中国社区建设发展趋向问题研究

严振书

（中央党校研究生院，北京 100091）

中国社区建设发展趋向问题研究

严振书

（中央党校研究生院，北京 100091）

随着中国社会整体转型速度的加快和社会主义市场经济的深度发展，当前社区建设的发展趋向主要表现在六个方面：社区发展将呈现渐次推进的梯度格局；政府将由直接参与、推动转向为引导、协助社区建设；社区自治组织与民间组织的能力和作用将得到进一步的增强；社区居民将由“被动参与”社区建设，转变为“主动参与”社区建设；社区治理与服务方式将实现由传统型向现代型的转变；社区服务将进入以提高服务质量和水平为主的内涵发展阶段。

转型期；社区建设；发展趋向

随着中国社会整体转型速度的加快和社会主义市场经济的深度发展，社区建设在改善民生、促进和谐方面的地位和作用也日益凸显。因此，探讨并预示社区建设的发展趋向，无疑对建设和谐社区具有十分重要指向作用。

一、社区发展将呈现渐次推进的梯度格局

首先，从城乡之间的关系来看，社区建设将由大城市向中小城市、城镇及村落差序推进，预计到2020年，在省一级（包括直辖市和自治区）会基本形成城乡社区建设一体化新格局，届时省内城乡社区建设之间的不同将主要由“差距”而渐次转变为“特色”上。其次，从区域分布上看，社区建设将由东部沿海发达地区向中、西部欠发达地区渐次缓慢推进，并且在社区建设的基础设施、公共服务、组织构成、方法手段等方面均出现梯度差异。一般认为，总体上区域之间社区建设“差距”的缩小乃至消除要滞后于省内，预计到本世纪中叶可望实现区域间社区建设“公平”推进。第三，从启动点的选择上看，在社区内部，将由社区建设较好的领域向社区建设的空白点和弱力区渐次铺开；在市区范围内，将以社区建设基础较好的社区为“示范”，结合各个社区自身的特点和实际情况，渐次向整个城区展开。第四，从推进阶段上看，一般要经历三个不同的阶段，即：最初协助阶段，靠外在的权威、技术、资源援助来引导、带动、组织、启发社区居民，以方案为本，解决社区问题；自助阶段，就是要社区居民自己组织、自己决策，自己解决问题，以过程为本，注重居民的教育；互助——竞争阶段，将许多小型社区联系起来，相互竞赛与观摩，既相互促进又相互合作，充分运用资源，进一步提高社区组织程度，促进社区长期发展。[1]目前，我国绝大部分社区建设仍处于最初协助阶段。

二、政府将由直接参与、推动转向为引导、协助社区建设

目前，中国社区建设在理论和实践上都出现了两种不同的倾向。一种是行政化倾向，其研究着眼于基层政权建设，强调行政管理权力的下放和政府权力在街、居的整合。该类研究者主张将街道办事处变革为一级政府管理实体，其过去主要承担的民政职能也转变为对整个街区的社会综合管理，而居委会的机构设置也主要是对应街道办的机构和职能，在隶属关系上，居委会是街道办的“腿”。这类研究由于直接面对街区具体实际，政策针对性强，在社区初期建设中效率也较高。另一种是“社区制”倾向，其研究“着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治”。持该类观点的研究人员大多以“三大部门理论”和“社区理论”作为预设性前提和基础，其政策设定针对的是“街区社会管理与服务中存在的问题，认为问题的根源在于忽视对社区居民的动员，而政府方面又因包揽公共事务过多，所以导致行政效率低下，并进一步滞缓了社区的发育。”[1]从客观上讲，二者在理论和实践上都存在较为明显的缺陷。对于强调行政化倾向的来说，容易忽视社会自治组织和市场组织的力量，缺乏对社区理论和发展趋势的强力解释。而在现实中，人们又存在一种这样的观念，即：一旦政府干预了某事，那就是政府的事情，与我们平民百姓无关，因此不利于社区动员、居民参与和社区自治。对于强调社区制倾向的来说，由于其理论上以国家和社会的分野为预设前提，主张政府行政权力的淡出，而在实践操作层面，又常常将政府作为实施推动的主体，致使理论和对策经常相互矛盾。因此，要避免两种倾向“各自为政”的局面，需要从实际出发，对二者进行“优化整合”。从“三阶段理论”出发，我们认为，当前中国的社区建设要重视和发挥政府作为“第一推动力”的作用，同时，我们也要清醒地认识到“社区动员、居民参与和社区自治”是社区建设的本质和核心。因此，随着社区建设的推进和深入发展，政府要有意识地从直接参与、推动逐渐转向为引导、协助社区建设，这是社区发展的趋势和“正途”。

三、社区自治组织和民间组织的能力和作用将得到进一步的增强

要顺利地实现职能转变，政府首先需要找到“转出职能”的“承接方”，而社区自治组织和民间组织则是其天然的“承接方”。为此，一要增强社区自治组织的“自治”能力。首先，政府应明确自身与社区自治组织的关系是“合作”，而非“上下级”，政府可以对社区建设进行指导、帮助、支持，但没有权力要求社区自治组织“一定要干什么”，社区自治组织也没有义务事事向政府有关部门“汇报工作”。合作关系的树立在现实中需要掌握权力和资源的政府率先采取主动，社区自治组织方可“跟进”，实现真正意义上的“自治”；其次，社区自治组织成员是选举产生的，而非“上级”指派的或内定的，通过选举的方式把热爱社区工作、得到全体社区居民拥护和爱戴的人，选进社区自治组织的领导班子；第三，在日常工作中，社区自治组织要真正成为社区居民的“腿”和“嘴”，“屁股”要始终坐在居民这一边，代表全体居民的利益。二要大力培育和发展社区民间组织。首先，要降低社区民间组织的“准入”门槛，对有必要登记的社区民间组织，政府有关部门要在保证其基本要件“达标”的情况下，尽可能地降低登记门槛，简化登记手续，而对一般的科教文体方面的社区民间组织则实行备案制即可。其次，政府要加大对社区民间组织在组织运作、活动场地、资金来源等方面的帮助和支持，使社区民间组织“在承接社会事务、开展居民生活服务、慈善互助、科普教育、文化娱乐等方面发挥明显作用”[2]。实践证明，“通过政府购买服务、项目资金等途径，积极引导各种社会组织和各类志愿者到社区参与社区管理和服务”[3]，是一条行之有效的途径。第三，社区民间组织自身也要通过建立以章程为核心的各项规章制度和相应工作机制，去获取社区居民的认可、支持和参与；通过组织自律来提高社会公信力，创立良好的社区公共服务形象；通过多种方式培养和引进一批高素质、乐奉献的优秀人才，提高社区民间组织的整体素质；通过构建稳定的资金来源渠道，增强发展后劲，来促进自身良性可持续发展。[4]

四、社区居民将由“被动参与”转变为“主动参与”社区建设

客观的讲，改革开放后，中国基层社会管理在从“单位”向“社区”转变的过程中，行政系统主导初期的社区建设，有其合理的一面，在实际运作中效率也较高。但是另一面，我们也应清醒地认识到，社区建设的根本目的是要实现“自治”，而要实现这一目的，其首要的前提是社区居民能以“主人翁”的身份和心态积极、主动地参与社区建设和管理。可喜的是，当前出现了促使社区居民由“被动参与”向“主动参与”转变的趋向。一方面，我国社区建设的领导（指导）者已经认识到，真正意义上的社区建设是建立多元主体的民主管理体制，实现基层社会管理方式由政府统治向社会自治的根本性转变。目前，无论是法律层面、政策层面，还是在社区建设的具体实践中，都在不同程度地推动和实现着这一转变。另一方面，随着市场经济的深度发展，个体居民的自主性、民主意识、平等观念、生活自理能力都在不断得到增强，社区民间组织的发展走向成熟，主动参与社区建设和管理逐渐成为居民的内在要求。因此，当下基层政府需要做的一项重要工作就是在肯定和鼓励居民这种内在要求的同时，“要及时而充分地授权给居民，增加他们参与决策的机会，尽可能地把社区层面与居民直接相关的公共事务交给居民自己来作决定，逐步使居民从认可具体事务上的自我决定，进而认可自我决定的方式，进而认可作出自我决定的权力，最后形成认可和尊重自我决定的习惯和制度”[5]。

五、社区治理与服务方式将实现由传统型向现代型的转变

实现社区治理与服务方式由传统型向现代型的转变，将主要体现在以下三个方面：一是治理的理念。在我国社区建设进程中，正在经历着由单一的政府管理向多元的社区治理理念的转变。单一的政府管理是指运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社区建设实行自上而下的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过各主体之间的平等参与，以合作、协商的方式实施对社区事务的管理。虽然在现实中，现阶段我国社区治理的架构仍要以政府为核心，但政府应以平等主体的身份参与社区的治理，作为平等一员接受监督和评议。二是信息化平台。运用信息技术和手段整合社区资源，是实现社区治理与服务方式由传统型向现代型转变的重要标志。社区信息化平台主要包括：社区门户网站集、社区服务呼叫中心管理系统、社区信息管理系统、社区综合信息查询统计分析系统、社区一站式服务管理系统以及对新的相关系统地应用。目前，城市社区基本上实现了建立门户网站，应用了台账管理系统等，而农村社区信息化平台建设尚处于起步阶段。三是集约化发展。整合政府各部门在城市基层的办事机构，积极推进“一站式”服务，提高为社区及其居民提供公共服务的水平。在这方面北京市西城区德胜街道办事处做得比较好，他们面向驻地单位和居民，设立公共服务大厅，对地区政务事项办理、居民事物受理、公益性法律服务等79个项目实行集中、统一服务。

六、社区服务将进入以提高服务质量和水平为主的内涵发展阶段

随着中国社会整体转型速度的加快和社会主义市场经济的深度发展，社区在经济社会发展中的作用越来越重要，作为社区建设龙头和重点的社区服务，将在经历规模和数量扩张阶段之后，进入以提高服务质量和水平为主的内涵发展阶段。其转变主要体现在以下几个方面：首先，在服务对象方面，传统的以老年人、残疾人、优抚对象为重点的社区服务将向覆盖社区全体成员方向发展；其次，在服务内容方面，将由较为单一的社区福利、便民利民、社保管理向构建包括就业、社会保障、社区救助、社区卫生和计划生育、社区文教体育、社区流动人口管理和服务、社区安全等服务内容的全方位、多层次、多样化的社区服务体系方向发展；第三，在服务形式方面，将由传统面对面的供需形式向人性化、专业化、社会化、信息化方向发展；第四，在供给主体方面，将以政府为主要的（在初期，甚至是唯一的）供给主体向多元化方向发展，供给主体除了政府外，还包括社区居委会、社区民间组织、住社区单位、企业、居民等，其中，社区自治组织和民间组织的作用将日益凸显。

［1］徐晓军.社区建设：历程、现状及基本走向[JB/OL].[2004-09-14]（2010/1/22）http：//www.yydj.cn/ReadNews.asp?NewsID=4003.

［2］全国和谐社区建设示范单位指导标准（试行）[DB/OL].[2008-10-10]（2010/1/26）http：//zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/zcwj/200912/20091200044423.shtm l.

［3］李学举.在纪念居民委员会组织法颁布实施20周年座谈会上的讲话[DB/OL].[2009-12-21]（2010/1/26）http：//zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/ldjh/200912/20091200049716.shtm l.

［4］严振书.促进社会组织健康发展的四大着力点［J］.中共石家庄市委党校学报,2009，(12)：19-22.

［5］费孝通.居民自治：中国城市社区建设的新目标［J］.江海学刊,2002，(3)：15-18.

［6］北京市社会科学院.中国社区发展报告（2008-2009）［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：9.

〔责任编辑：陈 海〕

C912

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1002-2341(2010)04-0109-03

2010-05-12

严振书（1975-）男，汉族，河北石家庄人，中共中央党校研究生院2007级博士，从事转型期社会建设研究。