据,而不仅仅是书面或者口头上的承诺[12](p1)。因此,教师教育认证委员会“不是基于机构对未经证实的一致性标准来做认证,而是基于确凿的证据,即教师教育项目的学生已经掌握了期望他们学习的内容”,同时,“在‘TFAC’中的‘A’更多地指称审计或者责任,或者协助,而非认证”[11](p57)。可以说,重实效而不是标准,实际上就是市场化倾向在教师教育机构认证改革中的体现。教师评价中的绩效成分更加明显。在新自由主义的影响下,美国联邦政府希望各州的地方学区和学校在教师评价更加注重学生的测试成绩,《不让一个孩子落伍法》中确定了所有中小学学生平均测试成绩的“年度进步”的目标要求,为了完成法律规定的任务,许多同意执行该法的州采取了“增殖性评价方式”(value-added assessment),用学生成绩的进步来测量教师的教学[7](p140)。并以此作为教师奖励和建立优异薪酬制度的依据。该制度确实在一定程度上提高了学生测试成绩,但也在另一方面提高了教师为测试而教的能力。据美国学者的研究,一些营利性组织看中了该制度的商业潜力,这些组织(如普林斯顿评论)能轻易地整合测试驱动的课程、教学和教师教育,并能将测试的创制、测试的准备和教师专业发展相融合,这种能力是传统的教师教育机构所不具备的[11](p280)。在营利性组织的渗透下,原本着眼于改善教学绩效的改革很可能发生变异,导致许多教师为测试而教,为测试而发展。

四、余 论

教育大计,教师为本,虽然这只是我们中国人常用的口号,但所反映的却是铁铮铮的事实,任何一项教育改革最后的落脚点都是课堂,而课堂的主导者始终是教师。在美国,无论是20世纪50年代和60年代的教师教育改革,还是今日的教师教育改革,都是整个教育系统变革的组成部分,甚至是美国整个社会变革的组成部分。正因为此,美国联邦政府才会以一种积极的姿态干预教师教育,对教师教育的标准化和市场化趋势产生重要的影响。但是,无论是标准化还是市场化改革都是有限度的,尤其是在美国。有史以来,美国就是地方自治和多元文化色彩浓厚的国家,在这里,“很少有美国人认为垄断是组织社会的更好方式——不管是教育、宗教、公共安全、司法机构、商业、出版、交通运输或者通讯,我们通常相信多元的观点、路径和方法能给我提供最好的服务。标准化和统一只有在真正重要的领域作为最后一种手段才会使用。当我们这样做时,我们也会确立审查制度和保持平衡使那些被授予垄断的组织的影响受到限制”[6](p49)。最近十余年,美国教师教育的标准化趋势颇为显著,但更多的只是一种现象,因为“美国的3 000所左右的大学和学院,每所均有自身独特的标准、使命和观点的事实不容遮蔽。美国的15 000个学区和大量分散的私立学校,每一个都有自身的标准和路径的事实不容遮蔽”[6](p49)。美国的学者也已经对教师教育的市场化倾向提出了尖锐的批评,他们谴责教师的绩效评价是一种误导和价值扭曲,教师的使命应该基于社会正义,而不仅仅是基于学生的测试成绩和更高的优异薪酬。

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[4]The National Commission on Excellence in Education.A Nation at Risk:The Imperative for Educational Reform.http://datacenter.spps.org//SOTW_A_Nation_at_Risk_1983.pdf.

[5]National Commission on Teaching&America’s Future.What Matters Most:Teaching For America’s Future[EB/OL],http://www.teaching-point.net/Summary.pdf.

[6]Frank B.Murray.The Role of Accreditation Reform in Teacher Education[J].Educational policy,vol.14:1.

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[10]马健生.公平与效率的抉择:美国教育市场化的改革研究[M].北京:教育科学出版社,2008.

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[12]Teacher Education Accreditation Council.TEAC’s Accreditation Framework[EB/OL],http://www.teac.org/wp-content/uploads/2009/03/teac_brochure.pdf.

(责任编辑 黄建新)

History and Logic:the U.S.Federal Government’s Role in the Reform of Teacher Education

HUANG Xue-jun,UI Qi-en

(Faculty of Education,Beijing Normal University,Beijing 100875,China)

For a long time,state educational department and local school district have taken American teacher education in control.Until the late 1950’s,the U.S.federal government set foot in the reform of teacher education gradually.Thereafter,the breadth and depth of federal government’interferes in teacher education were being expanded,and has experienced five phases.The current American teacher education reform are making forwards along two paths:one is standardization dominated by neo-liberalism,and the other is marketization dominated by neo-conservatism.The impact of U.S.federal government is visible.

teacher education;standardization;marketization;performance

G640

A

1672-0717(2010)04-0069-06

2010-04-10

教育部人文社会科学重点研究基地2005年度重大项目“建国以来我国教师教育政策回顾及未来走向研究”(05JJD880056)全国教育科学“十一五”规划教育部青年课题“新课改背景下中小学教师职业压力状况及社会支持系统建构研究”(EFA090390)

黄学军 (1981-),男,湖南新邵人,北京师范大学博士研究生,主要从事教育基本理论与教育政策研究。