集体主义与中国公共决策模式选择

○周福安

（湖南新化行政学校 湖南 娄底 417600）

一、公共决策类型与个人主义公共决策模式

公共决策需要解决的是公民的共同利益问题，如维护公民的基本权益、公共品的分配、公共权力的形成与约束等。个人偏好的差异性与社会偏好的同一性之间的矛盾是公共决策的基本矛盾，本文现在根据这个矛盾差异的程度与解决矛盾的不同方式将公共决策概括为三种理论模式，即个人主义公共决策模式、集团主义公共决策模式和集体主义公共决策模式。个人主义公共决策模式是个人偏好与集体偏好矛盾最突出的类型，在集体主义公共决策模式中二者的矛盾比较缓和，而集团主义公共决策模式则是将社会偏好直接作为个人偏好。本节我们首先分析个人主义公共决策模式。

个人主义公共决策模式的特征较为鲜明，这就是理性经济人和效用最大化的行为假设。该假设认为在公共决策领域中的人和市场上的人的行为目标是一致的，“政治学和政治过程最终也按交换范例塑造”，“政治家和官僚与经济学家研究的其他人的行动并无不同”，都只关心个人利益而不关心公共利益和他人利益。虽然人类需要公共利益，但公共利益不是设计的结果，而是人们行动的结果。公民与政府的关系是一种交易关系，政府生产制度是为了能卖个好价钱，尽可能换取更多的选票，公民愿意支付选票是为了购买到中意的公共品。它十分重视个人偏好的作用，认为社会不存在两个相同的偏好束，公共决策就是将个人偏好集合为社会偏好，从个人理性出发寻找集体理性，不承认有脱离个人利益的社会利益。此外，认为过程比结果更重要，如果公共决策的过程是民主的，就是结果产生了不公平，公共资源的配置效率并不高，社会也应该接受，相反如果过程不是民主的，结果是公平的、有效率的，社会也不应该接受。

从理论渊源上看，个人主义的公共决策模式只是自由竞争的市场决策模式向社会公共部门的自然延伸，公共决策主体和市场行为主体的行为目标和调节机制都是相同的。公共决策的理想状况是制度的供求均衡，这是市场出清的另一种表现；市场决策模式认为完全竞争市场是最有效率的市场结构，只要维持这种市场结构，市场经济就会高枕无忧，同样在公共决策领域只需要存在利益上相互冲突的若干利益集团。这就像完全竞争的市场结构，只要用好权力制衡这一法宝，就能实现社会的制度均衡，并且进一步反作用于商品市场，从而实现商品市场与政治市场的全面均衡。

个人主义公共决策的效率主要体现在尽量将权力与风险界定给个人，谁都有投票权，但选择的风险也必须自己承受，这就在一定程度上克服了公共决策中搭便车的问题，节约了公共决策的成本，对社会有较强的激励作用。但这种建立在个人主义基础上的公共决策模式绝不是公共决策的最后的终极模式。因为，第一，从理论上讲，个人主义公共决策所实现的效率必然低于帕累托效率点，也就是资源没有达到充分有效的利用，还是存在资源的巨大浪费。因为公共资源要有效率，人们首先必须像关心私有产权那样去关心公有产权，但这是根本不可能做到的，制度设计再如何科学也难以克服公共品消费中的搭便车行为。第二，个人主义公共决策所实现的制度均衡是一个行为均衡，但不一定能同时实现资源的配置均衡，也就是说，在行为上人们已经没有能力再改变现状，但资源配置的效率却并不高。这主要因为公共决策总是受两个方面的约束，一是决策者首先考虑的是个人或本集团的利益，尽可能使个人获得较多的公共品；二是要尽可能交易到更多的选票，也就是对委托人要有个交待，这样就导致了制度的非中性。不偏不倚的公共制度不可能产生，从各个人对全社会福利的偏好次序推导出全社会所有的人一致的偏好次序，是不可能的。而制度公共性的程度主要不是决定于执政集团，而是决定于在野集团的制衡能力，因此这里提供的公共决策利益不是主动为之而是不得已而为之。这是一种恐怖平衡，自己要想得利首先也要考虑竞争对手的利益，而一旦这种平衡被打破，公共制度的供给就会严重不足。第三，个人主义公共决策在国际领域容易形成国际利益集团，因为个人主义公共决策要以权利制衡为前提，但在国际上这种制衡机制很难形成。

实行个人主义公共决策模式的主要是美、英等西方国家，不可否认他们采用的公共决策模式在当前世界上是相对有效率的，但是在道德上并非像他们所标榜的那样占有制高点，在国际关系上尤其如此。在国内它们强调权力制衡，推崇竞争，但是在国际上它们推行的却是垄断原则，尽可能的排除竞争，他们对限制其他国家的发展比寻求自己的发展更有兴趣。西方国家所推崇的公共决策模式在国际上导致的低效率比国内要明显得多。

二、决策成本递增与集团主义公共决策

集团主义公共决策有哪些特征？现举一个实例：处于饥饿状态的三兄弟共同获得一个大饼，这三兄弟除老大外其他两个还是未成年人，于是大饼由兄长分配，兄长把最大的那块给了年幼的弟弟，留给自己的却是最小的那块。现在我们将这个例子扩大到社会，兄长是社会的权力集团，弟弟是社会的公民集团，由此我们可以这样来表述集团主义的公共决策：社会存在这样一个集团，这个集团是公共权力的垄断者，但同时又以社会福利的最大化为行为目标，并且知道公民对公共品需求的全部信息，公民也熟悉权力集团的行为目标。权力集团是专门从事公共决策的职能集团，其他集团不参与公共决策，但他们却能获得在现有资源约束下最多的公共品。所以，集团主义公共决策的效率来自这样几个因素：社会存在一个专职的公共决策集团，从而保证了知识的传递，避免了因新手上路产生的效率损失；决策集团利他主义的价值取向和行为目标一旦形成，这个集团就会按照这个标准去选人、用人，设置相应的环境去考验人，保证价值取向能够连续贯彻下去；决策集团与人民之间通过长期合作形成信任资源，减少了社会的摩擦成本和交易成本，保证了社会整体行为方向的一致。

然而，集团主义公共决策必需的这些要素在现实中是很难完全满足的，某一社会、某个国家在一个特定的历史时期，或社会的某个局部环节可能具备这些条件，能够实施集团主义的公共决策模式，但就社会整体而言，从公民普遍的社会道德水准考察却很难成为普遍、长期适应的模式。我们接着上面的例子分析，假设十年以后兄弟三人又面临一个公共品的分配问题，此时三人都已成家，这时关系就复杂多了，不仅存在兄弟关系，而且产生了妯娌关系和父子关系等，到底是兄弟情谊重要还是夫妻关系重要，兄弟三人都必须进行权衡，于是人们的行为目标开始进行修改，个人有了自己的小算盘，有了不为人知的私人信息，公共品的公平分配将难以实现。所以集团主义公共决策模式虽然结构简明、容易操作，但却是很不稳定的。即使政府的行为目标不变，要维持这种模式，政府也必须有足够的资源来满足人民不断拔高的期望值，而一旦这种期望不能得到满足，社会矛盾就会加深，因为只要收益与风险不对称就必然导致分配不公和浪费资源。所以长期坚持集团主义的公共决策，势必将权力集团推向社会的风口浪尖，由于矛盾高度集中而难以进行有效的决策。

集团主义公共决策模式的现实模型有不丹王国的君主政体，不丹的君主集团主导公共决策过程，但它并没有将全部公共资源据为己有，公民基本上不参与公共决策，但却同样成为公共品的消费主体，国民普遍的心态是：那些麻烦事（公共决策）就交给尊敬的国王吧，我们只要享受幸福生活就行了。不丹是唯一一个用“幸福指数”来衡量经济发展状况的国家，人民深爱着国王，2007年在国王决定要把权力强行交给人民时，人民感到的是震惊和忧虑，认为“选举选不出这样的领袖”。中国的公共决策也与集团主义公共决策模式基本接近，中国的特殊历史条件造就了一个利他主义的公共决策集团，在这个集团的产生过程中，每一个人都为集团的生存与发展付出了很高的成本，饥饿、劳累，甚至随时都会牺牲个人与家庭成员的生命。“革命”本身就是一个高效率的淘汰机器，它把谋利者淘汰出局，而把有着很强公共利益偏好的人结合在一起，因此由这个集团进行的公共决策行为是以社会福利的最大化为目标的。但是形成这样一个大公无私的集团的社会条件是非常苛刻的，可以说环境没有可重复性，我们不可能设计一个充满饥饿，损害人身健康，对未来充满不确定性，甚至让多数人流血牺牲的方法来挑选人才的环境。同时公共决策也是人们的一种需求，就像人们喜欢看球，但有的还喜爱参加比赛，就是伤筋动骨也乐此不疲，所以普遍参与是公共决策的本质要求。

三、公共偏好与集体主义

那么什么是集体主义的公共决策呢？我们先看一个小实验：桌子上放有三个在品质上有差异的苹果，让三个人去挑选，并用抓阄的方式决定各人选择的顺序，结果排序最后者却得到了品质最好的苹果。如何解释这种现象呢？我们知道1号有三个选择方案，2号也有两个备选方案，1号认为如果我挑选了那个品质最好的苹果，在物质上虽然得到的效用最高，但却增加了精神上的痛苦，于是他理性地选择了那只品质最差的苹果，2号在挑选过程中也和1号有同样的想法，结果把优质苹果留给了3号。

读者不难发现，这个实验中并不存在一个专职的公共决策人，所有人都行使了平等的公共决策权。相互之间虽然存在共同利益，但这种共同利益是建立在个人理性的基础之上的，因为决策都是自主作出的，没有强制的情况发生。显然这种分配方式的社会效率最高，人们不仅获得了物质上的满足，而且得到了社会的普遍认同，并奠定了以后合作的基础。这一实验说明，人们的选择行为不是孤立的，不完全是一种自然行为，而是人的社会性的反映，选择不仅与自己的偏好有关，同时也在参考别人的偏好，甚至根据别人的偏好来调整自己的偏好束。如果这种情况发生在组织内，人们能够把组织的利益作为自己的偏好，这就是集体主义形成的心理基础。

但什么叫做集体主义，在传统体制下我们的理解是片面的，认为集体利益和个人利益对立，是此消彼长的关系，但真正的集体利益本身包含个人利益。原因何在？因为人的偏好束虽然因人而异，但总有相同或相似的内容，所谓市场定位其实就是把企业的经营目标定位在一群有相同或相似偏好的消费者身上，本文将若干人之间的相同或相似的偏好称为这些人之间的“公共偏好”。公共偏好是组织形成的基础，一群完全对立、没有任何共同偏好的人是难以结合成为组织的。组织一旦形成个人之间的公共偏好就转化为对组织本身的偏好，这种由公共偏好产生的有利于组织的发展和增进组织人员共同利益的偏好称为“公益性偏好”，与此相适应的行为称为“公益性行为”或集体主义行为。

公共偏好或公益性偏好虽然人人都有，但其程度却有高低或多少之分，因此组织中的人就可以分成两类，一类是强公益性偏好者，一类是弱公益性偏好者，但不同的组织对公益性偏好的要求不同。一般而言，资源的公共程度越高，对人们公益性偏好的要求也越高，国家所有，甚至是全人类共有的公共资源是公共程度最高的资源，参与这些资源配置的行为主体也就要有比其他组织的人员更高类型的公益性偏好，提高公共决策效率最主要的一条就是要把有很强公益性偏好的人力资本配置到公共决策领域。

四、中国集体主义公共决策模式的构建

集体主义是集体主义公共决策模式的灵魂，是公共决策主体的行为原则，成果共享和社会和谐是集体主义公共决策的根本要求，这些都必须贯穿于公共决策的全过程和公共决策的所有领域。为此，政府在进行公共决策时应全面考虑公民的偏好差异，将公共决策建立在民主决策的基础上，突出政府工作的服务性；公民在民主决策时能自觉应用偏好的相似性原则，参照他人的偏好和社会偏好来提出自己的要求，提高个人利益实现的可能性。同时我们应注意，公民的民主权利在公共决策中也是有所约束的，不是任何要求都必需满足、任何偏好都要综合到社会偏好中，因为现代人并没有创造出现存的全部公共资源，公共资源的很大一部分是我们的先人留下来的，没有出生的未来人与现在的公民一样对这部分公共资源也应有着平等的所有权，因此公共决策就必须同时反映先人的意愿和未来人的利益，人们没有权利根据短期利益来处理全部资源。

集体主义的公共决策不是只能放在书桌上的摆设，而是有转变为现实的深厚基础的。谁也难以否定人与人之间存在利益相关性，在偏好差异的基础上还有公共偏好，虽然不能证明大多数人是强公益偏好者，但也不能否定社会的确存在这样一个比其他人更有社会责任感的群体。所以中国的公共决策重点是要解决两个问题，一是落实公民平等的公共决策权，不能用少数人的偏好束代替公民的普遍偏好，也就是要准确地发现公共偏好是什么，作为公共决策依据的公共偏好应能覆盖全体人民，而不只是人民的代表，更不能只体现利益集团的利益；二是如何生产和甄别强公益性偏好者，并把这些资源配置到公共决策领域，避免强私利性偏好者对公共资源的垄断。

落实公民平等的公共决策权不能简单地理解为投票权和公共品的消费权，尽管这两大权利是公民权的基本要件，但比起这两大权利来，公民的知情权更为重要，如果公民对公共资源的现状都不清楚，对被选方案一无所知，这样的投票就只有平等的形式却缺少平等的内容。知情权是解决公共资源外部性问题的重要措施，如果公民掌握的公共信息充分，并且获得这些信息不必消耗过多的私有资源，那么公民对一项公共政策给自己带来的成本和收益就是明明白白的，这才会调动公民对公共决策的广泛参与。

选择公共决策人才从短期看是一个社会人力资本的配置问题，根据人才的公益偏好程度不同，可以把社会人力资本的总量分为公益性人力资本和私利性人力资本，解决这个问题需要社会有一个健全的人力资本配置机制。这个机制是一个分流器，能够成功地将私利性人力资本配置于市场，如企业等营利性组织，而将公益性人力资本配置于公共决策领域。如果公共决策部门充满强私利性偏好者，就会导致交易成本和监督成本的上升，甚至直接损失公共资源。而这个人力资本的分流器主要是两大内容，一是有一个人尽其才、效率优先的市场机制，能够为强私利性偏好者实现预期效用创造条件，而不是被迫选择公共部门；二是筑高进入公共部门的门框，增加进入公共部门的成本，降低弱公益偏好者进入公共部门的兴趣。但从长期来看，则要重视公益偏好人力资本的生产，如果生产不足，这部分人才就会出现短缺，从而不得不运用部分非公益性偏好人力资本代替公益性人力资本，这必然会形成制度短缺，强化制度非中性，降低资源的配置效率，使公共品的供给不足。所以公共决策的内容不能限制为仅仅是一个资源配置问题、一个公共品的分配问题，首先必须注意生产环节，只有增加公共资源的总量，相应提高公民的需求层次，才能为公共决策效率的提高提供充足的物质基础。

[1]布坎南著，吴良健等译：自由、市场与国家[M].北京经济学院出版社，1989.

[2]方福前：公共选择理论[M].中国人民大学出版社，2002.

[3]肯尼思·阿罗著，陈志武、崔之元译：社会选择与个人价值[M].四川人民出版社，1987.

[4]周福安：公共决策的效率：论社会福利的制度基础[M].海南出版社，2007.

[5]周福安：探源公共决策的效率[J].社科研究，2006（5）.